城乡环卫一体化发展问题研究

中共济南市委党校学报 · /20 5

济南市城乡环卫一体化发展问题研究

——以港沟街道办事处为例

孙庆珍

摘要：实施城乡环卫一体化是全面改善农村生产生活条件的重要举措，本文分析了济南市港沟街道办事处城乡环卫一体化的

运行现状及存在的主要问题，从提高村镇居民的环卫意识、建立长效管理机制及推进数字环卫管理平台建设等方面提出了推进济南市城乡环卫一体化可持续发展的主要思路。

关键词：城乡环卫一体化；新农村建设；农村生活垃圾

作者简介：孙庆珍，中共济南市委党校经济学经管教研部讲师 （邮政编码 250100）

中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1672-6359(2015)01-0118-04

20 年 0月9日，全国改善农村人居环境工作会议在浙江杭州召开，会议强调，要认真学习贯彻习近平总书记和李克强总理关于全面改善农村生产生活条件的重要批示精神，加快以垃圾、污水治理为重点，加快农村基础设施建设，推进农村人居环境综合整治，全面改善农村生产生活条件。实施城乡环卫一体化正是全面改善农村生产生活条件的重要举措，也是新农村建设的一项基础性工程，是贯彻落实科学发展观、实现城乡统筹的重要环节。

20 年，济南市将城乡清洁行动列入重要议事日程，决定用两年左右的时间实现城乡环境卫生管理一体化，形成市、区(县、市)、办镇、村(居)四级齐抓共管的城乡环卫工作新格局，让泉城2 5万农民享受城市化保洁待遇，这一工程被农民们亲切地称为政府送出的最大“民生蛋糕”。 20 年，济南市政府将城乡环卫一体化工作列入“为民办 5件实事”之一，要求全面开展城乡环卫一体化的提升行动。截至目前，济南市先后投资了 . 7亿元，新组建农村环卫所70处，建设农村生活垃圾转运站57处，初步建立了“村收集、镇收运、区县（市）运输处理”的农村生活垃圾管理模式，济南市农村的环境卫生得到了明显的

改善。

一、港沟街道办事处城乡环卫一体化运行现状港沟街道办事处地处济南市历城区东南部，是南部山区的重要办镇，其环境质量的好坏直接关系到南部山区整体环境的优劣。目前港沟街道办事处人口约 万人，辖港沟、蟠龙、西坞和东梧 个管理区，2 个行政村，每天共产生的垃圾量约为 5吨左右。20 年 月，办事处所辖2 个行政村全部实现城乡环卫一体化，按照“村收集、街镇中转、区代运和市处理”的农村生活垃圾集中处理体系，让农村居民也享受到城市化保洁待遇，农村环境有了明显的改善。

(一)建设较为完善的环卫基础设施

城乡环卫一体化的首要难点就是环卫设施的建设。20 年港沟街道办事处投资200余万元，高标准建设垃圾转运站，采用国内先进压缩型设备，确保 0年不落后，平均日处理垃圾20余吨。先后投资 00多万元，购置了 辆垃圾专用运输车， 辆洒水车和 00多辆保洁专用三轮车。并在港沟和潘庄商业街建设了两处高标准公厕，以方便周围群众，有效解决了人流大带来的如厕难问

题。截止目前，2 个行政村共配备保洁员 0多名，配置密封式垃圾收集桶 200余个（平均 0户一个垃圾桶），逐步建立起一个“桶—车—站—厂”的全密封式垃圾收集过程，有效的解决了垃圾裸露问题。

（二）搭建较为规范的环卫管理体系为建设规范化的环卫管理体系，港沟街道办以推进城乡环卫一体化为契机，搭建完善的环卫管理体系。先后制定和完善了《环卫所管理制度》《道路清扫安全管理制度》及《保洁人员管理制度》等，并对各条道路按照分布情况重新规划，对相应的责任人员重新制定责任区域，并与其签订责任书，要求每天上午的7点半至 点，下午的2点至 点半到所在的路段进行清扫保洁，并对路面路基进行养护，环卫所全体人员每天早上 点至下午5点对辖区内所有道路进行定时或不定时的巡查和督促，检查清扫情况。通过建立完善的制度体系，提高工作效率，使人、财、物等方面的运用更加合理和规范。

二、港沟街道办事处城乡环卫一体化运行过程中存在的问题目前，港沟街道办城乡环卫一体化工作有序进行，农村的居住环境得到了明显的改善，成效显而易见。然而，在推进城乡环卫一体化过程中也不可避免地遇到了不少问题和困惑，主要表现在以下几个方面：

（一）垃圾死角的清理难度比较大

在城乡环卫一体化实行以前，农民基本上都是将垃圾倾倒在道路两旁或者附近的沟壑当中，久而久之在很多农村就出现了垃圾堆积如山的状况。港沟街道办从20 年 月份开始，利用两个月多的时间，投入了大量的人力、物力和财力，动用大型机械车辆对辖区范围内的垃圾死角及暴露垃圾进行了清运或者填埋。但是往往清理后不久有些村居又出现了新的垃圾堆，这主要是因为：（ ）有的农民环卫意识比较淡薄，不愿意多走几步路将垃圾倒进垃圾桶内，而是习惯性的随意倾倒，由于破窗效应的存在，不久就形成了新的垃圾堆；（2）偷倒乱倒建筑垃圾现象严重，这些建筑垃圾大多来自周边的建筑工地和装修单位，并

且偷倒乱倒行为多发生在夜间，具有很强的隐蔽性，监管起来难度很大。

（二）环卫资金的投入明显不足

在城乡环卫一体化实行初期，港沟街道办在环卫基础设施建设、清理垃圾死角等方面已经投入了大量的资金，而且环卫一体化过程中日常的运行费用也非常高，比如垃圾中转站每月的运转费用大约需要 0万元，垃圾运输车辆的费用及保洁人员的工资每月20万元左右，这些费用对办事处来说是一笔不小的开支。虽然已经投入了大量的资金，但对于建立完善的城乡环卫一体化而言，这些资金投入还明显不足，主要表现在：（ ）虽然目前垃圾中转站和垃圾清运车已经满负荷运行，但是仍然有很多垃圾得不到及时清运，在垃圾桶已满的情况下，往往会出现“垃圾围桶堆”的现象。（2）有的村庄只有 -2名保洁员，他们只能负责村里主要道路的保洁和垃圾箱的管理，同时保洁员的工资很低，每月仅为 00- 000元，由此导致了保洁员大都年龄偏大，而且工作积极性不高，责任心也不强。　

（三）村镇居民的环卫意识比较淡薄城乡环卫一体化，农民的参与程度是工作的关键。但在具体运行过程中，尤其是在济南市创建国家级卫生城市期间，环卫工作大都是政府主导和组织的，农民的参与程度很低。而且相对而言农村居民对环境问题的严重性认识低于城市居民，环卫意识比较淡薄，比较典型的例子就是在农村，垃圾桶丢失和损坏现象非常普遍，以港沟街道办事处为例，2 个村新配置了大约 200个垃圾桶，截止目前，共丢失了大约 00多个垃圾桶，占到了总数的 / ，虽然也采取了一些措施，但垃圾桶丢失现象依然存在，不仅如此，垃圾桶的毁损现象也很严重，特别是到了冬季，农村居民蜂窝煤灰的投放使垃圾桶损坏现象非常严重，另外农村居民随意倾倒生活垃圾的现象还是比较普遍，这主要是因为政府宣传教育和引导工作不够全面深入、农村传统的生活习惯及人力、资金条件有限等多方面原因，所以对农民进行环境卫生知识的普及教育，提高农民的环卫意识是做好城乡环卫一体化的前提条件。

（四）农村的污水处理难度很大

20 2年住建部的统计数据显示：我国城市污

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水排放量为 . 亿吨/日，县城为2 万吨/日，建制镇为2 77万吨/日，村庄为 220吨/日。然而城市、县城、建制及村庄的污水处理率则分别为 7%、75%、2 %和 %，所以一方面是农村大量污水直排的现状，另一方面是村庄污水处理率的增长却非常缓慢，平均每年仅为 %，仍然处于农村污水处理的初级阶段。以港沟街道办为例，2 个行政村都没有专门的污水处理系统，城市的污水收集管网都未能延伸到这些村庄，特别是处于城乡接合部的潘庄、田庄、港沟村等商业街由于没有专门的污水排放系统，污水大都随意排放到马路上或附近的沟渠内，特别是到了夏天味道难闻，蚊虫滋生严重，所以在城乡环卫一体化过程中，农村的污水处理是一大难题。

（五）垃圾处理方法模式过于单一化国家住建部和省住建厅关于村镇生活垃圾的收集处置工作，有一个主导的模式，即“村收集、镇运输、县(市)处理”，济南市城乡环卫一体化主要采取的也是这种主导模式，比如历城区就构建起“村收集、镇中转、区代运、市处理”的四级垃圾处理体系，推出“四包”制度，就是户包卫生，即居民负责将生活垃圾投放到垃圾收集桶内；村包秩序，即村内配置保洁员做好道路保洁和生活垃圾的收集工作；街镇包中转收集，即街镇成立专职保洁队伍每天定时清理收集运往垃圾转运站；区城管局包终端清运，即区城管局派出车辆，将各街镇垃圾中转站的垃圾运往济南市垃圾无害化处理厂焚烧发电处理，这种垃圾处理体系目前来说比较完善，但这绝对不应该成为惟一的选择，因为农村生活垃圾存在很多可以就地消化的成分，没必要全部转运至县(市)垃圾场处理；而且农村村居比较分散，人口密度小，按“村收、镇运、县(市)处理”模式建设垃圾中转站和配备垃圾清运车不仅投资大，而且中转、运输费用也很高，这对于经济条件较差的乡镇来说负担很重。

（六）城乡环卫一体化的管理体制不健全为全面理顺垃圾收集处置体系，济南市历城区专门成立了城乡环卫一体化领导小组，在各个街镇设立了环卫所，并要求各村委会配备专职人员，来填补基层环境卫生管理的空白，从而健全城乡环卫一体化的管理体制，但在实际运行过

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程中仍存在着以下问题：第一，村委会环保职能的缺位比较严重，传统环境卫生治理理念根深蒂固，在调查过程中有很多村两委成员认为农村生活垃圾的处理是村民自己家的事情，片面追求政绩,“抓大放小”。而且由于农村干部考核体系设计和自身素养等方面的原因，使很多干部在农村生活垃圾处理问题上认识不够，认为发展经济是大事，垃圾处理都是小事，这种现象在比较偏远的农村更为普遍，因此村委会环保职能的缺位，在一定程度上导致了农村生活垃圾处理的公共服务供给规模严重不足。第二，市场化运作后对保洁公司缺乏有效的监督管理机制，以港沟街道为例，街道对城郊的环卫实行市场化运作，将村里主要道路的清扫保洁、生活垃圾清运等工作通过公开招标投标，交由具备资质的保洁公司管理，但是因为街道对环卫没有实行数字化管理，而且环卫所工作人员有限，街道所辖的村又比较多，也比较分散，所以环卫管理人员不能做到及时监督查看道路保洁及垃圾清运情况，对保洁公司缺乏有效的监督管理机制。　

三、推进济南市城乡环卫一体化可持续发展的措施

（一）从源头分类减量，推动垃圾分类收集和资源回收

农村垃圾既有城市生活垃圾的特性，又具有灰渣、有机物高等特点，据统计，济南市村居垃圾可堆肥物含量均超过50%，灰土、可燃物等含量大约占到 0%左右，因此农村垃圾的就地减量空间比较大，再加上垃圾运距过大的经济性不合理，建议济南市村镇生活垃圾可分生产沼气或有机肥的可堆肥垃圾、可集中掩埋的灰土垃圾、可回收垃圾和其它垃圾四类，对于有条件的村居，建议实行就地减量化处理，比如建立简单的堆肥池，将厨余垃圾、灰土、秸秆等实现就地消纳，在大量减少运量的同时，还可以制造出有机质充足的肥料进行还田。对于可回收垃圾，保洁员应进行初分，单独收集存放，处理后所得收益应作为保洁员的相应劳动补偿。这样就建立起了“户(组)分类、村收集、街镇中转、区代运和市处理”的更加完善的农村生活垃圾集中处理体系，从而实现了农村垃圾的“减量化、分类化和资源化”的农

村垃圾处理的理念。

（二）重视“软性”公共服务，提高村镇居民的环卫意识

“软性”公共服务是指在农村固体生活垃圾处理中，针对农村环保问题进行的宣传、教育、培训、动员和监管等活动。从对港沟街道办20多个行政村的实地调研情况来看，基层政府在城乡环卫一体化的公共服务供给中存在着重“硬性”公共服务，轻“软性”公共服务这一普遍现象。由此导致了在实施城乡环卫一体化过程中，一直都是政府主导和组织的，农民在整个过程中始终处于被动地位，参与程度比较低，这对城乡环卫一体化的可持续发展是非常不利的。因此政府要将环境卫生宣传教育活动深入持久地开展下去。一是环卫部门应立足本职工作，从不同角度，多方面、多层次地宣传颂扬环卫战线上涌现出来的先进人物和先进事迹，使环卫工人向其学习；二是加强新闻舆论引导，利用电视、广播、报刊开辟专题宣传栏目、以扑克牌、作业本、环保袋、围裙、宣传画、宣传单等多种农民群众喜闻乐见的形式向广大农民宣传环境卫生管理的重要意义和相关的政策规定，并配垃圾分类科普知识，做到家喻户晓、人人皆知，不断增强城乡居民的文明意识和环境保护意识，提高他们积极参与环境卫生管理的自觉性，形成全社会关心、支持环境卫生工作的的良好氛围；三是采取适当的奖惩处罚措施，比如请有威望的村民担任卫生监督员，发现随意丢垃圾及损坏垃圾桶的，立即提出批评并要求整改。这些监督员还要每月对各家各户的卫生状况进行一次评比打分，做得好的将得到奖励。

（三）加强基本制度建设，建立长效管理机制

长效管理制度应该包含有关法规、标准、管理制度及其支撑体系。目前我市现有的村镇垃圾管理的法规制度和标准，力度薄弱，内容缺乏。应在《中华人民共和国固体废物污染防治法》 和 《村庄整治技术规范》的基础上抓紧制定济南市的《村镇生活垃圾收运处置管理条例》等相关政策法规，就济南市的村镇垃圾管理体制、目标、内容、方式、资金投入、违规处罚等做出详细的规定，从而为促进有关政府部门加强环卫工作和

为基层职能部门提供法律依据。

（四）进一步加大环卫一体化资金投入推进城乡环卫一体化，资金投入是关键。济南市应以新农村建设及美丽乡村建设为契机全面贯彻“以城带乡、以工促农”的政策，从而推行农村环境卫生管理的“自上而下”的筹资机制，一是政府要加大环卫一体化的财政资金专项转移支付力度，多渠道解决资金问题，并确保资金专款专用。比如市财政投入一块、区县配套一块、镇村筹集一块，对于大小型垃圾清运车由市、区两级财政予以保障，垃圾中转站配套设施（包括设备、车辆）由区财政和镇（街道）各承担一半，生活垃圾清运费用由镇（街道）负责，村内保洁员、垃圾桶（房）费用由村负责等，二是要明确解决农村环境卫生的责任主体，使村镇垃圾管理体系和基础设施建设及运营有明确的资金来源，并能够切实保障建得好用得起。对于经济力量薄弱的村居，应广开思路积极探索城镇或单位对口帮扶等办法，以免村镇垃圾管理不平衡发展，最大范围的惠及民生。三是要探索建立农村生活垃圾处理收费制度。

（五）推进数字环卫管理平台建设，实现城乡环卫精细化管理

目前济南市已经在环卫基础设施建设上投入了大量的资金，就如何通过管理的手段最大限度的发挥先进设备的作用、提升环卫人员、作业车辆的工作效率，提高环卫日常作业水平等，已成为迫切需要解决的问题。通过数字化环卫综合管理平台，可实现对保洁人员、保洁车辆、环卫作业等用GPS卫星定位实时跟踪和监控，对车辆的油耗、效率等进行系统分析和综合评价；通过平台，可有效控制垃圾清运车的作业范围、运行路线，生活垃圾实现了区内收集、区外装卸、密闭运输的“直运模式”，提高工作效率，降低作业成本，减少扰民问题的发生；通过平台，对环卫职工在岗、作业等情况的管理监督进行全过程的体现；对职工考核，通过加权、累进加分的方式，实行递进式奖励。因此建设“数字化环卫综合管理平台”是加快推进济南市城乡一体化可持续发展的必由之路。

(责任编辑 刘晓明)

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