以地方立法引领推动全面深化改革(2016)

加强改进地方立法工作

适应全面深化改革需要

福州市人大常委会法工委

地方立法作为国家立法体制的重要组成部分，在全面推进依法治国、建设法治中国的历史进程中负有重要责任。面对新形势、新任务，如何进一步加强和改进地方立法工作，切实提高地方立法质量，使地方立法更好地发挥引领和推动作用，是地方立法必须认真探讨的新课题，也是深入推进地方立法的一项长期而艰巨的任务。

一、我市加强和改进地方立法工作的实践与成效

福州市人大常委会深入学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，认真履行宪法和法律赋予的职责，围绕福州市经济社会发展的需要，坚持把立法决策与改革决策相结合，突出重点，急需先立，从立法层面推动和落实改革举措，发挥地方立法引领和推动改革发展的作用，为全力推进福州新区开放开发，在更高起点上加快建设闽江口金三角经济圈发挥了积极作用。

（一）突出法规地方特色

在地方立法中，我们坚持以适应福州经济社会发展为目标，把主要精力用在与本地实际相符，与民情民意相合的法规制定上，努力使制定的地方性法规具有鲜明个性，体现福州特色。在制定最能体现地方特色的《福州市茉莉花茶保护规定》过程中，

通过实地察看，座谈会等形式，针对法规中的重点难点，深入实际，深入基层，倾听第一线群众的声音，积极征求管理相对人的意见，采纳群众的建议，有效地保护和传承了福州茉莉花种植与茶文化，促进茉莉花茶产业可持续发展。为充分发挥专家学者在立法中的专业优势，我们与福州大学法学院的“地方法制建设研究中心”进行合作，依托高等院校，将专业性强的《福州市城乡规划条例》交由研究中心进行论证成熟后，再提请常委会审议通过。同时，改变“大而全”的立法模式，坚持重在能够解决问题，重在能够切实管用，在制定《福州市消防管理若干规定》的过程中，，以“若干规定”的形式制定法规，减少照搬照抄上位法，需要几条规定几条。

（二）发挥人大主导作用

法规的制定工作牵涉方方面面，需要各方面协调配合，处理好相关各方关系，形成合力，就能使立法工作更顺畅。在法规的制定过程中，认真听取省人大常委会委员和省直相关工作部门的意见。无论制定立法规划和年度立法计划，或是法规草案提请常委会表决通过前，都事先征求省人大常委会委员和省直相关部门的意见，还邀请省人大常委会委员实地调研，了解我市实际工作的需要。立法规划、年度立法计划和重大立法项目的立法原则、立法时机、主要内容等，以及每一项法规草案，都及时主动向市委请示报告，并经市委常委会研究同意后，再提交市人大常委会会议审议表决。同时，加强与市政府及有关部门的沟通，在法规

起草、修改论证过程中，密切与政府部门的联系，听取他们的意见，在法规付常委会会议表决前，将法规草案呈送市政府主要领导和分管领导征求意见，确保出台的法规能够解决分歧，凝聚共识。在立法项目征集、调研，法规草案起草、修改、论证、审议以及法规颁布施行等环节，都主动争取县市区人大常委会的支持和配合。

（三）保障法规实施效果。

福州市人大坚持在法规通过后采取多种形式进行宣传，增强法规实施效果。及时将新通过的法规在《福州日报》和福州人大网全文刊登，并召开新闻发布会，扩大了法规的社会影响面，营造法规实施的浓厚氛围。福州市人大还先后就《福州市公共场所控制吸烟条例》接受了福建省电视台、福州市电视台的记者采访，宣传条例的意义、特点和内容，为正确实施条例奠定了基础。同时，深入开展地方性法规实施情况的监督，组织执法检查和人大代表视察活动。通过《福州市物业管理若干规定》执法检查，推动有关部门加强行业监管，完善住宅专项维修资金缴交使用管理制度，建立健全小区物业管理长效机制。法规实施的主管部门采取多种形式加强法规的宣传工作，司法行政部门将我市的地方性法规列入普法宣传教育计划。通过宣传教育，把立法、执法、司法、守法、普法等各个环节有机统一起来，使各级国家机关工作人员带头遵守和执行法规，各级行政机关和司法机关依法行政、公正司法，广大人民群众不断提高对法规的认知、理解和执行的

自觉性。

二、充分发挥地方立法的引领和推动作用面临的形势与任务 习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会、十八届中央政治局第四次集体学习、庆祝全国人民代表大会成立60周年大会等重要讲话中对加强和改进立法工作、着力提高立法质量提出了明确要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对发挥立法的引领和推动作用、深入推进科学立法民主立法作出了具体规定。今年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过的关于修改立法法的决定贯彻了党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，对立法工作提出了许多重大要求，为实现良法善治提供法律制度保障。同时，随着广大人民群众的政治参与意识不断提高，对促进社会公平正义的呼声日益高涨，对保障自身合法权益的要求日益强烈，立法工作也面临更为错综复杂的局面。比如，加快转变经济发展方式，促进产业结构调整，越来越需要通过立法引领和推动建立更加符合生产力发展要求的体制机制；加强和创新社会管理，越来越需要通过立法促进社会管理和服务的法治化，创新有效化解矛盾的体制机制；着力保障和改善民生，越来越需要通过立法建立健全社会保障制度；着力解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，越来越需要建立健全保障宪法和法律有效实施的体制机制等等。此外，作为省会城市人大常委会，地方立法工作还面临着四个新情况：一是在地方立法权限上，需要进一步贯彻新修订的《立法法》确定

立法项目，新修订的《立法法》对设区的市人大及其常委会行使地方立法权作了统一的规定，即“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，在立法权限方面对原来拥有地方立法权的省会城市有新的规定和要求。二是在完善立法体制上，需要进一步完善人大主导、政府配合、各方协同、公众参与的立法工作格局，充分发挥人大的主导作用、政府的重要基础和支撑作用、人大代表和人民群众的主体作用、专家学者的智囊作用，形成立法整体合力。三是在加强重点领域立法上，需要充分发挥立法的引领和推动作用，把立法决策同改革决策更好地结合起来，通过立法来凝聚共识、推动创新，使立法更加主动地适应全面深化改革和经济社会发展需要。四是在提高立法质量上，需要进一步深入推进科学主法、民主立法，坚持问题导向，扩大公众参与，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，确保法规能够立得住、行得通、切实管用。

从我市立法工作实践来看，虽然我市的地方立法工作取得了一定成效，较好地发挥了地方立法的引领和推动作用，但也还存在着一些薄弱环节，制约了地方立法的引领和推动作用的进一步发挥。如，立法工作机构人员编制偏少，尤其是市政府工作部门内设的法制工作机构力量偏弱，难以有效地承担法规草案的调研、起草任务；部分市人大常委会组成人员对法规案的审议能力和审议水平有待进一步提高，提出有针对性的审议意见较少；立法空间有限，由于有的上位法多年未做修改，我市相关的法规也未做修改，部分法规所设处罚明显偏低，不能适应新形势下地方

立法工作的需要，等等。这些都需要我们在今后的立法工作中认真加以研究和解决。

三、进一步发挥地方立法的引领和推动作用的思考与对策 党的十八届四中全会在全面推进依法治国的新的历史起点上对新时期立法工作的提出了新的要求，也为做好立法工作指明了方向。我们要适应全面推进依法治国的新形势，牢固树立科学的立法理念，不断探索地方立法工作新举措、创新地方立法工作新机制、激活地方立法工作新活力，为加快推进福州科学发展跨越发展提供有力的法治保障。

（一）树立地方立法工作新理念

1、树立大局意识。当前，协调推进“四个全面”战略布局的新形势，建设中国特色社会主义法治体系的新任务，人民群众对良法善治的新期待，都对立法工作提出了新的更高的要求。同时，我们已经进入全面深化改革的关键时期，经济社会发展问题复杂、矛盾凸显、机遇与挑战并存，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。这就要求我们在地方立法工作中，进一步树立大局意识，坚持立法先行，高度关注改革进程，主动研究改革中涉及的立法问题，把立法工作放到经济社会发展全局中去筹划，切实发挥立法的引领和推动作用，促进经济发展、社会进步。

2、维护法制统一。尊重并维护法律的权威和尊严，维护法制统一，是全面提高地方立法质量和水平的题中应有之义，也是

落实全面推进依法治国战略的必然要求。处理好法规稳定与修改完善的关系，“立、改、废、释”相结合，注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规，对一些明显不适应改革发展要求、实际上已不适用的法规及时废止，对于法规制定后需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新的情况需要明确适用法规依据，要更多地通过立法解释的方式进行处理。同时，处理好立法与改革的关系，两者相辅相成、互为条件，根据改革的实际需要，认真寻找和考虑立法与改革的平衡点，注重发挥法规的引导、教育功能。处理好创新与法制统一的关系，严格按照立法法所规定和要求的权限、内容、程序进行立法，特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，严格遵守法律、行政法规的规定。

3、恪守以人为本。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，认真研究解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。同时，大力弘扬公正立法的价值取向，强调法规表达、平衡社会利益关系的作用，通过制度设计妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，在每一项法规的立法过程中，都要按照维护和实现公平正义的要求，准确把握、统筹兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求，切实排除部门利益、地方保护主义倾向，努力维护社会公平正义。必须准确把握现阶段发展的新变化、新特点，站在时代发展前列和立法实践前沿，紧跟形势发展变化和人民群众需要研究地方立法工作，实现立法从以经济立法为主向经济社会立法协调发展转变，努力实现法律制度与实践发展要求相结合、相适应。

4、突出地方特色。地方立法必须以切实解决地方改革发展中的实际问题为目的。用问题引导立法，针对问题立法。要立足我市经济社会发展实际，密切关注改革发展中的突出问题，对需要上升为法规制度层面的，及时启动立法，及时调整、规范、引导，使各项改革于法有据，降低改革成本，分担改革风险，从而最大限度地凝聚共识，为改革决策提供强大的民意基础和动力支持。要把主要精力用在我市实际情况的调查研究上，把有限的资源用在创制性立法、自主性立法上，努力突出区域特征，突出地方特色。对立法中的重点难点问题，要深入情况复杂、矛盾突出、争议较大的地方和单位，直接听取基层干部、群众的意见，充分接地气，让法规条文牢牢扎根于现实生活。

（二）创新地方立法工作新机制

1、把好立法的选项关。由于法律作用的局限性，立法不可能大包大揽地解决所有社会问题和矛盾。因此，必须把好立法的选项关，做到既有所为又有所不为，科学合理配置立法资源。准确把握好地方立法的权限，凡政策可调控的事应先由党政部门制定政策；凡政府规章能处理的问题，应先由政府规章去处理，只有社会利益矛盾比较突出或者特别应予引导、推动某些社会公共利益，普通的行政手段难以有效调整时，才有必要在立法层面予以制度化。

2、健全法规起草机制。不断改进法规起草机制，充分调动和发挥各方能力和优势，形成法规起草的工作合力，为提高立法质量打好基础。在法规草案起草过程中，由市人大常委会法工委

和有关工作委员会同市政府法制办、有关部门共同参与。此外，还可以吸收人大代表、专家学者共同参与，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式。探索委托起草工作机制，选择专业性较强的法规项目委托专家研究起草，防止部门利益法制化倾向，提高法规草案起草工作质量。

3、改进立法调研机制。创新调研方式方法，提高调研的实效性，根据立法项目的特点和需要来确定立法调研的形式和范围，避免立法调研的程序化、形式化倾向。在充分沟通协调的基础上拟定一审、二审和三审阶段的调研工作方案，合理确定调研的时间、方式、地点、对象和内容，减少重复调研。同时，不断健全人大常委会组成人员参与立法调研和立法培训的工作制度，使其提前熟悉情况，掌握基本的法律知识，对审议的重点问题、重点环节有较全面的了解，提高审议质量。

4、加强沟通协调机制。不断健全立法的沟通协调机制，整合各方资源，形成立法工作的整体合力。政府法制部门要负责做好法规起草工作的跟踪指导、督促起草责任单位抓紧调研、论证和起草法规草案，对法规草案中的重要问题、重大争议要及时提请市委、市政府研究并作出决定，对法规草案中涉及多部门职权配置，要事先做好协调工作，正确处理好各方面的利益关系，把意见分歧解决在提请人大常委会审议之前。同时，要深化横向沟通协调，完善市人大常委会法工委、有关工作委员会和市政府法制办的沟通协调工作机制，及时通报、磋商、研究立法工作中的重大问题，协调落实立法计划的组织实施；要完善人大内部沟通

协调，加强市人大常委会法工委和有关工作委员会之间的沟通协调配合工作机制，提高法规立项、起草、调研、审议工作质量和效率，推动立法重大问题的协商解决。

5、完善法规审议制度。综合考虑法规草案的难度、社会关注度、人大常委会组成人员审议意见等因素，完善“三审制”“隔次审议”等审议制度，保障人大常委会组成人员有充分的时间进行调查研究，保障法制委员会有充分的时间进行统一审议。建立法规草案审议辩论制度，人大常委会组成人员对法规草案中一些重大问题存在较大分歧意见的，应当在分组会议或全体会议进行辩论，让不同观点、不同意见进行充分的交流和碰撞，提高审议深度。建立个别条款表决制度，人大常委会组成人员对拟交付表决草案中的个别条款有重大分歧的，应先就该条款单独表决，更好地促进立法决策的科学性。

（三）探索地方立法工作新举措

1、实行精细化立法。实行精细化立法，要从立法过程和立法内容两方面着手，建立健全符合精细化立法要求的立法工作机制。立法工作流程方面，要改进立法的立项、起草、调研、审议工作机制，在立法过程中做到细致、具体、周到、严格；在立法内容方面，要减少地方性法规中重复上位法和号召性条款，减少自由裁量权的设定，从实际出发，对权利义务进行精细化的规定，使得法律规范在细节上经得起推敲，增强针对性和可操作性。

2、加强重点领域立法。高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关领域立法工作的协调，确保改革政策与立法决策相结

合。结合我市实际，我市的地方立法重点要突出三个方面：一是与国家和省委、市委重大决策相配套法规的立法。在《立法法》赋予的设区市的立法权限范围内，重点围绕全市工作大局，着力在建设法治福州、推进深化改革、促进经济发展、保障改善民生以及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等市委的重大决策部署上，加强相关领域法规的制定、修改和完善。二是对法律法规特别是重要法律法规的配套性、实施性立法。在坚持“不抵触”的原则下，根据福州实际，及时对法律法规做出细化、补充规定，避免因配套性、实施性法规滞后而影响法律的有效实施。三是与我市实际需要和条件相适应的创制性、先行性立法。对国家和省里尚未立法的事项，我市有实际需要且具备立法条件的，可以积极开展立法探索，为我市全面深化改革提供强有力的法制保障。

3、发挥专家学者作用。进一步完善地方立法专家咨询制度，充分发挥省会优势，发挥好专家的智囊作用。要加大省市科研院校、行业协会、社会团体等社会机构参与立法工作力度，通过课题研究、立法评估、专题论证或者直接参与立法活动等形式，进一步规范、引导社会机构参与立法工作。探索在高等院校和科研院所建立立法咨询基地，提高专家学者在立法论证、咨询、课题研究、立法评估工作中的参与度和实效。探索立法工作购买服务制度，对法规草案起草、专项问题研究和规范性文件备案审查等事项，可以向社会购买服务。

4、扩大公众有序参与。进一步拓展公众有序参与地方立法途径，在参与的广度和深度、完善公众参与立法的各项制度、保障公众参与权利、提高公众参与效果上下功夫，充分发挥人民群众在地方立法中的作用。通过建立公众参与立法的激励机制，调动公众参与立法的积极性；通过人大网站、召开新闻发布会等载体、形式公开立法信息，增强立法公开的效果，保障公众的知情权；通过邀请公民参加立法座谈会、听证会等措施扩大公民参与立法途径。

（四）激活地方立法工作新活力

1、发挥人大主导作用。把人大及其常委会的主导作用贯穿于地方立法工作的全过程，着力强化人民代表大会的立法职能，强化主任会议、有关专门委员会在法规立项、法案起草等方面的职能，保证规划、计划的实施和立法工作的有序推进。要加强人大对立法决策的主导。根据改革发展稳定的需要，分清轻重缓急，科学合理地确定立法项目，确保立法资源用在刀刃上。加强人大对法规案起草工作的主导。涉及综合性、全局性、基础性等重要法规草案，可以由人大有关专门委员会和人大常委会工作机构组织起草。对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法规草案，也可以委托第三方起草。对其他方面组织起草的法规，人大有关专门委员会和人大常委会工作机构应提前介入调研和起草工作，及时了解各方诉求和分歧所在。

2、落实立法技术规范。为适应立法工作的发展，去年福州市人大常委会对《福州市地方立法技术规范》进行了修订。严格

执行立法技术规范，对于保证和提高立法质量具有重要意义。在立法体例结构上，要推行“一事一法”的立法体例，抓住“关键几条”，走“小而精”的道路，需要几条规定几条，切实改变“大而全”的状况，切实提高立法的针对性和可操作性。在立法内容上，要科学准确设计，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，力求使法规确立的制度和设定的规范具体清晰，便于操作。在立法语言上，要准确、肯定、严谨、规范，力戒歧义，以严密周详的立法语言准确地表述和记载立法者的意图与目的，从而确保法规有效实施和普遍遵守，增强立法的实效性。

3、加强立法效果评估。立法前、立法后评估是预测、检查、评价法规质量的重要手段，也是法规立项的重要参考，应常态化、规范化、制度化地开展。立法前评估，从立法成本、执法成本、社会成本以及立法效益等方面对法规进行评估，客观分析法规可能对经济社会产生的影响，为编制立法调研项目库和年度立法计划提供科学依据，使得立法选项和立法决策能够紧密地契合社会发展实际，真实地反映客观规律，及时地回应社会呼声。立法后评估，通过法规实施报告、执法检查、问卷调查、量化分析等多种手段，了解和掌握某项法规的贯彻执行情况和法规本身的缺陷，加强立法信息反馈，为法规的立、改、废提供科学有效的依据。

4、推动法规有效实施。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要加强法制宣传教育和推进严格执法，健全普法宣传教育机制，深入开展法制宣传教育，促进法律深入人心、家

喻户晓。以加强干部学法为重点，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，形成全社会尊法、学法、守法、用法的良好氛围。加强和改进法律实施工作，加大执法检查力度，推动各级国家行政机关、审判机关、检察机关认真履行法律实施的法定职责，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象。

5、加强立法队伍建设。加强法治建设，推进依法治国，人是第一要素。立法队伍素质的高低决定着立法质量的优劣。要把立法干部队伍建设放在社会主义民主法治建设的基础地位来抓，坚持在党委的领导下，全面规划和加强立法工作机构及队伍建设，有目标、有重点、有步骤地推进实施。要注重提高立法干部的思想政治水平，使立法工作者全面准确地了解和掌握党的路线方针政策，使党的主张和人民的意愿在立法中得到充分体现。要加强业务能力建设，在强化业务知识学习的基础上增强实践锻炼，通过培训进修、挂职锻炼、考察学习等形式，不断提高立法工作者的业务能力和综合素质，为法治建设提供重要的人才支撑。