[太阳能发电发展"十二五"规划]解读

《太阳能发电发展“十二五”规划》解读

2012-09-25

加快发展太阳能发电是我国优化能源结构、推进能源生产方式变革的重要举措。近年来，我国太阳能发电发展迅速，但由于太阳能发电还处于发展初期，与常规电力相比，经济性较差、并网运行难、政策体系不完善、国内市场培育不足、缺乏核心竞争力等成为制约太阳能发电发展的重要因素。为进一步促进太阳能发电产业持续健康发展，国家能源局于2012年9月12日印发《太阳能发电发展“十二五”规划》（以下简称《规划》），阐述了太阳能发电发展的指导思想和基本原则，明确了太阳能发电的发展目标、开发利用布局和建设重点。《规划》的出台，为未来国内太阳能发电发展确立了政策导向，不仅有利于光伏企业对冲国外市场风险，缓解美欧“双反”压力，并为光伏产业加快市场结构和产品结构的调整带来契机。

一、《规划》出台的背景

太阳能资源丰富、分布广泛，是最具发展潜力的可再生能源。随着全球能源短缺和环境污染等问题日益突出，太阳能发电因其清洁、安全、高效等特点，已成为世界各国普遍关注和重点发展的新兴产业。作为新兴的可再生能源技术，目前已实现产业化应用的主要是太阳能光伏发电和太阳能光热发电。其中，太阳能光伏发电以其电池组件模块化、安装维护方便、使用方式灵活等特点，成为太阳能发电应用最多的技术，且近年来发展迅猛，产业规模不断扩大，产品成本持续下降；相比较而言，太阳能光热发电尚未实现大规模发展，但经过较长时间的试验运行，开始进入规模化商业应用。2011年欧洲光伏工业协会（EPIA）发布的《2015年全球光伏市场展望》报告显示，截止2010年底，全球累计装机容量达到3953万千瓦，2006-2010年年均增长率超过50%。另外，国家能源局数据显示，截止2010年底，全球已实现并网运行的光热电站总装机容量为110万千瓦，在建项目总装机容量约1200万千瓦。

图1 2000-2010年全球光伏发电装机容量变化趋势

数据来源：欧洲光伏工业协会（EPIA），国研网行业研究部加工整理

在国际太阳能光伏发电市场的带动下，在《可再生能源法》及配套政策的支持下，我国太阳能发电产业也实现快速成长。目前，我国已经建立了较好的太阳能光伏电池制造产业基础，在技术和成本上也已经具备国际竞争优势；并已经启动了大型光伏电站、光热电站、分布式光伏发电及离网光伏系统等多元化的太阳能发电市场。数据显示，自2002年以来，我国太阳电池产量均以100%以上的年增长率快速发展，2010年产量8.7GW，占到世界总产量的50%，连续四年产量位居世界第一。与此同时，国内光伏市场逐步启动，装机量快速增长，截止2010年，我国累计光伏装机量接近90万千瓦，当年新增装机容量逾50万千瓦，同比增长达166%。

图2 2000-2010年我国光伏发电装机容量变化趋势

数据来源：欧洲光伏工业协会（EPIA），国研网行业研究部加工整理

近年来，我国太阳能发电发展迅速，但与常规电力相比，太阳能发电无论在技术经济性方面，还是在与电力系统适应性方面，还存在许多亟待解决的问题，突出表现在以下几方面：

一是经济性仍是制约太阳能发电发展的主要因素。随着太阳能光伏发电规模、转换效率和工艺水平的提高，全产业链的成本快速下降，太阳能发电成本已显著降低。光伏电池组件价格已从2000年的每瓦40元下降到2010年的每瓦7-8元，太阳能发电的上网电价从2009年以前的每千瓦时4元下降到2010年的每千瓦时1元左右。但与常规能源发电相比，光伏发电的经济性仍然较差，目前光伏发电的成本是常规能源发电成本的3倍左右。同时，光热发电设备制造产业基础还比较薄弱，电站开发建设还处于示范阶段，发电成本比光伏发电略高。因此，在目前政策体系和市场机制下，经济性差仍是制约太阳能发电规模化发展的主要因素。

二是并网运行管理仍是制约太阳能发电发展的关键因素。目前，与建筑结合的分布式光伏发电是太阳能发电的重要应用方式，但我国尚未形成适应分布式发电发展的电力体制和价格机制。特别是在电网接入和并网运行管理上，仍未建立与分布式发电相适应的电网接入和并网运行机制，从而无法充分发挥分布式光伏

发电规模小、效率高、效益好的优势，极大的影响了分布式能源企业的积极性，并对分布式光伏发电的大规模发展形成制约。

三是促进太阳能发电的政策体系还不完善。为促进太阳能发电发展，2009年以来，国家发展改革委、财政部、工信部等相继出台了相关支持与引导政策。但是，总体来看，我国促进太阳能发电发展的政策体系还有待完善，适应分布式光伏发电的电力管理体制尚未成熟，因此，还应借鉴德国、西班牙、美国等太阳能发电发展经验，逐步完善太阳能发电政策法律保障体系，不断推进电力体制改革。

四是光伏制造业亟待转型升级。目前，我国光伏产业“两头在外”的弊端日益凸显。一方面，我国光伏产品国内应用市场培育不足，严重依赖国外市场，使得在国际市场需求增速下降和部分国家实行贸易保护主义后，国内光伏产品产能过剩矛盾日益突出，企业经营压力普遍加大。另一方面，虽然近年来我国光伏产业技术水平整体已显著提高，但关键技术研发滞后，主要生产设备依赖进口，缺乏核心竞争力，许多企业生产规模小、技术水平不高，导致低劣产品扰乱市场和无序竞争现象时有发生，因此产业亟待整合和转型升级。

二、《规划》的主要内容及意义

为贯彻《可再生能源法》，进一步促进太阳能发电产业持续健康发展，国家能源局根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《能源发展“十二五”规划》和《可再生能源发展“十二五”规划》，制定了《太阳能发电发展“十二五”规划》（以下简称《规划》），并于2012年9月12日印发。《规划》阐述了太阳能发电发展的指导思想和基本原则，明确了太阳能发电的发展目标、开发利用布局和建设重点，是“十二五”时期我国太阳能发电发展的基本依据。

《规划》指出，“十二五”期间我国太阳能发电发展的总体目标是，通过市场竞争机制和规模化发展促进成本持续降低，提高经济性上的竞争力，尽早实现太阳能发电用户侧“平价上网”。加快推进技术进步，形成我国太阳能发电产业的技术体系，提高国际市场持续竞争力。建立适应太阳能发电发展的管理体制和政策体系，为太阳能发电发展提供良好的体制和政策环境。《规划》明确指出，到2015年底，太阳能发电装机容量将达到2100万千瓦以上。其中，建成分布式

光伏发电总装机容量1000万千瓦，建成并网光伏电站总装机容量1000万千瓦，建成光热发电总装机容量100万千瓦。

太阳能发电建设布局

单位：万千瓦

资料来源：《太阳能发电发展“十二五”规划》

同时，为实现太阳能发电发展的总体目标，《规划》明确了“十二五”期间我国太阳能发电发展的重点任务，涉及太阳能电站建设、分布式太阳能光伏发电推广、新能源微网示范工程建设、新能源示范城市创建、太阳能发电技术创新体

系完善、太阳能发电产品持续竞争力提高、太阳能发电产业体系建立、光伏制造业健康发展及国际合作开展等九个方面。根据《规划》，“十二五”时期，青海、新疆、甘肃、内蒙古、宁夏等地区的太阳能电站建设将有序推进；将重点在中部地区和东部沿海地区大力推广分布式太阳能光伏发电；另外，将建设30个新能源微电网示范工程，建设100个新能源示范城市和1000个新能源示范园区；并将积极扩大国内光伏产品应用市场，实现从过度依赖外需向内外需并重转变；还将鼓励励企业按照市场规律兼并重组，淘汰落后产能，加强光伏产业关键技术研发，使我国光伏产业从规模效益型发展向技术效益型发展的转变。

值得注意的是，《规划》明确提出将发展分布式光伏发电作为未来国内光伏市场应用的重要领域，并从体制和相关扶持政策上督促地方政府、电网和发电企业积极落实，从而凸显了政策上对于分布式发电的重视，有利于拓宽光伏发电下游市场渠道，加速产业扩容，提高国内市场对于光伏产品的消化能力。另外，对于目前产能严重过剩、市场需求急剧萎缩的上游制造业，《规划》更是首次明确提出，鼓励企业以市场原则展开兼并重组，淘汰落后产能。这也意味着光伏制造业产业整合和转型升级步伐将加快。

加快发展太阳能发电是我国优化能源结构、推进能源生产方式变革的重要举措。促进太阳能发电产业规模化发展，提高太阳能发电的经济性和市场竞争力，将太阳能发电产业培育成具有国际竞争力的优势产业，对实现我国非化石能源发展目标和经济社会可持续发展具有重要意义。总体来看，《规划》的出台，为未来国内太阳能发电发展确立了政策导向，不仅有利于光伏企业对冲国外市场风险，缓解美欧“双反”压力，并为光伏产业加快市场结构和产品结构的调整带来契机。然而，从规划到项目落地实施还需要一个周期，因此，随着光伏产业洗牌渐行渐近，中国光伏企业能否顺利突围还有待进一步观察。