欧盟国家的区域协调发展:经验与启示

作者：陈瑞莲

政治学研究 2007年02期

　　改革开放以来，随着我国区域发展战略的调整和市场经济的发展，区域发展不平衡问题日益凸显，在东部与西部、沿海与内地以及一些发达省份的内部区域之间甚至出现马太效应的发展趋势。毫无疑问，日益突出的区域不平衡发展问题已成为和谐社会发展的障碍与瓶颈，成为了我国各级政府和理论界亟待重视和研究解决的公共问题。本文仅结合笔者参与中央编办主持的“欧盟区域合作及其协调机制对中国的借鉴”项目的考察实践，从区域公共管理的角度，研究欧盟国家区域协调发展的经验及其对我国的启示。

　　一、多层次、网络状治理的区域协调体系

　　区域经济发展不平衡问题，一直是困扰欧洲一体化进程的难题，主要表现在五个方面：一是农村地区发展缓慢，形成落后区域。这类地区主要集中在欧盟南部较不发达的希腊、意大利、西班牙、葡萄牙以及西北部的爱尔兰，在一些发达成员国的一些地区，如荷兰的北部、法国的西北部和比利时的南部地区，也存在类似的问题。二是不少老工业地区逐步走向衰落，变为萧条区域。如纺织、钢铁、煤炭和造船等传统工业集中的地区已经衰落，存在着严重的地方失业问题，主要是比利时的南部和西部、德国的鲁尔工业区、法国的北部和东部、威尔士的南部、英格兰的西北部和北爱尔兰地区等。三是部分地区拥挤不堪，成为滞胀区域。在一些经济过度集中发展的大都市或都市群地区，如法国的巴黎地区、荷兰的兰德斯塔德(Randstad)大都市区、伦敦及英格兰东南部地区，人口稠密、交通拥挤、环境恶化、社会问题相当突出。四是成员国之间和成员国内部的跨边境地区的基础设施和环境问题愈发突出。五是芬兰和瑞典北部人口稀少的北极圈地区，发展缓慢，处于欧盟的边缘区域(Peripheral regions)等。

　　为解决上述问题，欧盟首先构建了多层次、网络状治理的区域协调体系。正如欧盟研究专家贝娅特·科勒—科赫(Beate Kohler-Koch)所指出，欧盟已经不是多层级治理模式的“三明治”体系，而是一种多层次、组织间网络状治理体系。欧盟的区域协调体系如下：

　　（一）纵向上多层次的区域协调机构

　　在纵向上，欧盟形成了超国家、国家、地方等多个等级层次的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。

　　就超国家层次来说，欧盟针对成员国之间日益严重的区域问题，在其最重要的三个机构即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中，为整个区域政策过程设置了专门的职能机构和顾问机构。区域协调的职能机构主要包括：(1)欧盟委员会内设的第16事务部(D-G16)即“区域政策事务部”，①专门负责区域政策与欧盟成员国间聚合(Cohension)方面的事务。(2)欧盟理事会内设的区域政策委员会，自1989年以来由负责空间规划的成员国部长定期召开会议；1993年以来，每逢负责区域规划的部长理事会轮值为主席时便召开与空间规划和政策有关的会议，这类会议有助于推动欧盟区域协调的发展。(3)欧洲议会设有20个常务委员会，其中的区域政策委员会、交通与旅游委员会、环境和公共卫生与消费者保护委员会均与区域协调问题密切相关。欧盟区域委员会（The Committee of Regions，简称“CoR”）属于欧盟的顾问咨询机构之一。②它由欧盟国家的区域或地方代表组成，是代表欧盟地方政府利益的机构。其目的是使来自25个成员国的所有区域与地区的权力机构，都能够加入到欧盟核心的立法程序中来。CoR的日常工作由内部的8个委员会和5个子委员会完成，主要职能是向欧盟委员会或欧盟理事会提供咨询意见，并在一些事关特殊区域利益时发表意见。CoR在使欧盟更接近民众方面起到了重要的作用，它不仅能够在公众中散布欧盟的信息，同时还能听取公众的意见，使欧盟的决策者能够了解和吸取地方代表在地方问题上的观点和主张。

　　在欧盟区域政策制定及协调的过程中，成员国政府居于第二个层次，它们一般都拥有自身的一套区域政策，同时接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。成员国区域政策领域的主要权力由中央当局特别是议会掌握。议会负责处理所有有关区域政策的法律，即批准或否决援助措施、奖励力度、区域设计和分散程度，也包括批准成立或取消特定管理机构等。欧盟成员国政府区域协调机构主要有两种模式，一是法国和意大利的“另起炉灶”式，即国家的区域政策由专门的机构来实施，如法国的DATAR、意大利的南方局，相当于部级机构甚至超部级机构，拥有自己独立的预算，统一行使国家区域协调发展的公共管理职能；二是英国、丹麦、德国等国的“部门联合”式，即由中央政府的相关部门共同介入区域发展中的经济发展、基础设施、环境保护、人力资源开发等领域。

　　近年来，成员国的地方政府在欧盟系统中的地位和影响出现与日俱增的趋势，地方一级的因素也已成为欧盟协调体系中的一个重要组成部分，从而增加了新的对话层次。这一方面是因为地方政府在这些国家具有明确的宪法地位，其权利不能随意受中央政府的侵犯和剥夺；另一方面是受全球新区域主义的影响，地方分权和地方治理运动在这些国家深入人心。地方政府参与欧盟区域决策的渠道主要有：(1)在地方层次相应设立区域政策机构，如英国在地方政府部下设立区域发展委员会；法国在各大区均设有区域经济委员会，负责制定五年期区域经济发展规划，并对大区行政长官提供技术支持。(2)多数成员国地方政府在欧盟总部布鲁塞尔都设有某种形式的办事处和代表。例如，德国所有的州、法国和西班牙的大多数地区以及英国的大约15个地区、郡和城市都在布鲁塞尔设立了办事处。这些办事机构的主要任务包括游说、收集信息（“Infoeurope”为欧盟的官方报纸）、与有关官员和决策者建立并保持联系以及作为欧盟与地方的中介桥梁。(3)在部长理事会讨论的问题属于它们的地方政府管辖范围时，有的国家就由地方政府的代表出席会议。

　　（二）横向网络上的区域协调组织

　　欧盟横向网络意义上的区域协调组织名目繁多，在整个区域协调政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。因此，从一定意义上说，欧洲区域一体化并不主要是一种政府间制定条约的事务，而是一种社会进程。在这些组织群体中，区域间组织、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等形成几股重要的力量。

　　欧盟现有300多个区域政府和40000多个地方政府，这些区域政府和地方政府不仅在欧盟总部有其派生的协调机构，而且彼此之间有着广泛的横向联系和合作，组成各种类型的区域间组织，如区际规划委员会、大都市区合作委员会等等。

　　欧洲投资银行（European Investment Bank，简称EIB）的地位也不可或缺。EIB主要是利用成员国的捐款和从国际资金市场获取的借款，为欧盟各国的投资项目提供贷款和贷款保证。由于其投资方向和欧盟区域协调政策导向在很大程度上保持一致，EIB在解决地区发展差距方面发挥着重要作用。

　　欧盟的区域协调过程，实际上也是一个利益博弈的过程。大量的社会性利益团体、商业性利益团体、工会联盟和环保团体，如民间的区域协会、法、德和爱尔兰的农场主利益集团，“欧洲”企业家联盟，欧洲商会，意大利商会等等，都在其中扮演着各自的角色，表达出自身的利益诉求，各种利益集团之间存在复杂的跨国网络关系，借助跨国网络，这些利益团体在区域协调政策制定的各种不同层面上都可施加影响。

　　此外，政党和公共舆论也在欧盟区域协调体系中发挥着重要的作用。欧洲联盟将善治宣布为自己的战略性目标。欧盟委员会在2001年7月发表的白皮书中对欧洲治理进行了界定，即要使欧盟更接近欧洲公民；使欧盟更有效；增强欧洲的民主；巩固机构的合法性。这些目标的实现，在很大程度上有赖于各国政党和公共舆论的积极参与。

　　二、多样化的区域协调模式

　　传统上，欧洲共同体以资本、技术（研发）与贸易作为标准，把区域发展的模式划分为蓝色香蕉带、南部阳光地带、东西轴线带，也就是所谓的发达地区、欠发达地区和边缘地区。然而，全球化、知识经济和信息时代的到来，带来了技术进步、大规模创新能力、劳动力培训的进步和资本的更高流动性，这使得社会经济得以重塑，由此导致了经济、社会、政治发展的空间变化，其结果是一些区域得以复兴，一些区域衰败下去，新的城市与区域经济网络出现以及跨边境的区域经济联系的凸显。在这种情况下，新的区域分类标准和发展模式代替了传统的三分法模式。目前，欧盟国家的区域治理与区域发展模式多种多样，如首都与大都市经济圈的形成、老工业基地的衰退与振兴、新兴的中距离外围地区的崛起、远距离的边缘地区的发展等等。本文根据欧盟区域协调发展的政策导向，重点研究欧盟的问题区域模式、创新区域模式、跨境合作模式和流域治理模式。

　　（一）问题区域治理模式

　　问题区域是指出现各种区域公共问题的区域，如前述的落后区域、萧条区域、滞胀区域。在欧盟的区域协调发展过程中，问题区域的治理任务繁重，而其中，对那些广大的落后区域(less developed regions)的治理又是重中之重，欧盟结构基金的很大比重就用于扶持这些地区的发展。在欧盟，一般按人均GDP水平来确定某一地区是否属于落后区域，如果该国或地区人均GDP低于欧盟人均GDP的75%，就被确定为落后区域，可以享受欧盟基金的资助。目前，欧盟有超过25%的人口、64个区域的人均GDP低于75%的欧盟均值，属于典型的落后区域。新加盟的10个成员国，65%的地区的GDP低于欧盟均值50%的水平。在欧盟25个成员国中，英国和比利时的内部区域差距最大，英国的内伦敦地区(Inner London)和西利—艾思来斯地区(Isles of Scilly)的人均GDP水平，分别是欧盟均值的315%、73%；比利时的布鲁塞尔地区和海纳特省分别相当于欧盟均值的235%、75%。瑞典属于适度差距国家，斯德哥尔摩和和诺拉·麦兰斯威利吉地区的人均GDP水平，分别相当于欧盟均值的158%、98%。总体而言，欧盟的几个传统大国，内部区域发展差距不是太大，但欧盟东扩和南拓后，25个成员国之间的发展差距陡然大增。在10个最富裕地区中，其GDP相当于欧盟均值的189%，而在10个最不繁荣的地区中，其GDP只相当于欧盟均值的36%。

　　（二）创新区域模式

　　创新区域是新经济时代欧盟区域发展的一种重要模式。早在1995年欧盟就发布了《创新绿皮书》，次年又发布了具有开创性意义的政策文件《欧洲创新的第一个行动计划》，提出了欧盟创新政策发展的建议和方案，其中重要的一个内容是开展趋势图表(Trend Chart)项目。该项目的宗旨是为欧盟创新政策的决策者提供各成员国在创新方面的综合信息，包括统计资料、政策汇总、各成员国的竞争态势和未来的趋势等等。可以说，Trend Chart项目是欧盟成员国之间进行创新标杆比较(Benchmarking)、政策的相互学习和交流的一个平台，也是欧盟层次上创新政策协调的一个体现。2000年，在葡萄牙里斯本召开的欧盟理事会，明确提出了建立欧盟区域创新评价指标体系的要求，以此提高欧盟的经济竞争力，将欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识经济社会的战略构想。2001年，欧盟根据区域创新评价指标体系的要求，制订了区域创新综合评价表，包括17个创新活动指标。从2000年开始，欧盟每年均颁布创新政策的年度报告，汇报、定性分析和展望各成员国的创新政策；并从2001年开始正式发布欧盟成员国创新成绩表，利用创新指标体系对成员国的创新成绩进行定量比较，分析其优势和劣势。

　　在欧盟这种整体的创新政策和竞争激励机制指引下，近10年来欧盟国家共涌现了235个颇具国际竞争力的创新区域，如德国的巴登——符腾堡地区(Baden-Wurttemberg)、号称“第三意大利”的艾米利亚—罗马格纳地区、荷兰林伯格省(Limburg Province)的化工产业集群区域等。这里以巴登—符腾堡创新区域为例作一简要介绍。该地区位于德国西南部，拥有德国最强大的和密度最大的教育科研网，诸如德国曼海姆大学、海德堡大学、斯图加特大学和大批应用性的研究和培训机构等，这对于该区域获得创新的竞争优势具有决定意义。其主导产业集中在建筑机械、汽车及其零部件供应、电子机械和电子等生产制造方面。区域内企业大多数是中小企业，这些企业雇佣的劳动力占区域内就业劳动力总量的58%。1996年德国全国的专利产品为8532件，而巴登一符腾堡地区就占了总数的23%。该地区的创新网络除了企业之间的关系网络外，还有大量的非企业组织机构如教育和科研机构、商会和本地银行、区域政府等共同组成的区域创新网络系统。

　　（三）跨境合作模式

　　跨境合作模式是欧盟国家区域整合的一种新模式。它一方面有力地促进了行政区边缘区域的经济发展，另一方面又提升了核心区域和边缘区域的整体竞争力和“发展红利”。跨境合作模式主要有“两国一制”的跨国合作模式和跨省（州）、市的跨区协作模式等。

　　其中丹麦、瑞典两国跨境的“奥尔胡斯区域合作”(Oresund Region)是欧盟国家跨国合作的成功范例，它被经合组织(OECD)称为“跨境区域合作的佼佼者”，由此推动了该区域的“第二波”发展。其跨境合作的愿景和目标是，建设成为欧洲最具功能性整合的跨边境大都市区域；取得在经济发展、社会福利和环境可持续能力方面的全面进步；形成核心地区和边缘地区利益共享、平衡发展的多中心发展格局。过去几年，奥尔胡斯区域合作已取得重要成就，它使交通和游客流量大增，增进了两国边境大学和医院的紧密合作，引入和创建了很多公司，已成为斯堪的纳维亚国家引领全球竞争力和吸引外国投资的领头羊。

　　奥尔胡斯区域合作之所以取得巨大成功，最关键的因素就在于这种合作有一整套健全的制度安排作保障。它包括两国间、区域主体间和各级政府间的区域合作组织体系。一是通过“斯堪的纳维亚国家部长理事会”和“奥尔胡斯发展委员会”，在国家层次加强合作；二是由“奥尔胡斯区域委员会”负责区域合作的执行工作，以促进经济发展、日常整合和区域联合。该委员会担当三个基本角色，即维持和加强政治对话论坛的角色、跨境利益的集合点角色和提升框架条件和发展潜力的角色。奥尔胡斯区域委员会成员组织共有13个行政单位，包括5个县、3个城市、2个自治市、1个区域市政局、一个地区和一个镇。该委员会的日常运转，主要就是靠13个成员组织的财政支持。同时，斯堪的纳维亚国家部长理事会也在经济上给予一定的经济支助。三是两国的官方机构，如丹麦的经贸部、环境部、大哥本哈根当局与瑞典的外交部、斯堪的纳维亚县政当局平时紧密合作，平等协商，甚至为共同利益和未来发展，达成了新的关税协议，设立了特别的税收办公室、建立了统一的网站等。

　　特别值得指出的是，奥尔胡斯区域合作的所有活动，自始至终都是基于地方、区域和国家层次的紧密对话。而这些对话的行动者，包括来自于市场、公民和政府各个层次的合作网络。

　　柏林—勃兰登堡首都区域则是欧盟跨省（州）、市合作的另一典范。柏林是德国的首都，传统重工业发达，经历结构转型后服务业也十分发达，但其缺陷是发展腹地有限（面积仅892平方公里）；而柏林相邻的勃兰登堡地域广阔（面积29474平方公里），是德国传统的农业重镇，农业和森林覆盖区域占84.9%。因此，两个州各自存在明显的优劣势和结构矛盾，如能互补合作便可取得双赢收益。一直以来，两个州之间的居民和经济往来，已结成一个互利互惠的区域整体。特别是1989年柏林墙倒塌和德国统一后，东柏林和西柏林作为意识形态上的两个分割概念不再存在，柏林得以在空间上重新整合。与此同时，两个州之间的经济和社会交往以及移民和民间流动变得非常频繁，交通和通讯基础设施要求连接成网以实现规模效益，许多有价值的地块和自然资源也正面临持续发展的压力。为此，两个州从提升区域整体竞争力和保持可持续发展能力的共同利益出发，决定摒弃原来那种近乎各自为政的发展思维，打造一个在欧洲乃至全世界都享有盛名的首都区域经济圈。1995年，两州达成永久性合作规划协定，在这个合作规划协定指导下，即使一些令双方最棘手的问题也能在“基本共识”(common consent)下得以合理解决。1996年，成立柏林一勃兰登堡两州联合规划部(Joint State Planning Department)，提出两州共同发展方案和共同发展计划这两个概念规划，把两个州涵盖的区域全部纳入统一规划的空间。联合规划部是柏林参议院发展规划部和勃兰登堡基础设施与区域规划部的重要组成部门，作为一种制度化合作框架，这在德国联邦共和国内是非常独特的。1998年，第一个跨州的规划开始实施，2003年关于新机场选址和2004年整体区域规划相继落实。这样，持续多年的谈判和相互协调终于成功。两州跨境合作的最大贡献就在于，达成了双方的利益均衡，同时确保了双方作为一个联邦成员的平等的利益诉求。从实践来看，90%以上的跨州问题都可以通过这个机构得以解决，只有小部分问题需要双方的政治领导人来拍板决定，即使一些最具争议性问题也可通过双方的政治谈判得以妥善解决。

　　目前，柏林—勃兰登堡首都区域，已作为地方政府跨境合作的一个成功范例，影响着欧洲的空间整合和一体化进程。而且，它的目标还在于把一个跨边界的大都市区域，整合扩展为德国—波兰跨境发展的更好样板。需要指出的是，两州的跨境合作并不是通过联邦政府自上而下的科层协调，或者“大鱼吃小鱼”的行政区划兼并方式来进行的，在行政建制上柏林和勃兰登堡仍然是联邦下属的两个州，二者的权利和地位是均等的。两州联合规划部达成跨区域协议的四道决策程序是：首先由部的首脑和常驻代表协商，如存在异议则交由州秘书处，如仍有异议再交由两州部长和议长协商，最后还有异议的话交由联合的区域政府规划会议来裁决。

　　（四）流域治理模式

　　随着工业化和城市化进程的急速推进，流域内上、中、下游地区如何协调发展，已成为摆在民族国家政府和地方政府面前的一道难题。欧盟境内有莱茵河、多瑙河等众多国际河流，流域的协调发展和合作治理问题尤为突出。下面以莱茵河为例作一简单分析。

　　莱茵河干流全长1320公里，是欧洲第三大河，流经瑞士、法国、德国和荷兰等国家，流域范围内还包括奥地利、卢森堡、意大利、列支敦士登和比利时等9个国家，流域面积为185万平方公里。欧洲工业革命以来，沿莱茵河干流形成了6个世界闻名的工业基地，即巴塞尔—米卢斯、弗莱堡、斯特拉斯堡、莱茵—内卡、莱茵—美茵、科隆—鲁尔和鹿特丹—欧洲港区，它们分别是欧洲和世界重要的化工、食品加工、汽车制造、冶炼、金属加工、造船和商业银行中心。从实际情形来看，欧洲莱茵河流域内的9个国家，经济发展水平很不平衡，同时，莱茵河对各国经济发展所起的作用各不相同。因此可以说，世界上没有其他任何地方比欧洲低地平原国家，更能理解流域整体目标为主的管理必须承担国际性义务的含义。

　　在长期的实践探索中，欧盟9国形成了一套丰富而又实用的流域治理模式。一是成立了“莱茵河保护国际委员会”(IKSR)。1950年7月，该委员会由荷兰提议，瑞士、法国、卢森堡和德国等参与，在瑞士巴塞尔成立。其初衷旨在全面处理莱茵河流域保护问题并寻求解决方案，初期仅为流域内各国政府和组织提供咨询和建议，后来逐渐发展成为流域有关国家部长参加的国际协调组织。二是签署了具有法律效力和制度约束力的“伯尔尼公约”。1963年，流域成员国在瑞士首都伯尔尼签署了莱茵河国际委员会的框架性协议，即伯尔尼公约，该公约奠定了莱茵河流域管理国际协调和发展的基础。三是IKSR还设有由政府组织（如河流委员会、航运委员会等）和非政府组织（如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化工企业、食品企业等）组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施。委员会下设立许多技术和专业协调工组，如水质工作组、生态工作组、排放标准工作组、洪工作组、可持续发展规划工作组等。四是签署了一系列流域水环境管理协议。20世纪80年代，IKSR在国际合作共同治理莱茵河流域环境污染和洪水问题方面，签署了一系列协议如控制化学污染公约、控制氯化物污染公约、防治热污染公约、莱茵河2000年行动计划、洪水管理行动计划等。五是规划实施了莱茵河流域可持续发展20年计划。2001年1月，在法国斯特拉斯堡举行的莱茵河流域国家部长会议上，总结了莱茵河流域近50年水环境综合整治的经验，批准实施以莱茵河未来环境保护政策为核心的“Rhine 2020——莱茵河流域可持续发展计划”。

　　三、多管齐下的区域协调手段

　　从本质上说，区域协调发展就是要借助政府干预的力量，逐步调控因市场失灵而带来的区域不平衡发展状态。但政府与市场的相互消长关系告诉我们，政府在区域协调发展过程中的干预方式和介入程度必须适度，过分干预和干预不当反而会适得其反。欧盟是成熟的市场经济共同体和法治社会，因而较好地处理了“看得见的手”与“看不见的手”在区域协调发展中的关系问题，形成了法制、经济和行政多管齐下的区域协调手段。

　　（一）完备的法制手段

　　欧盟国家的区域协调政策是有法可依的，它奠基于宪政和相关的法律条文上。1958年签订的《欧共体共同条约》(TEEC)是欧洲一体化的基本法律基础之一。该条约在前言就开宗明义提出：“期望通过缩小区域间的差距和降低较贫困地区的落后程度，加强各国经济的一致性和保证它们的协调发展。”此外，该条约的第十四篇通篇明确了区域问题的重要性以及解决区域问题的法律规范。如第130条A款提出：“为了促进全面协调的发展，共同体应发展与执行能加强其经济与社会聚合的行动。共同体尤其应以缩小区域间发展水平差距和降低最低贫困区域（包括农村地区）的落后程度为其目标。”上述法律规定在后来的《欧盟条约》基本法中得以完全保留并愈加重视，如欧盟基本法第2条规定：“欧盟的目的在于促进经济和社会发展，实现高就业水平和维持可持续与平衡发展”；第158条规定：“缩小欧盟不同区域间的发展差距，特别是那些欠缺扶持的弱势地区”。此外，欧盟的成员国也制定了促进区域协调发展的法律体系，如德国的宪法、改善地区经济结构的法律等，在促进德国区域协调方面起着关键性作用。德国的联邦宪法规定，联邦政府与州政府之间是一种相互协调的关系，在地区经济发展中联邦政府必须担当占50%比重的任务。根据改善地区经济结构的法律，德国制定了“地区经济的框架计划”，被誉为德国地区经济发展的“圣经”（每年度有一个框架计划），它规定什么地区该受援助，援助多少，是宪法精神的具体化。可以看出，德国政府很少通过“人治”的政策优惠和扶持来支持区域发展，而是一切依法律行事。

　　（二）精细的经济手段

　　欧盟区域协调发展的经济手段，集中体现在设计精细的多种扶持基金上面。这些扶持基金主要有结构基金(Structural Funds)、聚合基金(Cohesion Fund)、团结基金(The European Union Solidarity Fund)和预备接纳基金(Preaccession aid)。

　　表1 欧盟区域政策的主要工具及内容

　　ERDF ESF EAGGF-G

　　FIFG Cohesion Fund

　　欧盟区域发展基金 欧盟社会基金 欧盟农业指导 渔业指导的聚合基金

　　和保证基金财政工具

　　基础设施职业培训农村地区发展

　　渔场发展 环境和交通

　　投资、研发 就业补助金 旅游投资渔业现代化 基础设施

　　… … …

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　　资料来源：John Walsh,The experiences and effects of EU regional Policy(PPT),2005

　　(1)结构基金。它包括ERDF、ESF、EAGG-G、FIFG四个组成部分，在欧盟预算中，大约1/3用于结构基金和聚合基金，比如2000-2006年度为235亿欧元。其中，195亿欧元结构基金用于15个老成员国，15亿欧元用于新增10个成员国(2004-2006)，25亿欧元为聚合基金。2007-2013年度达到300亿欧元以上。2000-2006年度结构基金的94%集中于三个目标，一是帮助那些落后区域加快发展和追赶步伐；二是支持那些面临结构困境的工业、农村、渔场和城市区域的经济和社会的转变；三是实现培训的现代化和促进就业。③(2)聚合基金。它只适用于人均GDP低于欧盟均值90%的成员国，主要是新加盟的10个成员国，目的在于支持这些国家的环境保护和跨境基础设施建设项目，加快欧洲网络体系一体化步伐。但使用聚合基金是有条件的，除了最基本的人均GDP指标外，申请的成员国不能有过量的国债和预算赤字，申请的项目必须是交通运输基础设施或环境保护设施，所有项目还必须符合欧盟条约规定的一般原则。(3)欧盟团结基金。2002年，欧盟理事会通过法案，建立“欧盟团结基金”(The European Union Solidarity Fund)，以便欧盟能以快捷、高效和灵活的手段应对某个成员国的突发性重大自然灾害。该基金的年度预算额为10亿欧元。成员国申请的条件是，遭受的损失达30亿欧元或超过年国民总收入(GNI)的0.6%。(4)预备接纳基金。这种基金专门针对那些准备加入但又尚未被正式接纳的中、东欧国家。2004年前，10个国家享受这个资助，但现在只对罗马尼亚和保加利亚两个国家。④

　　总体上看，欧盟借助于上述扶持基金的组合使用，落实了区域协调政策，使落后区域追赶发达区域，重构那些衰败的老工业区域，振兴萧条的农村区域，扶持城市或国家跨界地区的滞胀区域。值得注意的是，虽然欧盟区域协调政策的目的在于加强整个欧盟经济、社会和区域方面的聚合，但其首要关心的问题是创造就业机会，并不是把经济增长当作区域扶持的第一目标。而且，受助区域的资格条件和扶持额度是全面把关的，涉及区域面积、人口规模、GDP和失业状况等因素。

　　（三）规范的行政手段

　　欧盟区域政策专家布鲁克(Matthew Brooke)认为，欧盟的区域差距调控不仅仅是钱的问题，而是利用这笔钱去做什么的问题；区域政策的成功取决于项目及其有效执行。如何筹集区域发展基金，进行项目报批以及监控和评估项目的执行，这里涉及一整套工序流程。正是通过规范的行政调控手段，欧盟的区域协调发展政策才能最终付诸实施。

　　一是区域发展基金的筹集具有制度保障。欧盟预算收入来源有三，即关税及农业税、增值税和成员国GDP上解。其中，欧盟规定每个成员国每年要上缴本国GDP的1%作为欧盟预算经费。这笔经费占欧盟年度总预算的50%，其中四成用作各种基金扶持区域协调发展。因此，区域发展基金的筹集体现了“取之于国、用之于国”的原则。

　　二是确立了区域援助的通用规则。为避免各成员国的内部区域发展政策影响地区的公平竞争，欧盟对成员国的国内区域政策进行了协调。经过长期讨论和谈判，欧盟与成员国就地区发展政策达成协议，并制订了一些通用的规则。主要有：(1)财政援助必须根据当地的实际情况，不得瞒报；(2)在政府资金资助方面，对落后地区的资金资助应设定上限，每个国家最多不能超过GDP的4%；(3)所有援助计划应该是透明的，使欧盟了解其援助程度；(4)政府援助的地区要非常明确，不能因此而影响该国市场上的竞争；(5)要有伙伴制，即有合作伙伴；(6)欧盟的经费不能取代成员国或区域的公共支出。

　　三是具有严格的项目报批流程。其报批的先后顺序是⑤：(1)每个国家或地区首先酝酿一份申请计划，充分论证所需资助区域的困难和劣势所在。申请计划要尽量让更多的经济和社会合作伙伴以及其他权威部门参与进来。(2)完成申请计划书后，以官方文件的形式提交欧盟委员会。(3)由申请国与欧盟委员会就申请计划书内容和落实基金进行协商。(4)当双方在所有问题上达成一致意见后，欧盟委员会将批准这些业已建立的计划和项目，并且给申请方提供一份项目实施指导意见。(5)成员国政府和区域当局决定项目的实施细节，这些具体问题可以不必与欧盟委员会进一步协商，但必须把详细实施方案报欧盟区域委员会备案。(6)项目负责的主管当局筛选出最适合结构基金目标要求的工程，遴选出工程责任人。(7)工程正式实施，但必须在项目规定的最后限期内完成，以免影响下一个周期项目的开始实施。(8)项目负责的行政当局在一个由经济、社会和环境人员组成的监控委员会的协助下，对项目的进展情况进行日常的管理。他们必须向欧盟委员会报告项目进展情况，并提出证据表明项目经费正处在一个良性运作的状态。欧盟委员会负责全面评估监控体制的工作。

　　四是规定了项目文件的必要内容。包括：(1)区域的优劣势分析，独立的评估和伙伴咨询；(2)项目活动的详细描述要分割为具体的举措，每个举措必须广泛论证；(3)每个项目还必须包含量化目标，这些目标要转化为有实际意义的产出、结果、影响数值；(4)必须制订每年的融资方案；(5)每个层级的融资水平等具体措施必须细化到国家或区域管理主体的层次。

　　五是决策程序科学合理。(1)欧盟委员会下设的区域总司(DG-16)提出议案，内部协商论证后形成动议稿；(2)欧盟专门委员会讨论形成修正案；(3)欧盟理事会批准；(4)欧洲议会批准；(5)欧盟委员会执行。

　　还需一提的是，欧盟国家的区域协调政策和区域协调行为，严格遵照政府间关系的法理尺度，很少出现中央（联邦）政府或上级政府越权干预区域发展的现象，他们习惯采用自下而上的结构改革，而非自上而下的行政区划调整来协调区域经济活动。

　　四、启示与建议

　　有学者对欧盟区域协调政策研究后提出，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策，是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源。其理由是：(1)中国没有形成完善的区域政策的制度基础。一方面，区域政策实施机构不是立法的产物；另一方面，中央政府部门有很多涉及对地方援助的机构，但没有专门负责区域政策的职能部门。(2)不存在可供区域政策利用的区域统一划分框架。我国过去的6大区或7大区划分是计划体制下行政需要的产物，只具经济地理意义。由于面积太广，标准笼统，不具有实施区域政策的针对性和可操作性。(3)区域政策工具残缺不全，除扶贫政策外，其他区域政策工具十分缺乏。(4)缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为，这种观点不无道理。比如，以区域框架划分为例，欧盟版图内部目前划分为254个目标区域；英国只有25.86万平方公里，却划分为12个标准问题区域与37个二级区域；而我国近千万平方公里面积（欧盟25国面积仅400万平方公里）原来只划分为6大或7大区域。显然，这是有失科学和公允的，必须引起我国政府决策部门的思考。因此，结合前述对欧盟国家区域协调发展的经验分析，提出如下几点启示和建议。

　　1.构建区域协调发展的法制基础

　　中国之所以尚未有真正意义上的区域协调政策，根本的原因在于我国在区域协调问题上仍是“人治”色彩较浓而“法治”不足。由于缺乏像欧盟国家那样完备的法律规范和制度基础，往往使区域政策出现变形和扭曲，导致政策执行中的“上有政策、下有对策”现象。因此，必须首先构建区域协调发展的法制基础：(1)修改宪法，加入促进区域经济社会协调发展、调控区域差距的条款；(2)制订中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财权关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象；(3)制定国家区域开发方面的法律，如西部开发法、东北老工业基地振兴法等；(4)整合现有的相关区域发展机构，如“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有关的机构，设置专门的区域协调机构。建议在人大设立区域发展委员会（立法机构）、国务院设立国家地区开发署（行政执行机构）等区域发展的权威机构。同时，借鉴欧盟国家网络状治理结构的特点，中央的区域协调机构必须充分吸收地方代表，反映地方的利益诉求。但重要一点是，对目前地方政府通过各种驻京办事处“跑部钱进”的体制，必须进行改革。这些机构应当成为中央和地方进行信息沟通、民主决策的桥梁和纽带，而不能沦为寻租腐败的工具。

　　2.探索新的区域划分框架和多元化的区域协调发展模式

　　我国原来的“东部、中部、西部”的区域划分方法，有点类似于欧盟传统意义上的蓝色香蕉带、南部阳光地带和东西轴线带的分类标准，直观上说有发达区域、次发达区域、边远落后区域的区分，但实际上这种区域划分框架太过粗糙，不具有真正实施区域政策的意义。我国“十一五”规划已对国土空间的主体功能进行了重新的分区，分为“优化开发”、“重点开发”、“限制开发”和“禁止开发”等四种不同的区域。这种根据空间的主体功能进行的区域分类是一大进步，但比照欧盟的区域分类框架，还应由国家统一对四类功能区的二级乃至三级区域作更精细的划分。同时，要针对不同功能区域的实际问题，实行分类指导的区域发展模式，如问题区域治理模式、“首都圈”经济带动模式、“创新都市”模式、“一国两制”下的跨境合作模式、行政区边境合作模式、区域集群模式，等等。特别重要的是，今后我国要把流域治理模式当作区域协调发展的一种重要模式，因为，从我国的空间特征来看，黄河、长江、珠江、淮河、松花江等大江大河基本上是由西向东流向的，河流的上、中、下游大致就是经济社会发展的落后区域、次发达区域和发达区域，属于典型的区域协调问题。建议学习和借鉴莱茵河治理模式的成功经验，构建流域生态系统共建机制和补偿机制，平衡上、中、下游地区的发展权利，实现流域内地方政府间的协调发展。

　　3.采用法律、经济、行政等多种区域协调手段

　　如上所述，欧盟的区域协调政策工具是强而有力的，它采用了法律、经济、行政等多管齐下的区域协调手段。而我国除了缺乏完备的法制基础外，区域协调发展过程中经济和行政手段也是残缺不全，问题较多。就经济协调手段而言，我国没有欧盟那种结构基金、聚合基金、团结基金等设计精细的类似政策工具，有的只是一些扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等。但由于政策瞄准对象有时不到位、不具体，即使投入了大笔资金也收不到预期的效果。更为主要的是，由于我国区域协调发展的行政手段尚不规范，如区域发展基金的筹集缺乏制度保障、区域援助的通用规则不健全、没有严格的项目报批流程和科学合理的决策程序，特别是项目报批流程尚不透明，导致有时出现区域发展项目的随意审批、扶持资金的寻租分割等现象。因此，借鉴欧盟区域协调发展的经验，重要的一点就是要建立起一套规范的行政协调手段。

　　注释：

　　①欧盟委员会(European Commission)设有24个事务部(Directorates-General)，简称“D-G”。

　　②欧盟委员会的两个顾问机构，另一个是欧盟经济与社会事务委员会(Economic and Social Committee)。

　　③对结构基金的使用目标还可作更精细的区分，如目标1——促进不发达地区的发展和结构调整，目标2——使不发达地区包括边境地区和受工业衰退影响的地区发生转变；目标3——解决持续的失业问题，为年轻人提供工作机会，消除人们被劳动力市场排除的危险；目标4——使工人适应产业结构的转变和生产制度的发展；目标5——加快农业和林业的产品、生产过程和市场结构的适应性转变；目标6——促进芬兰和瑞典北部人口稀少的北极圈地区的发展。

　　④参阅欧盟区域政策网站：http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_en.htm。

　　⑤最新的项目报批流程可浏览网站：http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_en.htm。

作者介绍：陈瑞莲，中山大学行政管理研究中心。(广州 510275)