解决失地农民问题的战略思考

三农问题

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○韩光道

失地农民是伴随工业化、城市化而产生的一种社会现象，具有世界性和历史必然性。我国的失地农民问题是在计划经济体制转变为市场经济体制过程中产生的，需要通过改革开放和完善社会主义市场经济体制来加以解决。解决失地农民问题的制度演进长期以来，我国实行土地征用制。关于征用土地的目的和权属关系，《国家建设征用土地条例》规定，国家进行经济、文化、国防建设，以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地。关于对征地农民的补偿安置，《土地管理法》第

并启动了《土地管理法》的修改工作。2004年国家发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，当年11月国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。其主要内容是：在指导原则上，遵循征地补偿能“保证被征地农民原有生活水平不下降，长远生计有保障”；在土地价格和补偿费分配管理上，做到同地同价，补偿要依法足额，及时支付。依法支付土地补偿费、安置补偿费尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，省、自治区，直辖市人民政府应当增加安置补偿的费用。土地补偿费分配要用于被征地农户，改变过去主要由集体经济组织使用的办法，防止乡、村干部截留和挪用；在安置方式上，对有稳定收入的项目，允许农民用依法批准的土地使用权作价入股；在征地程序上赋予被征地农民听证权；在解决征地争议问题方面，建立和完善征地补偿安置手段的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。

党的十七届三中全会通过的

（一）重新审视失地农民问题的性质

目前，我国失地农民问题并没有得到根本解决，仍在引发一些新的问题。因此，重新审视该问题的性质是解决问题的关键。

２００9年第1期《宏观经济管理》

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对征地制度又作出明确规定：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”

针对土地征用中产生的失地农民问题，广大理论工作者高度关注，深入研究，取得了不少成果。按照以人为本的科学发展观，目前还需要从社会文明变迁的战略高度去思考和寻找问题产生的原因与解决问题的途径。

对解决失地农民问题的

战略思考

47条规定，征收农民集体土地，按

照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。

针对《土地管理法》实施中存在的补偿标准低、就业安置难、失地农民生活困难多等问题，国家在调查研究的基础上，于2001年开始实行“征地制度改革”试点，

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长期性，决定了农民融入城市，融入现代文明任务的艰巨性。

（二）制定解决失地农民问题的科学对策

数量。对“公共利益”用地，也应采取科学的选择方法，明确征地范围，如，交通用途，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场；公共建筑物建设用途，包括学校、图书馆、医院、低收入家庭住房；军事用途；公用事业用途，包括饮用水、排污系统、电力、通讯、燃气、排灌工程、水坝和水库；公园、花园、操场、运动场和公墓；对国民经济有重大影响的经国务院批准的重大项目；其他经国务院批准的重要公共用途等。

二是明确政府对解决失地农民问题的责任。无论是国家征用土地，还是经营性非农建设用地，国家都有义务让农民市民化，缩短农民融入城市文明的时间过程。对失地农民的经济补偿和身份转换，应实行政府领导，部门联动，社会支持的办法。

三是建立土地征用、出让资金专用账户，“征用、出让价”与“补偿转换融入价”脱钩，“收支两条线”的资金分配机制。农业用地非农使用的价格，既包括征用价，又包括出让价。“出让价”作为经营性用地价格，由市场供求决定，地方支付

解决失地农民问题要有正确的制度规则，完善的法律法规是制度规则的核心。因此，必须对现行的涉及征地补偿方面的法律、法规进行修订。

一是明确非农业用地的类型，正确区分征用土地和协议出让土地的界限，严格限制征地的范围。只有为“公共利益”用地，才可采取征用形式。对于非公益性用地，一律采取“协议出让，政府备案”制，充分发挥市场机制作用，提高用地成本，限制滥用、滥占土地，以节约土地资源，减少不必要的失地农民

价款。“征用价”参考出让价定价；作为“公共利益”用地，应由财政支付土地价款，二者应基本上保持一致。土地“征用、出让价”涉及的是解决失地农民所需资金来源多少的问题，它决定着失地农民所需资金的供给水平和经济活动的土地要素成本。“补偿转换融入价”决定失地农民所需资金的分配规模和水平。失地农民的“补偿转换融入价”包括失地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、就业扶持费、社会保障费和文明提升费等部分。由“征用、出让价”决定的资金供给

认真分析失地农民问题产生的背景不难发现，农民失地并不必然产生失地农民问题。在我国，失地农民问题产生的前提条件是工业化、城镇化的快速发展，其直接原因是经济体制转轨转变过程中征用地制度变革滞后。这种制度创新滞后深层次的原因在于认识和指导思想上的偏差。这就是仅仅把失地农民问题看成是一个经济问题，而没有从社会变革、文明变迁的角度审视这一问题的本质属性。从现象上看，国家征用土地后农民直接失去的是土地，但从本质上看，农民失去的不仅仅是土地，更是与土地相关联的生产方式和生活方式，是世代相传的农业和农村文明。因此，解决失地农民问题不单纯是一个经济补偿、就业安置问题，而是一个如何实现从农业、农村文明向工业、城市文明转变，让失地农民融入城市和现代文明的问题。

农业、农村文明与工业、城市文明具有明显的不同特征。在农业、农村文明背景下，生产具有分散性、季节性、地域性、低技术要求和半自给性。农民的生产方式和生活方式就表现为自由松散，低组织、低技能要求，有较强的自给自足、自我保障，以及较小的人际关系地域空间的特点。因此，农民对土地、对村组织、对亲戚邻里具有较强的依赖性。与此相反，和城市文明具有集中性、高组织、高技术、自动化、市场化、一体化、全球化特征。作为市民，需要具有较高文明、较高素质、较强的时间观念和组织纪律意识，需要有广泛的职业选择与地域流动能力。

两种文明本质上的差异，决定了解决失地农民问题的复杂性和

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1．明确解决失地农民问题的

目标和指导思想

失地农民问题的实质，是农业文明向工业文明、农村文明向城市文明的转变，是农民向市民身份的转换。因此，客观上要求在解决失地农民问题上，必须彻底摒弃计划经济体制下补偿安置的思维模式，变传统的“经济补偿，就业安置”为“补偿转换，融入城市”。在解决问题的目标上，由“保证被征地农民原有生活水平不下降、长远生计有保障”为“可持续生存和发展”，也就是说，要使失地农民不仅能生存下去，而且还要过得更好。在工作原则上，要变一次性补偿、一次性安置为全过程服务；变单一行政推动为行政、市场双驱动；变“输血式”安置为“造血式”扶持，使农民循序渐进地转变成现代市民，由过去的城市“负担”转变为城市的合格建设者。

2．重构非农用地制度规则新

框架

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收入，应当与由“补偿转换融入价”决定的资金需求支出分开，分别建立专用账户，实行“收支两条线”管理。

“等、靠、要”思想，树立竞争意识，积极、主动地参与市场化就业。其次，建立市、区、街道、乡镇劳动力服务与管理机制，完善就业服务体系，强化职业引导和信息服务，加大就业扶持力度。再次，加强职业技能培训，提高劳动者素质。变一次上岗培训为持久、重复培训，不断提高职业技能，增强适应二、三产业的工作能力。

第三，拓展就业渠道，提供政策支持。首先，要大力发展经济，特别是劳动密集型的加工业和服务业，增强吸纳低技能劳动者的能力。其次，对自谋职业和自主创业的失地农民，在税收、信贷、场地等方面给予政策倾斜。再次，强化用地单位招收农民工的社会责任，建立用地规模与招用失地农民工数量挂钩制度，同时，对多使用失地农民工的单位给予税收等方面的政策支持。第三，高度关注“零就业”失地农民户，采取特别措施给予就业扶持。认真落实“留地安置”政策，大力开发物业经营和物业管理。

第四，统筹城乡社保政策，健全失地农民保障体系。失地农民，既是工业化、城市化发展的结果，又是工业化、城市化的贡献者。他们应当分享工业文明、城市文明带来的成果。城市居民享有的社会保障，失地农民同样应当享受。所以，应把失地农民的社会保障纳入城市社保体系。建立健全失地农民最低生活保障制度，将所有符合条件的农转非人员纳入城镇最低生活保障范围，做到应保尽保；建立健全失地农民失地养老保险制度，可采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员的

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养老保险等问题；建立健全失地农民医疗保障制度，对已转为城镇居民户口的，应当参加城镇医疗保险。对仍为农村户口的，应当参加农村新型合作医疗，防止失地农民医保两头落空；建立健全失地农民失业保险机制，对由征地单位为处在劳动年龄段，已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农民办理失业保险的，由保障机构发放失业保险金。

第五，实施“村庄”改造工程，转变失地农民的基本生活方式和行为习惯。在失地农民“农转非”后，要及时启动“村庄”改造工作，变农民散居、独居为集体居住。这不但可以节约土地资源，避免“村庄”转化为“城中村”后，改造费用昂贵，困难阻力增加等矛盾，而且可以改变失地农民的生活方式和生活习惯，提高他们的生活质量，提升他们的文明素养，加速失地农民的市民化。

第六，转变社区管理制度，加强社区文化建设，促进社区管理由农村范式向城市范式转变。在失地农民职业和身份转换过程中，需要尽快实现三个转型：社会关系转型，即从农村村落行政管理向城市社区居委会管理转变；文化转型，即从农村文化向城市文化转变；群体内涵转型，即从农民群体特质向市民群体特质转变。只有实现了这三个转型，才能真正实现失地农民生活观念和行为方式的更新。□

【注：该文系广东轻院申报的“广东省哲学社会科学‘十一五’规划项目”，编号为06GE-05】

（作者单位：华中科技大学经济学院）

3．加速失地农民市民化进程

当失地农民户籍“农转非”后，农民发生了身份上的转化。但这一变化包含着丰富的内容和质的差异，失地农民需要在思想观念、生产方式、生活方式、行为习惯、生育要求、子女教育等各个方面进行转变。这个转化过程不但需要较长的磨合适应期，而且面临许多风险。这不但对农民来说是一个新课题，而且对政府部门和广大公务人员来说也是一个新挑战。因此，必须树立超前意识，用发展眼光和现代化思维来谋划这一重大经济社会问题的解决路径。

第一，千方百计地促进失地农民思想观念转变。解放思想，更新观念，是推进农民市民化的前提。各级政府有关部门要通过多种形式对失地农民进行形势政策、现代观念、文明准则和城市意识的教育，引导农民摒弃小农经济意识，破除封闭保守观念，培养城市文明意识、城市人际关系意识、公共生活意识、现代文化意识等，使他们尽早融入现代市民的行列。

第二，改革劳动就业制度，强化就业服务扶持。农民市民化的重要前提是职业转换，也就是就业非农化、市场化。这既是解决失地农民生活来源的基础，又是实现生产方式转变的保证。因此，政府应按照市场经济原则，改革劳动就业制度，培育城乡统一的劳动力就业市场，统筹居民与失地农民的就业。首先，要教育和引导失地农民转变就业观念，破除

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