对行政处罚法几个条款的理解与适用

对行政处罚法几个条款的理解与适用

行政处罚法的制定和实施有效地规范和指导了行政机关的行政处罚行为。为在实践中更好地理解与适用，笔者就人民法院审理处罚案件涉及到的几个问题谈一点自己的看法。

一、关于行政处罚的时效

行政处罚法第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日计算。”但对于违法行为处于持续状态的，如何起算?如非法占用耕地建房，只要非法占用耕地的行为没有被发现，它始终处于持续的不间断的违法状态。行政处罚法并没有规定2年的追诉时效可以适用这种持续的违法行为。因此，笔者认为对这种持续的违法行为，应随时发现随时可以进行行政处罚。

另外，海关能否对无进口证明的车辆在3年之后发现有走私行为而实施行政处罚，有两种意见：一种意见认为，走私行为是一种持续违法行为。只要车辆从境外进入国境，在没有合法进口证明的情况下，这样的车辆始终处于走私的违法状态，不受行政处罚时效限制，违法行为持续存在就应给予处罚;另一种意见认为，逃避海关监管将车辆从境外偷运进境内，走私行为便实施终了，走私行为不是持续行为。如果海关在3年处罚时效内对走私车辆的行为没有发现，就不能对这种行为实施处罚。笔者同意后一种观点。走私行为不应是一种持续违法行为，走私行为是以逃避海关监管将货物入境或出境为实施终了标志的行为。当事人的走私行为实施终了后，超出法定的处罚时效才被发现的，海关就不能对其进行处罚。

二、关于行政处罚的告知程序

行政处罚法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”行政机关作出行政处罚

决定前，应告知当事人处罚的事实、理由及依据。那么，行政机关应否告知当事人处罚的种类和幅度?笔者认为这是行政机关履行告知义务的必要的内容。其一，只有告知当事人处罚的种类和幅度，当事人对处罚不服才可以行使其享有的陈述和申辩的权利。行政机关没有履行这种告知义务实质上是剥夺了当事人陈述和申辩的权利。其二，只有当事人在被告知处罚的种类和幅度，其认为属于可以申请听证的，其享有申请听证的权利才能得到保证。与此相关的另一个问题是，行政机关作出处罚决定的处罚种类、幅度与告知当事人的不一致，是否属于违法处罚。笔者认为，如果作出的处罚比告知的较轻，那么应认为是行政机关在听取了当事人陈述、申辩之后作出有利于当事人的处罚，是行政机关的自由裁量权;但行政机关不得作出比告知的处罚更重的处罚，因为行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚(行政处罚法第三十二条第二款)。 在一般程序中，行政机关应在作出处罚决定前多少天履行告知程序?这一点法律没有明确规定。笔者认为，告知当事人的时间与作出处罚决定的时间应有合理的间隔期限。这个间隔期限至少应当保证当事人针对被告知的违法事实、理由和依据进行陈述和申辩。如果行政机关将告知事项的文书与处罚决定书同时送达，或在告知之后立即作出处罚，实际上是剥夺了当事人的陈述、申辩权。这样的行政处罚在程序上也是违法的。

三、关于申请听证的形式要件

行政处罚法第四十二条第一款第?一 项规定：“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。”当事人应以何种形式提出听证?是书面申请，还是口头或书面申请都可以，这一点在上述条款中没有作出明确规定。

在实践中，有的行政机关按照部门规章的规定，要求当事人必须以书面形式提出听证的请求，否则视为放弃听证的权利。笔者认为这种限制当事人权利的行为在程序上与法律规定的立法精神相悖。从行政处罚法的规定看，在行政机关告知当事人有申请听证的权利后3天内，只

要当事人有请求举行听证的意思表示，行政机关就有义务举行听证。而法律规范中并没有限制性地规定“当事人以书面形式要求听证的”作为申请听证的一个法定形式要件。因此，不管是口头的或是书面的请求，只要当事人有请求的意思表示都应认为提出了听证要求。

四、关于对行政处罚法第五十一条的理解与适用

行政处罚法第五十一条第(一)项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。在司法实践中，我们遇到两种加处罚款的情况：(1)行政机关在人民法院作出维持其罚款的行政处罚决定后，依据该项规定对当事人加处从履行期届满到作出加处罚款通知时(包括一、二审期间)的罚款。行政机关在作出加处罚款通知后向人民法院申请执行;(2)行政机关在作出行政处罚决定时在决定书中载明“逾期不履行的加处罚款数额百分之三的罚款”。当事人在法定期限内没有起诉，行政机关对罚款和加处罚款都申请人民法院执行。以上两种情形，人民法院应否准予执行?

行政处罚法第五十一条是关于行政机关对逾期不履行处罚决定可以采取的强制措施的规定。该条规定行政机关可以采取的三项强制措施：(一)每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院强制执行。笔者认为，这三项强制措施的规定在逻辑上是一种并列选择的关系，而不是重叠适用的关系。对于罚款，行政机关可以采用不同的强制措施，要么加处罚款，要么申请人民法院强制执行;如果法律赋予行政机关享有查封、扣押财物、冻结存款的权力，那么这些行政机关也可以采取第二种强制措施。而该条的第一项是法律授权具有行政处罚权的行政机关享有的强制执行权，与第三项规定申请人民法院强制执行是一种并列选择关系。因此，对于第一种情况，行政机关采取加处罚款的强制执行措施，选择了自己依行政处罚法的规定执行罚款。如行政机关又申请人民法院强制执行，属于重复执行。根据“一事不再理”的原则，对这种情况人民法院应裁定不准予执

行。但对于第二种情况，行政处罚决定作出后的加处罚款部分，并未随罚款本金立即发生行政执行力，加处罚款的部分只有在当事人逾期不履行时才可适用。行政机关在当事人逾期不履行时申请人民法院强制执行，因行政机关还未进入执行程序，其可以选择申请人民法院强制执行而放弃自己执行。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条第二款之规定，人民法院审查后可以对罚款本金数额裁定准予执行，而加处罚款部分裁定不准予执行。

与加处罚款相关的另一个问题是，当事人对加处罚款不服是否可以向人民法院起诉?笔者认为，加处罚款行为是一种行政强制措施的具体行政行为，对当事人的合法权益产生了影响，当事人对加处罚款部分可以提起行政诉讼。