宋才发:土地调查是依法保护耕地的现实基础

宋才发：土地调查是依法保护耕地的现实基础

土地调查是依法保护耕地的现实基础

宋才发*

（中央民族大学 法学院，北京 100081）

摘 要 土地调查是一个具有确定内涵的法律概念，《土地调查条例》为确保调查数据的真实准确性提供了法律支持，土地调查应当与土地登记同步进行。第二次全国土地调查是在特定的历史背景下展开的，必须为全国土地调查建立坚实的保障体系，必须形成全国土地调查权威的调研成果，必须执行全国土地调查严格的责任追究制度。

关键词 土地调查；保护耕地；土地确权；地籍登记

一

土地调查是一个具有确定内涵的法律概念。《中华人民共和国土地管理法》第27条规定：“国家建立土地调查制度。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。”[1]（P1313）依据法律规定，土地调查是指县级以上的人民政府及其国土资源管理部门，根据需要在一定范围和时间内为查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状况而采取的一项技术的、行政的和法律的措施。土地调查是开展土地资源利用、评价、规划、开发、整理以及依法保护耕地的一项必不可少的基础性工作。从土地调查的性质和功能来说，它是《土地管理法》规定的一项重要制度，是全面查实、查清土地资源的重要手段。从土地调查担负的职责和任务来说，它是摸清我国土地家底、掌握土地基础数据的国情国力调查，也是进一步加强和改善土地管理的基础性工作。同时，土地调查还是完善市场经济体制、理顺土地权属关系的基础。由于土地市场是要素市场的重要组成部分，通过土地调查活动弄清楚农村和城市土地所有权、使用权的归属，有利于进一步规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。因而土地调查工作既为科学制定发展战略和规划、促进可持续发展提供依据，同时也为严格土地管理、加强土地宏观调控以及合理使用、优化空间布局提供依据，土地调查数据的真实性和准确性更是基本农田和耕地保护最基本的保障。正是从这个意义上，《土地调查条例》第1条明确规定：“为了科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国统计法》，制定本条例。”[2]（P15）我们完全有理由说，2008年2月7日颁布实施的《土地调查条例》，是我国土地调查制度建设的重要里程碑，它标志着我国土地调查制度进入了一个新的时代。

第二次全国土地调查是在特定的历史背景下展开的。第一次全国土地调查于1984年5月开始到1997年底结束。自第一次全国土地调查工作完成以来我国经济社会快速发展，城乡面貌发生了深刻变化，原有的土地信息已难于满足新形势下节约集约用地的需要。在21世纪初全面推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的历史条件下，掌握真实准确的土地基础数据，是实行最严格土地管理制度的迫切需要。它对于完成“十一五”规划的任务，守住全国耕地“不少于18亿亩”这条红线具有极为重要的现实意义。众所周知，到2006年底我国耕地总面积为18.27亿亩，人均耕地面积仅为1.39亩，基本农田更是耕地保护中的重中之重。*作者简介 宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。

基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009) ，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号) 的研究成果。

耕地保有量和新增建设用地面积的数据和变动情况，必须通过全国土地调查和日常变更调查的数据来获得。只有通过新一轮土地调查工作，真实地查清城乡每一块土地特别是基本农田的具体情况，建立和完善全国土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源的信息化、网络化管理并开展社会化服务，才能够满足经济社会发展和国土资源管理的需要。正是在这种特殊的历史背景下，全国第二次土地调查工作于2007年7月1日全面启动，计划于2009年年底完成。本次土地调查严格按照国家统一组织、统一标准、地方细化调查的方式在全国范围内展开，调查的内容涉及到各类土地资源的数量、分布和土地权属。要在统一土地利用分类标准的基础上，查清我国土地利用的现实状况，尤其是关于建设用地、耕地和基本农田的数量、分布和权属状况，建立国家级和全国31个省级、331个市级、2800多个县级土地利用现状调查数据库，实现土地资源数字化、信息化管理。此外，国家还将以做好第二次全国土地调查工作为契机，进一步建立和完善土地调查统计制度，健全全国土地利用动态遥感监测业务运行系统，形成科学的土地调查监测评价体系，掌握全面的全国土地利用现状，为更加严格地保护土地资源提供可靠的支撑和服务。可以毫不夸张地说，在整个土地调查过程中，调查数据的真实可靠性是第二次全国土地调查的“生命线”。因此，《土地调查条例》第2条明确指出：“土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。”[3]（P15）由此我们可以得出这样一个结论：搞好第二次土地调查工作，掌握真实准确的土地数据，是建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是推进城乡统筹发展，保障国家粮食安全和促进社会稳定、保护农民利益的重要内容；是编制国民经济和社会发展规划，加强国民经济宏观调控，实施科学决策的重要依据；是贯彻落实国务院关于深化改革、严格土地管理的决定，提高政府依法行政能力和国土资源管理水平的迫切需要；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度的根本手段。

《土地调查条例》为确保调查数据的真实准确性提供了法律支持。确保调查数据的真实性和准确性，是衡量本次土地调查工作成功与否的关键。为此《土地调查条例》在调查内容、调查手段、调查成果的处理和质量控制上都作了全面细致的规定。譬如，《土地调查条例》第7条和第8条规定，“土地调查包括下列内容：(1)土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；(2)土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；(3)土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。”[4]（P15）按照调查内容和要求的不同，本次土地调查分为如下几类：(1)土地利用现状调查。土地利用现状调查是以县为单位，具体地查清村和农、林、牧、渔场，居民点及其以外的独立工矿企事业单位土地权属界线和村以上各级行政界线，查清各类用地面积、分布和利用状况。(2)地籍调查。地籍调查是以权属调查为核心，具体地查清每一宗土地的位置、权属界线、数量、用途等基本情况，以满足土地登记需要。地籍调查的主要内容可概括为土地权属调查和每宗土地的地籍调查。(3)土地条件调查。土地条件调查是对土地的构成要素如地质、地貌、土壤、植被、气候、水文等自然条件以及对土地的地理位置与投入产出关系等社会经济条件的调查，为今后开展土地经济评价、适宜性评价等工作提供基础数据。本次土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。《土地调查条例》第9条规定，土地调查技术规程由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定。为了科学划分土地利用类型以及统一相关分类标准，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会已于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）国家标准。第二次全国土地调查将以正摄影像图为基础，采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件，逐地块实地调查土地的地类和面积，掌握全国耕地、园地、

林地、工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产以及未利用土地等各类用地的分布和利用状况；逐地块调查全国城乡各类土地的所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况；调查全国基本农田的数量、分布和保护状况，对每一块基本农田上图、登记、造册；建立互联共享的覆盖国家、省、市(地) 、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库；建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。第二次全国土地调查由国家统一部署分步实施，重点和急需地区优先进行。2007年7月至2009年6月在全国各地开展土地调查和数据库建设，2009年下半年对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新[5]。《土地调查条例》对土地调查成果的发布方式和程序也作了具体规定。譬如，规定全国土地调查成果报国务院批准后公布；地方土地调查成果经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。《土地调查条例》还规定，国家根据国民经济和社会发展需要每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，2010年以后全国每年进行一次土地变更调查，以保持调查成果的现势性。这一规定实质上确立了定期开展土地调查的制度，意味着我国定期开展土地调查工作从此更加有法可依、有章可循，对于科学、有效地定期组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，从而实施最严格的耕地保护制度提供了法律保障。根据《地籍管理“十一五”发展规划纲要》的要求，我国将在2010年建立城乡一体化、四级（国家、省、市、县）联网互通的土地数据库，实现城镇地籍调查覆盖率达到100%以上，村庄地籍调查覆盖率达到95%。

土地调查应当与土地登记同步进行。2007年以来我国地籍管理工作紧密围绕国土资源管理中心目标，突出抓好启动第二次全国土地调查和贯彻实施《物权法》两项重点工作，切实加强地籍基础业务建设，在国土资源管理“打基础”、“立长远”方面取得较大的突破。根据《物权法》的有关规定，并按照高效、安全保护土地物权的原则，在充分调研论证的基础上，国家制定出台了《土地登记办法》，创新了土地登记的程序和内容，提高了土地登记的法律地位，规范了土地登记行为。从一定意义上说，土地调查和土地登记是《土地管理法》确立的“二为一体”的两项制度，前者是为了解土地的实际情况而进行的各种考察活动，包括地籍调查、土地利用调查和土地条件调查，目的是为了查清每宗土地的具体位置、界线、面积、权属、用途和等级；后者是依照法定的程序将土地权利及有关事项登记于专门的簿册，包括土地总登记、初始登记、变更登记、更正登记等多种类别。土地调查与土地登记本来是一个问题的两个方面，对于土地管理来说是缺一不可的。然而近年来土地调查在一些地方却陷入了“循环调查”的怪圈，地籍调查成果有效应用于土地登记的并不多。过去进行土地登记的通常做法，一般是在全面完成初始地籍调查后再实施。在进行土地总登记时发布公告，对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告，根据公告结果报经人民政府批准后办理登记。因而初始地籍调查与土地总登记为先后独立的两项工作，这种方式尽管能够发挥统一开展调查的规模效益，但却给土地总登记带来不少难于克服的困难。探究问题的根源，主要在于初始地籍调查与土地总登记之间没有做好相互的衔接。地籍调查的内容庞杂，权属调查工作不仅要查清权属现状，而且涉及到历史遗留权属问题的处理，基本上囊括了确权工作。第二次全国土地调查提出90%的确权率要求，县级调查区完成地籍调查少则1年、多则2年以上，因而切实做好地籍调查与土地登记的有效衔接工作是十分必要的。为此，就需要从如下几个方面思考地籍调查与土地登记的有效衔接：(1)确立土地调查和土地登记同步开展的指导原则，在地籍调查之初完成土地登记的各项准备工作。(2)改变以县级调查区为单位的“调查→登记”方式，以县级调查区划分的地籍街坊为单位，完成一个具体的地籍街坊的调查，随即对该地籍街坊实施土地登记。(3)做好登记申请与地籍调查的具体衔接工作，对尚未开展地籍调查的地籍街坊，当事人提出土地登记申请的，预先按照土地总登记标准实施调查和登记。(4)做好土地总登记与日常登记工作的衔接，对于完成土地总登记的地籍街坊，

立即进入日常登记状态，继续使用土地总登记时所用的地籍管理信息系统，在总登记的基础上实施初始登记或者变更登记等工作，有效地保持地籍管理信息系统数据的统一性和现势性

[6]。2009年是历时3年的第二次全国土地调查的“决战之年”，年底前必须全面完成农村土地调查、基本农田调查以及城镇土地专项调查统计，汇总全国土地调查数据上报中央。如果把土地看成自然资源，那么土地调查就是一项最基本的资源国情数据获取；如果把土地看成资产与资本，那么土地调查就是一项最基本的权利国情数据获取。假如不依据“农民土地权益保障”这一核心问题推动土地确权，农村承包土地的流转也好，农村集体建设用地流转也好，都可能出现难以预料的“乱象”。而且这种乱象可能具备“高效率”的特点，因为精确的数据从统计学上看可以是客观中立的，但是从政治经济学上看却是权利分配性的。目前以土地登记为核心的不动产统一登记，正在广大的农村地区艰难地推进。因此，土地统一登记资料收集、整理、共享、汇交等工作，不能仅停留在技术层面，必须跳出技术部门视角。

二

必须为全国土地调查建立坚实的保障体系。开展全国性的土地调查是加强和改善宏观调控、保证国民经济平稳健康发展的重要基础，也是挖掘土地利用潜力、实现城乡统筹、大力推进节约集约用地的基本前提。因而开展全国土地调查是一项涉及面广、政策性和技术性都很强的系统社会工程，它的实施必须有完善的制度作保障。《土地调查条例》就是加强和改善我国土地调查工作的一项重大举措，对依法开展土地调查工作、保障土地数据的真实性具有十分重要的意义。《土地调查条例》以行政法规的形式，对土地调查的目的、任务、内容、组织形式、各行政主体和调查人员的责任及权利都作了明确的规定。譬如，规定土地调查工作必须按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施；县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门按照国家统一要求，根据本行政区域的土地利用特点，编制地方土地调查实施方案，报上一级人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门核准后施行；县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查；乡(镇) 人民政府、街道办事处和村(居) 民委员会应当广泛动员和组织社会力量积极参与土地调查工作；县级以上人民政府有关部门应当积极参与和密切配合土地调查工作，依法提供土地调查需要的相关资料；社会团体以及与土地调查有关的单位和个人应当依照本条例的规定配合土地调查工作，等等。所有这些具体规定，为实现土地调查工作由行政化管理向法制化管理的根本性转变奠定了坚实的基础。《土地调查条例》第13条规定：“在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施。承担土地调查任务的单位应当具备以下条件：(1)具有法人资格；(2)有与土地调查相关的资质和工作业绩；(3)有完备的技术和质量管理制度；(4)有经过培训且考核合格的专业技术人员。国务院国土资源主管部门应当会同国务院有关部门加强对承担土地调查任务单位的管理，并

[7]（P16）公布符合本条第二款规定条件的单位名录。”也就是说，所有的土地调查人员必须接受

业务培训，只有经考核合格并领取全国统一的“土地调查员工作证”的人才具有资格。土地调查人员必须严格执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，在整个土地调查的过程中，不得伪造、篡改调查资料，不得强令、授意调查对象提供虚假的调查资料。土地调查人员必须对其登记、审核、录入的调查资料与现场调查资料的一致性负责。《土地调查条例》还规定，土地调查人员依法独立行使调查、报告、监督和检查职权，有权根据工作需要进行现场调查，并按照技术规程进行现场作业；土地调查人员有权就与调查有关的问题询问有关单位和个人，要求有关单位和个人如实提供相关资料；土地调查人员进行现场调查、现场作业以及询问有关单位和个人时，应当出示土地调查员工作证。本次土地调查所需经费由中央和地方各级人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付确保足额到位。土地调查经费实施统一管理、专款专用、

从严控制支出。这些规定使土地调查工作经费筹措有了法律保障，有利于彻底消除困扰土地调查工作多年的顽症。

必须形成全国土地调查权威的调研成果。要保持土地调查数据的真实性和原始性，任何单位和个人都不得修改，更不能够弄虚作假和篡改调查结果。为此，《土地调查条例》对土地调查成果上报的方式、程序和责任作了具体规定。譬如，土地调查成果实行逐级汇交、汇总统计制度，土地调查数据的处理和上报应当按照全国土地调查总体方案和有关标准进行；县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人；县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门对调查的各个环节实行质量控制，建立土地调查成果质量控制岗位责任制，切实保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者一致，并且对其加工、整理、汇总的调查成果的准确性负责。土地调查数据的权威源于法律的强制约束力，因而《土地调查条例》为保障土地调查数据的真实性提供了有效的法律武器。土地调查工作唯有如此才能够最终“形成下列调查成果：(1)数据成果；(2)图件成果；

(3)文字成果；(4)数据库成果。”[8]（P16）《土地调查条例》对土地调研成果的核准、验收和抽查也作了明确的规定。譬如，规定本次土地调查成果实行分阶段、分级检查验收制度。前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。这些规定必将起到极大的威慑作用，从而提高土地调查成果的真实性。有关土地调查成果检查验收的办法，《土地调查条例》规定由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定；国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门统一组织土地调查成果质量的抽查工作，抽查结果作为评价土地调查成果质量的重要依据；土地调查成果又是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。这些规定明显增强了土地调查成果的法律权威性，并将极大地促进了土地调查成果广泛而深入的应用。所以，《土地调查条例》规定国家建立土地调查成果公布制度，明确强调土地调查成果应当向社会公布并接受公开查询，但依法应当保密的除外。全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。县级以上人民政府国土资源主管部门应当会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。这一系列法规条文规定，有利于彻底扭转过去由于缺乏统一的技术规范、行为规范和调查成果管理办法，而造成土地调查“数出多门”、成果无法共享的被动局面。

必须执行全国土地调查严格的责任追究制度。《土地调查条例》第28条规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”[9]（P17）但是，必须针对土地调查所涉及的有关领导、调查人员以及接受调查单位及个人设定严格的法律责任，这是确保土地调查数据真实性、杜绝弄虚作假的重要手段。因此《土地调查条例》第17—18条规定：“接受调查的有关单位和个人应当如实回答询问，履行现场指界义务，按照要求提供相关资料，不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和土地登记簿等相关资料。”“各地方、各部门、各单位的负责人不得擅自修改土地调查资料、数据，不得强令或者授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据，不得对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复。”[10]（P16）这些规定的目的是为了让民众和媒体充分参与对土地调查过程的监督，加大土地调查执法的力度，强调法律的惩戒作用，从根本上解决过去那种行政干扰问题。《土地调查条例》对土地调查工作的奖惩也作了具体规定。譬如，《土地调查条例》第29条规定：“对在土地调查工作中做出突出贡献的单位和个人，应当按照国家有关规定给予表彰或者奖励。”第30条规定：“地方、部门、单位的负责人有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)擅自修改调查资料、数据的；(2)强令、授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的；(3)对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复的。”[11](P17)土地调查人员不执行全国土地调查总体方案

和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，或者伪造、篡改调查资料，或者强令、授意接受调查的有关单位和个人提供虚假调查资料的，依法给予处分，并由县级以上人民政府国土资源主管部门、统计机构予以通报批评。《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》明确指出，地方各级人民政府要对本地区的调查成果质量负责，切实保证调查成果真实、准确，严禁弄虚作假和篡改调查成果。对虚报、瞒报土地调查数据的，一经发现，将按照《中华人民共和国统计法》等有关法律法规的规定追究相关人员的责任[12]。《土地调查条例》第32条还规定：“接受调查的单位和个人有下列行为之一的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)拒绝或者阻挠土地调查人员依法进行调查的；(2)提供虚假调查资料的；(3)拒绝提供调查资料的；(4)转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录、土地登记簿等相关资料的。”第33条规定：“县级以上地方人民政府有下列行为之一的，由上级人民政府予以通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：(1)未按期完成土地调查工作，被责令限期完成，逾期仍未完成的；(2)提供的土地调查数据失真，被责令限期改正，逾期仍未改正的。”[13](P17)

参考文献：

[1] 中华人民共和国土地管理法. 中华人民共和国常用法律大全[M].法律出版社,2006.

[2][3][4][7][8][9][10][11][13] 土地调查条例[J].国务院公报2008(7).

[5][12] 国务院. 关于开展第二次全国土地调查的通知[J].黑龙江省人民政府公报2007(11).

[6] 纪成旺. 土地调查与登记同步[N].中国国土资源报2008—01—11(5).

（载《贵州民族学院学报》2009年第3期）

2003年5月，宋才发教授与中央民族大学2003届博士毕业生王正伟（现任全国政协副主席、国家民委主任）在答辩时的合影

2001年9月，宋才发教授与北京市高级人民法院副院长周继军在一起的合影

1997年7月，宋才发教授与湖北省社会科学联合会常务副主席、党组书记、湖北省政协常委郝孚逸研究员在一起