分析行政合同的解除

分析行政合同的解除

一、行政合同概念、特征、作用

(一) 行政合同概念

在行政合同之中，行政主体并非以民事主体的身份而是以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与促进公共利益的目的。

(二) 行政合同特征

1. 行政合同的当事人一方必须是行政主体。行政合同的订立，其作用是为了确保行政管理目标的顺利实现，因此，不是行政主体为一方当事人的合同不属于行政合同。但这并非意味着凡是行政主体参与的合同都是行政合同。行政主体以民事主体身份订立的合同只能是民事合同; 行政合同的界定上，应当根据行政主体身份订立合同。

2. 行政合同设立本质上是为了实现国家行政管理目标。行政合同订立目的是为公，确保行政管理职能实现，维护公共利益，而不是为了自身利益。如为了修建高速公路、机场，行政主体与建筑施工企业签订的投资建设合同。

3. 行政合同的双方意思表示必须一致。行政合同作为双方法律行为，应当基于双方的合意方能成立。当然，双方意思表示一致并不等于双方订立合同的目标相同，行政主体订立行政合同是为了公共利益，行政相对人则是为了自身利益。

4. 在行政合同的履行中，行政主体享有行政优益权。行政合同中的双方当事人并不具有完全平等的法律地位，按照国家行政管理的需要，行政主体可以单方面变更或解除行政合同，称为行政主体的行政优益权。

5. 行政合同的纠纷受到行政实体法与行政程序法的调整。行政合同双方当事人因履行合同发生矛盾纠纷，主要是通过行政救济途径解决，只有当行政法规范未及调整时才可参照适用相关民商事法律。

(三) 行政合同的作用

随着中国行政法律制度建设的不断深入，作为柔性管理的重要手段，行政管理活动中被广泛使用，在国家行政管理活动中被大量运用。其作用日益凸显：

1. 行政合同的订立，一定程度上能够更好地保障行政管理目标，明确合同双方的权利义务具体关系，基于行政政优益权对行政相对人起到监督、管理的作用。

2. 就行政相对人而言，订立行政合同可以在强势的行政主体面前有效保护自己的合法利益，更好地发挥市场主体的积极性、创造性。

二、行政合同解除的基本问题

(一) 行政合同解除的概念

行政合同解除类似于民事合同的解除。行政合同解除是在行政合同成立后，基于行政合同订立双方或者是单方面的意愿，符合行政合同解除条件，终止合同关系，未履行内容不需要继续履行，已履行的部分恢复原状或补偿损失。

(二) 我国行政合同解除的相关理论

在我国，考虑到行政合同的双重属性，解除合同应当分别处理。考虑到行政合同在合意性等方面的要求，采取合约解除，也应该根据合同当事人双方的意愿来解除行政合同。基于行政合同的权力性，依据优先实现公共利益的要求，应通过立法改进行政合同的解除制度。 如果出现情势变更，行政主体可与相对人经过必要的协商后修改合同，或解除已完全失去履行可能的合同; 如果该解除具有较强的应急性，为了避免出现公共利益重大损失，行政主体享有单方解除权。但基于信赖利益保护原则，行政主体必须对行政相对人予以补偿，此外还需要根据正当性原则对行政主体的单方解除权予以指引。

三、行政合同解除条件

行政合同解除，总的来说可以大致分为协商解除以及单方解除。

(一) 行政主体单方解除权

1. 行政主体单方解除权的含义。行政主体单方解除权是指行政主体基于重大公共利益，拥有的行政优益权，在情势变更时，为了避免公共利益出现重大损失，通过单方意愿实现合同终止。此权利只适用于预防社会突发事件或者消除对公共福利的重大损害，并给与相对人适当补偿。必须严格地对行政主体单方解除权予以限制。

2. 行政主体单方解除权的法律制约：

(1)实体法方面，行政主体行使单方解除权应具备以下要件：以情势变更为前提。即行政主体单方解除权的存在前提是据以订立行政合同的客观情况和法律政策发生了变化。以维护公共利益为需要。

行政主体实施行政行为的根本目的在于维护公共利益，实现公共利益的最大化，单方解除行政合同概莫能外。行政主体单方解除行政合同的行为必须基于维护重大公共利益，防止其以公共利益为借口损害相对人的利益便成为规制行政主体单方解除权的难点。在承认公共利益地位优先的前提下，只有在维护了公共利益而获得的收益明显大于受到损害的私人正当利益时，才能允许对私人予以上述必要的干涉。因此在行政主体单方解除权中必须认真衡量公共利益与私人利益之间的关系，防止行政主体以单方解除权为借口，肆意侵害行政相对人的合法利益。要把适当补偿行政相对人的损失作为必要的措施。如果行政主体一定要解除行政合同，那么应该基于合同自由原则，并注重合同当事人权利义务对等。遵循信赖利益保护原则，行政主体应当给予适当补偿。

(2)在程序法上，行政程序可以较好地限制行政主体的权力，促进实现依法行政、合理行政。因此通过行政程序对行政主体的单方解除权进行限制，可以更好地维护行政相对人的合法权益。为防止其权利滥用，权利必须受程序法制约，如须经过双方协商，相关重大事项的通知，及时举行听证会等。基于行政权力的强势及公共利益难以明晰的界定，应对行政主

体单方解除权予以司法审查。即行政主体的单方解除权的解除条件是否符合公共利益的需要，需法院作出审查，以防公共利益成为行政主体肆意行使解除权的堂皇理由。

(二) 法院的解除行政合同权

法院可应行政主体、行政相对人、或行政合同双方的请求，通过诉讼程序裁决是否解除行政合同。解除行政合同情形主要如下：

1. 按照行政主体要求，遵循相应程序解除行政合同。前提条件是，行政主体自愿放弃单方解除权。

2. 按照行政相对人的请求而解除行政合同。其一，因行政主体有重大过失，此时解除行政合同，要对行政相对人给予适当的赔偿; 其二，因行政主体单方面强行要求行政相对人解除合同，作出的改变超出相对人可以接受的范围; 其三，因出现了不可抗力。

3. 按照双方当事人的同时解除合同。如果行政合同中，双方利益的均衡，因情势变更而需要解除合同时，双方都可提出此请求。

法院的解除行政合同权在我国的立法和实践中是崭新的课题，我国是否需要赋予法院以解除行政合同的权力值得深入探讨。

(三) 行政相对人的合同解除权

根据行政合同的合意性，行政相对人可以解除合同。情形如下：

1. 不可抗力原因。

2. 因对方违约问题。常见的主要有两种情形：一是因预期违约; 二是因实际违约。

3. 因法律特别规定的解除条件。

四、行政合同解除的法律后果

行政合同具有双重属性，即合意性与权力性，因此在处理行政合同解除的法律后果时，应着重考虑其双重性。

1. 如果行政合同解除的原因是由于行政主体与行政相对人合意解除，由此产生的后果必须遵循民商事法律有关规定来执行。

2. 如果行政合同解除的原因是为了重大公共利益，行政主体单方面行使解除权，按照诚实守信、信赖利益保护等基本原则，应当对行政相对人进行适当的补偿。

五、行政合同解除的救济路径

无救济则无权利。行政领域中行政权力过于庞大，特别是对行政合同来说，为了公共利益，行政主体如果任意改变或者是解除合同，行政相对人的合法权益也无从保障。因此，在我国，具体行政行为纠纷一般是通过行政复议和行政诉讼两种途径来解决。其中，对于行政案件的受理标准，法院主要是界定具体行政行为侵害了相对人的合法权益，在受理方面也主要是民庭审理。然而，行政合同区别于民事合同，同时我国立法并没有把行政合同纠纷的解决纳入到行政复议和行政诉讼的范围内。把它归入民庭审理，行政合同中那些具有公法性质的内容，用私法规则去审理并不妥当，不能最大化地保护行政相对人的利益。一方面，法院对此类案件无法可依; 另一方面，行政相对人只能通过民事救济方式来解决行政纠纷问题，这在很大程度上制约了我国行政合同救济制度的发展。鉴于目前我国立法、司法的现状，又考虑到在实践中应充分发挥司法的能动性，具体到处理行政合同纠纷案件过程中时，应该充分考虑到纠纷产生原因与行政合同之间的关联性，按照合同性质进行区分。当行政合同的纠纷是因债权请求权不能实现，此时法院可援用民事诉讼法的规定。如果引起纠纷的原因是行政相对人对行政主体行使解除权不满，因涉及到行政合同中的权力性因素，此时法院可援用行政诉讼法的规定。

六、结语

近年来，行政合同作为行政管理的一种方式已被广泛应用于我国行政管理领域。而且行政合同的适用范围与救济途径亦不明确。行政合同解除的关键，从形式上看是由行政合同的

双重属性决定的。因而如何平衡公共和个人之间的利益冲突便成为行政合同解除的突破点。要想解决这个难题必须从实体和程序两方面双管齐下，结合具体案例，首先确立一个实体上的解除标准，然后再通过诉讼程序对合同解除予以规制。