欧盟的印度洋安全战略与实践

作者：宋德星孔刚

南亚研究 2014年01期

　　对于国际海洋安全领域及其事务来说，欧盟既是新手又是老手。欧盟在其《欧洲安全战略》中提到海洋也不过只有10年时间，而其首次也是目前唯一的海上安全行动——“阿塔兰特”行动则是5年前才展开的。这与美国、俄罗斯、印度以及北约等的相应行动相比应该算是晚的。但欧盟又是位老手，其针对印度洋海域实施的“阿塔兰特”行动无论是从战略规划、机制设计、技术支撑还是外交协调等方面，都不似新手所为。这主要得益于欧盟在安全防务领域内的相关积累，欧盟开放的、前沿的战略思维模式，以及多边主义等欧盟核心理念铺陈的基础。实际上，欧盟的海上安全战略与实践经历了长期的酝酿过程。

　　一、欧盟的海上安全战略：逐步演进的历史

　　对于欧盟的政治、安全以及防务一体化进程来说，1999年“欧洲安全与防务政策”(European Security and Defence Policy，ESDP)的出台和2003年《欧洲安全战略》(European Security Strategy，ESS)的诞生可谓两座里程碑。欧盟安全的海上层面(Maritime Dimension)及其海洋安全战略就是在这些政策和战略的框架内逐渐发展起来的。其中，欧洲安全与防务政策的发展从机制、能力和行动等三个方面为欧盟于2008年发起首次海上安全行动奠定了基础，而《欧洲安全战略》提供的关于安全问题的分析视角与宏观认知则从战略文化层面为其后欧盟的海上安全行动准备了必要的“精神依据”。

　　根据欧洲安全与防务政策的要求，欧盟于2000年建立起了政治与安全委员会、军事委员会和军事参谋部等关键性的安全与防务职能机构，它们从战略评估、决策指导、行动协调直到现场指挥等一系列方面，具体负责包括海上安全任务在内的欧盟安全防务行动；在防务能力方面，欧盟于2000年提出了旨在建立军事力量，尤其是能够执行危机管理任务的快速反应力量的“赫尔辛基总目标”(Helsinki Headline)，决心到2003年使这支力量的规模达到6万人，并使之具备快速反应和连续作战等能力。2004年，欧盟又出台了“战斗群”(battle group)概念，这一概念标志着欧盟对于危机管理力量建设的思考更加系统、更加现实，更加贴近于战场需求。实际上，虽然欧盟战斗群概念主要应用于陆地战斗部队的建设，但是从一开始，这一概念就包涵着向海上和空中发展的寓意。①在行动方面，早在筹划“阿塔兰特”这一海上任务之前，欧盟就已经在欧、亚、非三大洲实施了十几次安全防务行动，而大部分行动都在不同程度上取得了成功。在这些先期行动的经验积累下，欧盟对于发起新的维和安全使命变得日益轻车熟路。

　　2003年的《欧洲安全战略》从战略文化的角度阐明了欧盟实施安全防务行动的必要性。《欧洲安全战略》认为欧盟作为一个拥有庞大经济实力与政治影响力的行为体，理应对全球安全作出贡献。在一个全球化的时代里，任何国家或组织都无法单独解决重大的安全问题，而随着技术手段的迅速提高，全球任何角落里的安全因素都可能迅速波及到任何其他地方。这使得欧盟不再享有远离冲突地区这一地理“屏障”的优势。《欧洲安全战略》认为与传统的军事力量入侵相比，非传统安全因素例如恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、国家失败和有组织犯罪等，更有可能危害欧洲的安全。此外，《欧洲安全战略》指出欧盟需要积极的、“前出”型的手段来应对威胁，要把威胁因素阻挡在尽可能远离欧洲的地方。最后在政策要求方面，《欧洲安全战略》呼吁欧盟建立起全方位的政策“工具箱”，以便对威胁和危机做出“强而有力”的反应。同时，基于欧盟自身的基本信念以及全球性安全议题的基本要求，欧盟需要在多边主义基础上为全球安全治理作出贡献。②

　　欧洲的安全防务一体化，无论是其政策层面还是战略层面，从一开始就包含着一个轮廓日渐清晰的海洋视角。③这并不令人惊讶，因为无论是从地理因素还是历史经验出发，欧洲都是一块“海洋型大陆”。从地理上看，欧洲不过是欧亚大陆西端的一个大半岛而已，虽然陆地面积并不十分辽阔，但其海岸线的长度却极为可观。从历史经验看，欧洲强国控制了近代数百年以来的世界诸大洋，直至20世纪后方有美国、日本等非欧洲势力能够与之分庭抗礼。今天，海洋对欧盟而言意味着巨大的利益载体：欧盟的海岸线长达7万公里(美国只有1.9万公里)；专属经济区面积达到了2500万平方公里，为世界上最大的海洋领土；并且有6个成员国在其海外领地拥有海军基地。④

　　欧洲安全与防务政策于1999年启动后，欧盟理事会以及欧盟负责外交与安全政策的高级代表在适当场合总是不忘向外界强调ESDP还包涵着一个“海上层面”。尽管欧盟在巴尔干半岛以及撒哈拉以南非洲实施某些早期的安全防务行动并没有动用海上力量，但那是因为行动规模有限或者任务目标不需要海军的支援；正相反，欧盟反复强调海上力量在进行高强度安全防务行动(例如强制实现和平的战斗行动)时的重要性。因此，欧盟在其关于军力发展计划的“2010年总目标”中，明确了力量投送能力的海上层面指的是“战略海运能力以及两栖行动能力”。⑤在海上力量的具体使用方面，欧盟有两套设计方案：一是随着2004年“战斗群”概念的推出，海上力量与陆地、空中力量一起被有机地编入了战斗群的序列；二是根据欧盟安全防务行动的实际需要，在个案基础上逐一审查任务要求并据此调配海上力量。

　　虽然迄今欧盟还没有一份字面上冠名为“海洋安全战略”的文件或文件集，但是从2003年《欧洲安全战略》发布，尤其是2005年后，欧盟通过推出一系列的战略性研究、具体行动规则乃至于官方政策的形式，逐步地展现出其海洋安全战略的根本宗旨、基本逻辑和线索、主要方法与措施等关键性的组成部分。2005年，欧盟理事会授权相关机构展开了一项名为“欧盟的海上层面研究”的战略课题。根据研究结果，欧盟认为海上层面是欧洲安全的重要领域，欧盟及其成员国的海军力量对此要发挥关键性的作用。总的来看，欧盟海上力量可以扮演三种角色：一是确保欧洲各国在世界诸海域自由航行的权利，二是可以作为外交的特殊手段以及防务外交的主要工具，⑥三是能够帮助欧盟在世界范围内进行快速的力量投送和部署。在分析了欧盟海上层面的内涵与意义之后，这项2005年的战略课题还大力建议欧盟将理论研究实体化，并效仿美国、俄罗斯以及北约，创建欧洲自己的“海上快速反应机制”。欧盟军事委员会(EUMC)在政治与安全委员会(EUPSC)的要求下，对这项重大建议进行了详细研究与论证，并于2007年11月批准建立该项机制。军事委员会认为“海上快速反应机制”应该将其重点放在欧盟海上力量的生成方面，并为欧盟实施各种类型的安全防务行动提供充分的海上力量支撑。可以说，2005年欧盟的战略性研究是未来走向一个完整的海洋安全战略的第一步，而2007年欧盟“海上快速反应机制”则是第二个战略步骤。

　　欧盟海上安全战略继续走向成熟的第三步是所谓“一体化海上政策”(Integrated Maritime Policy，IMP)的出台。这项政策的背景基于如下突出矛盾，即欧盟“条块化”的政策实施特点与“一体化”的利益维护目标之间越来越明显地不协调。在“一体化海上政策”出台之前，欧盟的三大支柱都有各自负责的海洋事务领域，例如：第一支柱(共同体)负责欧盟的渔业利益以及海洋生态保护等内容，第二支柱(共同外交与安全政策)负责海上反恐(包括反海盗)过程中牵涉到动用军事力量的情况，而第三支柱(内务与司法合作)则负责打击海上跨国犯罪、贩卖人口与毒品走私等领域。在这样零碎的权限划分格局下，负责欧盟海上利益的也有多家部门，其中包括共同体渔业管理局(CFCA)、欧洲海上安全局(EMSA)、欧洲防务局(EDA)、欧洲环境局(EEA)以及欧洲空间局(ESA)等。“一体化海上政策”在某种程度上改善了这一局面。该政策宣示“关于欧洲海洋层面的一切事务均是互相联系的，如果欧洲想达到预定目标，就必须采取整合的办法发展其海事政策”。⑦在政策研究与制定过程中，欧盟将全球化的挑战、保持经济竞争力、气候变化、海洋环境的恶化、海上安全以及能源安全等具体议程，通通放在了“一体化海上政策”的应对范围之内。与之相应的是，欧盟也把从保护环境、防止海洋污染到保护渔业利益乃至打击海盗以确保航运和能源安全，通通列入“一体化海上政策”的推行措施当中。

　　“一体化海上政策”的出现是欧盟发展海洋安全战略道路上的里程碑，同时也是其2008年年底发起首次海上安全行动“阿塔兰特”的关键先期步骤。该政策的出台说明欧盟已经认识到海洋对于欧洲安全的重要性必须放在最广阔的视角中去理解：海上安全具有多层属性，既有国家层面上的涵义，也有跨国、超国家乃至全球层面上的涵义。欧盟的海上安全利益既有经济层面上的涵义，也有环境、社会乃至人文方面的内涵。在“一体化海上政策”所体现的欧盟初具雏形的海上安全战略视角中，环顾四大洋，尤其是印度洋部分海域近年来出现的问题引起了欧盟更多的关注。⑧

　　二、欧盟的印度洋安全关切与“阿塔兰特”行动

　　印度洋历来是部分欧洲国家的重要战略利益区和关键性战略通道。冷战结束前后，这些战略利益的具体内涵以及欧洲捍卫这些利益的观念与手段发生了彻底变化。冷战时期，印度洋对欧洲国家(这里指西方阵营内的国家)安全的重要性集中在地缘政治与安全层面上，集中在确保途经印度洋的战略通道以及位于印度洋的某些战略据点(如苏伊士、亚丁湾、霍尔木兹、马六甲、迪戈加西亚等)的掌握方面。冷战后，以上诸项传统的安全关切失去了相应的国际格局的依托，而某些非传统安全因素却在一系列相互纠缠的复杂条件的作用下凸显出来。它们构成了当前欧盟与其成员国在印度洋地区的重要安全关切。⑨

　　冷战后印度洋地区的安全形势不断地演变，并日渐清晰地展现出三个层面并存的现象与相关特征。其中，第一个层面体现了全球政治体系中的权力竞争，具体表现为印度洋区域外大国尤其是美国、俄罗斯、中国、日本以及部分欧洲国家在该地区通过多种方式竞相施展影响力并保障自身利益，不过这一现象中也存在着合作。第二个层面体现了印度洋区域内国家在安全事务上的角力，其中包括在领土、领海边界以及资源划分上存在着的一组组矛盾，具体表现在印度与巴基斯坦之间、部分阿拉伯国家之间以及部分东非国家之间存在的争端。这些争端往往带有比较敏感的军事涵义。印度与沙特阿拉伯作为近年来世界军火市场的最大几个买家就从一个方面说明了问题。第三个层面聚焦于非传统安全因素，具体表现在海盗的武装劫掠行为、恐怖主义袭击、武器与毒品走私以及海洋生态的恶化尤其是重大环境事故等。同时，这些海洋上的非传统安全因素又与沿岸国家有着极为密切的联系：沿岸国家糟糕的政治与社会状况往往会催生这些因素的出现，而这些因素的发作反过来又会加剧沿岸国家的政治与社会形势，形成恶性循环。⑩

　　印度洋地区三个层面上的安全事态都会影响到欧盟的安全利益，当然，各类事态发生的现实性或其潜在的可能性程度是不一样的。在第一层面，一旦美国与俄罗斯或者中国在印度洋地区出现了比较激烈的地缘战略竞争甚或军事较量的话，由于北约的存在，欧盟许多国家也将难以避免地被卷入斗争的漩涡。在第二层面，环印度洋沿岸国家间的相互竞争将影响到欧洲的利益，这一点已经被两伊战争时通过霍尔木兹海峡的国际能源运输受到严重干扰一事所证明。在这两个层面上，虽然相当一部分欧洲国家将以单独或是北约集体的身份卷入，但是从欧盟的角度看，其共同外交与安全防务政策和机制的发育水平目前尚不具备对这两个比较“传统”的安全层面的介入条件。欧盟目前真正需要同时也能够大力介入的，是以非传统威胁因素为主角的第三个层面。

　　印度洋地区的非传统安全因素本身对欧盟安全利益的影响也是多方面的。第一，印度洋有多条对欧盟来说非常重要的国际航道，尤其是其北部的霍尔木兹海峡、亚丁湾，南部靠近好望角等海区的国际航线，承载着欧盟外贸与能源运输的很大一部分。在2008年欧盟阶段性地评估其安全战略实施情况的文件中，能源安全及其运输已经被明确列为欧盟的优先安全利益。第二，印度洋海域的武装劫掠行为正在与恐怖主义建立某种联系。根据相关调查研究，在地理位置接近的条件下，非洲之角的海上劫掠团伙正在与也门等国的阿拉伯半岛“基地”组织建立联系。随着海盗行为带来的非法营利越来越丰厚，恐怖主义对此的兴趣日益增大。因为海盗劫掠不仅能够带来收入，还能够截获武器等军用物资。例如2008年9月一艘乌克兰船只载运的武器被海盗所截获，其中包括火箭发射器甚至坦克等。美国海军第五舰队当时对袭击作出了紧急反应。(11)第三，印度洋地区的海上劫掠行为宛如一颗非法行为的种子，正在滋生出或鼓励其他类型的海上非法行为。当正常合法的海上行为从相关海域逐渐萎缩甚至消失之后，非法行为就会前来填补真空。海上劫掠的大量非法所得使武器、毒品以及人口等走私行为更加猖獗，并为这些行为提供了经济基础。由于地理上的接近，这些非法行为通过红海和其他途经北非的路线到达地中海后，就将对欧洲的非传统安全领域构成现实威胁。第四，西印度洋相关海域的非法行为是与周边国家尤其是索马里的国内形势密切相连的。索马里国内局势的动荡使得正常经济活动难以开展，大量沿海居民不得不寻找非法的营生活动。而海盗行为带来的可观利润又通过各种途径被索马里国内的某些政治势力，例如与政府和非盟对抗的“索马里青年党”所攫取，这加剧了该国过渡联邦政府施政的难度，从而使索马里安全局势呈现出恶性循环的特点。第五，生态安全方面的影响。欧盟极为重视非传统安全中的绿色因素，这从欧盟对碳排放议题的关注以及积极参与全球气候大会中的表现可以看得很清楚。印度洋海上劫掠行为带来的一个潜在风险就是次生的生态灾难的发生。由于非法团伙掌握的武器威力越来越大，针对油轮、运输化学品或放射性物质的船只的破坏性不断升高，在激烈的劫掠或营救行动中，很难完全排除各种泄露的情况发生，由此可能造成严重的生态污染。而这也是欧盟安全考虑的重要因素。虽然印度洋相关海域对欧盟安全利益的影响并不止以上这些因素，但最关键的是在欧盟综合性的安全视角中，必须采取一个全方位的途径加以应对。

　　针对上述在印度洋地区威胁着欧洲安全的诸因素，欧盟于2008年12月发起了“阿塔兰特”行动。该行动的基本目标为：在联合国授权以及国际法许可的范围内采取积极进取的海上安全措施，通过军事与民事多种途径的综合运用，确保印度洋相关海区和航线的安全，并最大限度地降低海上不安全因素对沿岸国家经济活动和社会秩序的影响。(12)经过阶段性的评估，欧盟已经决定将“阿塔兰特”行动的期限延长到2014年12月。

　　“阿塔兰特”行动的具体任务有四个：第一，为世界粮食计划署(WFP)向索马里国内难民运送食品等物资援助的船只提供保护，同时，为非洲联盟(AU)在索马里实施安全行动的海上运输提供保护。长期战乱与饥荒的交替影响已经使索马里国内民生处于十分困顿的局面，这反过来又为该国的无政府状态和非传统威胁的孳生提供了土壤。因此国际社会提供的物资援助是打破这种恶性循环的关键一步，而这需要外界强力手段的保护。第二，对于在索马里周边海域出现的海盗和武装劫掠行为展开震慑、预防以及压制等行动。欧盟海军将根据国际法动用适度的武力，迫使非法团伙放弃海上劫掠行动并抓捕涉案人员。为了将压制行动的效果最大化，联合国安理会第1816号决议授权国际社会可以进入索马里领海内追捕非法团伙。第三，保护在索马里周边海域航行的民用船只的安全。随着索马里海盗等非法团伙获得更加先进、威力更加强大的武器(例如大口径机枪、火箭发射器等)，如今连万吨级以上的巨型民用船舶也变得十分脆弱。不仅如此，海盗装备的不断提升甚至使某些沿岸国家弱小的海上执法力量也无可奈何。鉴于此，欧盟海军将根据“逐一”(case by case)确认的方式为在亚丁湾等狭窄海域通过的民用船只提供保护。第四，为索马里沿海渔民的正常生产作业提供监护。经济活动的恢复是消除索马里国内尤其是沿海地区不安全状态的重要前提，也是对海盗等非法行为的“釜底抽薪”之举。欧盟海上力量也要为此作出贡献。

　　“阿塔兰特”行动开创了欧盟在安全防务领域内的若干先例。首先，在行动范围和力量规模方面是前所未有的。欧盟此前的维和与安全行动多在一个范围有限的国家或地区内展开，例如在刚果(金)、巴尔干地区等。而在印度洋实施海上安全行动则要面临着所谓“距离的暴政”，(13)即这次行动范围面积之广大是空前的：大约1500万平方公里，相当于欧洲面积的1.5倍。这对执行任务的欧盟海上力量的快速机动能力，尤其是其情报、监视与指挥能力提出了严峻挑战。在力量规模方面，根据相关海域受季风以及潮汐影响的情况，欧盟海军一般保持着4～7艘主要水面战舰、1～2艘支援舰只以及数架巡逻与侦察机的规模。虽然这一阵势与北约相比不算大，但对欧盟的安全防务行动来说却是一个里程碑。此处需要突出的是欧盟在集中第三方力量与资源以协助展开行动方面的强大能力。2009年，挪威为“阿塔兰特”行动贡献了一艘战舰，使该国成为第一个向欧盟海上行动提供帮助的非成员国。此外，克罗地亚与乌克兰向位于英国诺斯伍德的欧盟行动司令部提供了参谋人员等支持。而根据欧盟与塞尔维亚和黑山达成的“参与协定”，这两国同意向“阿塔兰特”行动派出自己的海军人员。

　　“阿塔兰特”行动展开四年多以来，尽管欧盟及其成员国在此期间遭遇到严重的经济危机与困难，但仍然为此行动持续不断地提供着可观的财力支持。欧盟的行动开销根据的是所谓“雅典娜机制”(Athena Mechanism)，即在行动的共同开支，例如两级指挥部的运作、医疗服务与战场运输等方面，根据成员国的国内生产总值，按比例分配负担。在专项开支如提供军事设施与人员方面，参与的国家根据它们在行动中发挥的作用分配负担，而每个国家负责承担自己部署的武器与人员的费用。在此情况下，德国、法国、英国、意大利等欧盟主要国家承担了“阿塔兰特”行动的大部分费用。

　　虽然目前行动还在实施过程中，但是“阿塔兰特”取得的成效已是有目共睹。在欧盟海上力量的护卫下，向欧盟提出保护申请的世界粮食计划署的船只，在向索马里运送粮食等物资援助的过程中，实现了100%的安全航行。与此同时，欧盟海上力量根据与非洲联盟达成的协议，为非盟在索马里展开的安全行动提供海上交通护卫，有效地填补了非盟相关安全手段的空白，为非盟的行动提供了有力支持。此外，欧盟在亚丁湾等地开辟的“海上安全走廊”已经为数千艘途经这些繁忙水域的民用船舶提供了安全保护。(14)在欧盟与北约、美国、俄罗斯、中国等的相互合作下，相关海域武装劫掠的发案率已经得到有效遏制。

　　三、对欧盟印度洋安全战略的多维解析

　　“阿塔兰特”行动本身只是欧盟全面解决索马里安全问题，以及与之密切相连的西印度洋海区安全问题的一个组成部分。与“阿塔兰特”一同列入问题一揽子解决办法的，目前至少还有另外两大行动：即旨在提高索马里联邦过渡政府执法能力的“欧盟训练使命”(代号EUTM Somalia)，以及旨在提高东非濒海国家海上执法能力的行动(代号EUCAP NESTOR)。在本文写作设计中，“阿塔兰特”行动正是作为欧盟对印度洋安全问题的一个全面战略与整体政策的象征性符号而出现，其原因不仅是“阿塔兰特”在欧盟的相关行动中历时最长、成效最大，(15)而且也最受瞩目。因此，对“阿塔兰特”行动的解析不能局限于该行动本身，必须将它与所代表的欧盟的总体战略与实践相联系，只有如此才能体现“阿塔兰特”这一“缩影”的全面价值。

　　(一)目标层面：“阿塔兰特”行动的范围界定

　　“阿塔兰特”行动设定的根本目标是维护欧盟及其成员国在以索马里海岸为中心的西印度洋(包括亚丁湾、红海等)相关海区的安全利益，包括其直接与间接的安全利益。其中，直接安全利益指的是欧盟及其成员国海上航运在这个地区的安全通行权、欧盟海运人员的人身安全、海运相关方的船舶、货物等财产安全。间接安全利益包括几个方面，一是确保印度洋航线海区的安全状况不会影响到欧洲经济的发展，特别是考虑到欧盟许多国家(包括欧洲经济的“龙头”德国)对海外进出口贸易的严重依赖；二是确保印度洋相关海区的安全不会影响到欧洲能源运输的安全；三是从环境可持续性的安全角度出发，确保相关海区的海上劫掠行为不会造成重大环境污染等人为的生态灾难；四是防止两类源头本不相同的非传统安全因素，即海上劫掠现象与恐怖主义行为之间建立联系，从而造成更加严重的安全后果；五是防止印度洋海上劫掠行为进一步威胁到索马里人民的基本生存所需，以及该国政治重建与恢复社会秩序的进程。以上列出的五大安全利益虽然与欧盟的直接相关度越来越远，但却是欧盟的安全认知与战略文化中不可或缺的一个个环节，它们正是“阿塔兰特”行动目标的确定依据。

　　除了作为整体的欧盟所享有的直接与间接利益之外，在行动目标的确定以及行动范围的界定方面，欧盟各国尤其是德国、法国、英国等拥有强大影响力的重要成员国，纷纷从各自独特的安全利益、战略传统以及政策偏好出发，对欧盟的集体行动施加影响，发出自己的声音，使“阿塔兰特”行动在服务于欧盟整体利益的前提下，更好地反映本国的战略与安全需求。在此过程中，各成员国之间既有协调与合作，也有竞争与博弈。欧盟官方与成员国有个普遍共识，即在印度洋展开海上安全行动并不仅仅是为了维护物质层面上的利益，它还应该是个标志或符号，还要体现欧盟的战略文化并有助于提升欧盟在安全防务领域内的主体意识。法国、意大利以及西班牙在这一点上呼声最高；(16)德国的姿态没有法国那样高调，但是也很积极；英国的态度一度最为保留，它不希望欧盟通过又一次成功的行动证明自己在安全防务领域有更大的合理性，从而进一步侵蚀北约的影响力。但是英国发现欧盟与北约展开适度的分工与合作符合英国的利益。(17)因此，一贯秉持实用主义原则的英国人在当前海军规模不断压缩的情况下，还是尽力为北约与欧盟的行动同时提供了人力与物力。可以说，正是欧盟与成员国之间，以及成员国相互之间复杂的互动过程，最终确定下了“阿塔兰特”行动的具体目标、范围以及方式等关键性内容。

　　(二)合法性层面：“阿塔兰特”行动的法律问题

　　涉及“阿塔兰特”行动的合法性或法律基础问题时，必须注意它实际上有两个层面上的内涵，即一方面是欧盟法体系本身对这次行动预设的法律框架，另一方面是以联合国一系列决议为代表的国际法授权。

　　第一，从法律定位来看，“阿塔兰特”行动是欧盟共同安全与防务政策(CSDP)框架内的行动。《里斯本条约》第21条指出，欧盟在国际关系领域内采取的行动，其目标应该包括“维护和平、预防冲突及加强国际安全……向遭受自然或人为灾害的人民、国家及地区提供援助……推动基于更强有力的多边合作及全球良治的国际体系”。(18)根据这些条款，欧盟认为印度洋相关海域愈演愈烈的海盗与武装劫掠行为已经严重影响了该地区的和平与安全；海盗与武装劫掠行为这些人为灾害威胁到了国际航运中的人身与财产安全。同时，由于海盗与武装劫掠行为事实上已经严重阻碍了联合国尤其是世界粮食计划署对处于战乱与饥荒中的索马里人民实施的粮食援助，从而威胁到了数十万人的基本生存，这对索马里过渡政府恢复战后基本秩序并推动政治重建进程构成了不可低估的挑战。而索马里国内的安全状况又对地区安全具有强烈的辐射作用。鉴于此种种，《条约》授权欧盟发起了“阿塔兰特”行动。

　　第二，联合国的授权是“阿塔兰特”行动的另一重法律基础。此处必须强调的是欧盟法律与国际法原则的高度契合。《欧盟条约》的条款多次地突出了“多边主义”和“以国际法为基础”等特征。对外行为之所以合法，在欧盟看来正因为那是被联合国所许可。如果说“许可”只是一种消极的合法性，那么在联合国要求的情况下发起行动，就具备了更加积极的合法性了。2008年5-10月，联合国安理会连续通过了1814、1816和1838号三项决议，分别要求相关国家与地区组织彼此密切协调配合，采取积极措施保护向索马里人民提供人道主义援助的物资运输(1814号)。考虑到人道主义援助以及国际商业航运的安全，安理会特别鼓励那些在印度洋相关航线上拥有商业利益的国家或地区组织加大努力，与索马里过渡联邦政府合作震慑海盗与武装劫掠行为。联合国强调，由于索马里过渡联邦政府已经与联合国达成协议，因此相关国家有权利在符合国际法规范的基础上，进入索马里领海并采取一切必要手段以压制海盗与武装劫掠行为(1816号)。在1838号决议中，联合国对欧盟等正在筹划中的海上安全行动表达了赞许，鼓励更多具备条件的国家依据1814、1816号两项决议实施打击海盗与武装劫掠的行动。(19)该决议通过两个月后，“阿塔兰特”行动正式登场。

　　除了联合国所体现的全球性的安全治理以外，与危机所在国或所在地区展开密切的法律层面的合作，既是欧盟凸显自身安全防务行动合法性的重要途径，也是欧盟的行动多次取得成功的经验之一。“阿塔兰特”行动发起后，欧盟海上力量随即遇到的一个现实问题是如何对待抓捕到的海盗嫌犯。尽管海盗活动在国际法上是受到普遍司法管辖的行为，但是很多国家并不愿意在对他们的审讯与惩罚方面投入更多精力。因此，欧盟的做法是与索马里的邻国及周边国家达成司法合作协议，例如，与肯尼亚和塞舌尔签署了相关协定。根据这些协定，欧盟海军把抓获的海盗嫌犯交给肯尼亚等国的司法部门审讯并处置。(20)当然这并不是强制性的合作，也不是欧盟在转移司法成本，因为非洲国家在法律上的介入与合作实际上也是欧盟与它们进行一揽子国际安全合作的一部分，这些合作还包括欧盟向它们提供物资以及训练援助项目，其目标在于帮助非洲国家提高自己的海上安全治理能力。

　　(三)规则层面：“阿塔兰特”行动的运行机制

　　欧盟海上力量“阿塔兰特”行动是个标准的、属于共同安全与防务政策框架内的行动，在实施的机制方面，它遵守了欧盟政策的相关规则与程序。不过，鉴于海上安全行动的特殊性以及欧盟政策的灵活性，在实际运作方面，“阿塔兰特”还是开创了一些重要的先例。

　　根据欧盟基础条约的相关条款，对于“阿塔兰特”行动，成员国首脑组成的欧洲理事会(European Council)将在最高层级即第一层级，就这次行动给出全体一致的总体性战略指导并表明欧盟的政治意图。在第二层级，欧盟理事会(Council of the EU)应该就诸如“阿塔兰特”此类的安全与防务行动“通过决定并出台联合行动机制(Joint Action)，(21)以确定其目标、范围及执行此类任务的总体条件。欧盟的外交与安全政策高级代表(High Representative)根据理事会授权，与欧盟的政治与安全委员会(Political and Security Committee)保持密切和经常的接触，以确保此类任务在军事和民事方面的协调”。(22)第三层级是当“阿塔兰特”行动展开后，在欧盟理事会总体负责的前提下，政治与安全委员会对行动本身进行政治层面上的控制以及战略层面上的指导，而行动总指挥(Operational Commander)将直接向政治与安全委员会报告情况。在第四层级，欧盟的军事委员会(Military Committee)负责从专业的角度监督“阿塔兰特”行动的实施正确与否。但行动本身是在总指挥的职权范围内进行的，因此军事委员会不应该介入实际指挥流程，其主席的作用主要是在委员会与行动总指挥之间建立联系。

　　以上四个层级属于“阿塔兰特”行动规则的政治层面。另一方面在顾问层面，欧盟的军事参谋部(Military Staff)是欧洲(欧盟)对外行动署(European External Action Service)的有机组成部分，这个机构负责从专业的角度向高级代表提供军事事务方面的经验咨询与帮助。与此同时，军事参谋部还履行了参谋机关的本职义务，在早期预警、战略筹划以及态势评估等方面支援“阿塔兰特”行动本身。可以说军事参谋部起到了把这次行动的政治层面与军事层面有效连接起来的作用。

　　最后在行动的战场层面，欧盟建立起了两级指挥部，其中较高级的是位于英国本土诺斯伍德(Northwood)的行动司令部(Operational HQ)，首任总指挥是英国海军少将琼斯(Phillip Jones)。根据《欧洲联盟条约》，“欧盟理事会可在联盟框架内委托几个成员国执行某项任务，以维护联盟的价值观并为联盟利益服务”，“理事会可委托部分有意愿且有必要能力的成员国执行某一任务”。(23)这便是所谓行动“框架国”(framework nation)的规定。据此，欧盟“阿塔兰特”行动以英国海军的相关资源和能力组成指挥核心，同时协调其他成员国抽调100多人的军事骨干充实行动司令部。该司令部在欧盟政治与军事的相关授权下，全面指挥“阿塔兰特”行动。战场层面的另一级指挥部是部队指挥部(Force Commander)，该指挥在行动海区的欧盟战舰上或是从位于吉布提的欧盟行动支援基地，指挥与控制着联合行动海域内的所有欧盟军事力量，所有军事行动的策划、协调与实施都在该指挥部的职责范围内。

　　(四)文化层面：“阿塔兰特”行动的战略内涵

　　关于欧盟的战略文化，有学者指出“行动性”是其重要特点。虽然其前身欧共体早就有一套关于国际政治的基本认识和主张(例如，强调国际法与多边主义、倡导国际合作与共同发展、反对超级大国军备竞赛等)，但是在必需的物质和制度条件即共同外交与安全防务政策出台前，这些主张无法系统化为一种战略文化。

　　但是，通过“阿塔兰特”，欧盟用一场精心筹划的行动实践了《欧洲安全战略》的许多原则，诠释了欧盟战略文化的一系列核心内涵。第一，“阿塔兰特”彰显了欧盟对于“人的安全”(Human Security)这一概念的高度关注，特别是体现了欧盟将“人及其生存条件的安全”置于最优先考虑的位置。

　　第二，“阿塔兰特”行动再一次证明了欧盟对多边主义和全球治理的庄严承诺。这次行动从策划到实施，以及在行动过程中的许多环节，欧盟都保持了与联合国、非盟、北约等国际组织的协调与合作，以及与肯尼亚、塞舌尔、俄罗斯、日本等国家之间的合作。总的来看，虽然“阿塔兰特”行动的规模和声势并不算最大，但欧盟通过其灵活多样的合作行为与伙伴计划，俨然已经成了国际协同应对印度洋相关安全问题的焦点之一。(24)

　　第三，“阿塔兰特”行动展示出《欧洲安全战略》所要求的“强而有力的政策内涵”，即欧盟需要具备应对各类危机的全方位政策工具，以及对这些工具的有效运用。“阿塔兰特”行动放在10年前是不可想象的，就是5年前也难以做到。因为这个程序复杂、层面繁多的行动要求欧盟综合运用军事、外交、技术、法律等多方面的政策工具，例如海上护卫、信息服务、与其他国际组织的及时沟通、展开法律合作等。这些政策工具涉及欧盟全部三根支柱的许多政策层面。而欧盟之所以能够在2008年起有把握地展开行动并能够从容地应对行动的方方面面，就是因为欧盟在机制、能力、战略等诸多方面的建设正在《战略》的指导下取得了进步。“强而有力”的政策内涵正在由文字变为现实。

　　从欧盟的共同安全与防务政策，及其安全战略的发展轨迹看，欧盟于2008年发起“阿塔兰特”行动是个合乎逻辑的结果。在欧盟的战略视角中，海洋蕴含着欧盟及其成员国无法忽视的各种利益，而安全利益则是其他利益得以实现的必要条件。印度洋相关海域的安全形势既是推动欧盟海上安全战略不断成熟与完善的动力之一，也是在实践中检验这些战略思考的重要场所。“阿塔兰特”行动目前所取得的各种阶段性的经验或教训，对欧盟海上安全战略甚至整个战略文化的继续演变具有重大价值。可以预料的是，与诸多外部因素相比，欧盟自身的制度建设以及战略思维的发展，是影响欧盟海上安全战略及其实践成功与否的更加重要的条件。

　　①Bastian Giegerich,"Chapter Two:Military and Civilian Capabilities for EU-led Crisis-Management Operations," Adelphi Series,No.50,Vol.414-415,2010,p.52.

　　②The European Council,"A Secure Europe in a Better World:European Security Strategy," Brussels,December 12,2003.http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf.

　　③Basil Germond and Michael E.Smith,"Re-Thinking European Security Interests and the ESDP:Explaining the EU's Anti-Piracy Operation," Contemporary Security Policy,Vol.30,No.3,December2009,p.576.

　　④Basil Germond,"The EU's secunty and the sea:defining a maritime security strategy," European Security,Vol.20,No.4,December 2011,p.564.

　　⑤Council of the EU,"Headline Goal 2010",2004.http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/2010%20Headline%20Goal.pdf

　　⑥在此，欧盟强调海上力量的运用将严格遵守国际法特别是联合国的相关授权，因而绝不等同于旧式的“炮舰外交”。

　　⑦Commission of the European Communities,"An Integrated Maritime Policy for the European Union," October 10,2007.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0575:FIN:EN:PDF.

　　⑧Peter Chalk,"The Evolving Dynamic of Piracy and Armed Robbery at Sea in the Modern Era:Scope,Dimensions,Dangers and Policy Responses," Maritime Affairs:Journal of the National Maritime Foundation of India,Volume 5,Issue 1,2009,p.5.

　　⑨Marianne Riddervold,"Finally flexing its muscles? Atalanta—The European Union's naval military operation against piracy," European Security,Volume 20,Issue 3,2011,p.388.

　　⑩Thean Potgieter,"Maritime Security in the Indian Ocean:Strategic Setting and Features," Institute for Security Studies,Research Paper,No.236,August 2012,pp.2-3.

　　(11)Xan Rice,"Somali Pirates Capture Ukrainian Cargo Ship Loaded with Military Hardware," The Guardian,September 27,2008,p.29.

　　(12)The Council of the European Union,"Council Joint Action 2008/851/CFSP on a European Union Military Operation to Contribute to the Deterrence,Prevention and Repression of Acts of Piracy and Armed Robbery off the Somali Coast," Brussels,November 2008.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:301:0033:0037:EN:PDF.

　　(13)"EU Maritime Operation against piracy(EU NAVFOR Somalia-Operation ATALANTA)," EUNAVFOR/37,March 2012.http://www.consilium.europa.eu/eunavfor-somalia.

　　(14)Lutz Feldt,"Maritime Security:Operation Atalanta—Europe's Contribution," Strategic Series,No.185,ISPSW,April 2012,p.6.http://www.ispsw.de

　　(15)由于不同的行动处理的安全问题的层面不同，这样说也许未必恰当。

　　(16)Basil Germond and Michael E.Smith,"Re-Thinking European Security Interests and the ESDP:Explaining the EU's Anti-Piracy Operation," p.583.

　　(17)Lee Willett,"Pirates and Power Politics," The RUSI Journal,Volume 156,Issue 6,2011,p.23.

　　(18)参见《欧洲联盟条约》(经《里斯本条约》修订后)第21条第2款。

　　(19)参见联合国安理会第1814、1816、1838号决议。

　　(20)James A.Fawcett,"Challenges to apprehension and prosecution of East African maritime pirates," Maritime Policy & Management,Volume 37,Issue 7，2010,p.763.除了欧盟外，德国、丹麦等成员国也签订了类似法律合作协定。参见James Tsabora,"Punishment of international crimes in failed states," African Security Review,Volume 20,Issue 3,2011,p.72.

　　(21)See Council of the European Union,"Council Joint Action 2008/851/CFSP," Brussels,November 10,2008.http://eurlex.europa.eu/LexUnServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:301:0033:0037:EN:PDF.

　　(22)参见《欧洲联盟条约》(经《里斯本条约》修订后)第43条第2款。

　　(23)参见《欧洲联盟条约》(经《里斯本条约》修订后)第42条第5款、第44条第1款。

　　(24)Lutz Feldt,"Maritime Security:Operation Atalanta—Europe's Contribution," p.7.

作者介绍：宋德星，南京国际关系学院国际战略研究中心主任、教授、博士生导师；孔刚，南京国际关系学院国际战略研究中心讲师。