某建设企业改革创新推进的思考与建议

永志建设企业改革创新推进的思考与建议

中和宝霖广场项目部 张胜华

依照公司审议通过的《2014年改革工作部署工作会》把体制创新和科技创新作为推动经济发展和结构调整的强大动力。为了确保“十五”计划的完成，必须在体制改革和科技进步两个方面取得突破

性进展。

中央对体制创新的总体要求是：要进一步深化改革，充分发挥市场机制的作用，推进国有经济布局和所有制结构调整，突破影响生产力发展的体制性障碍，使生产关系适应生产力发展的要求，进一步解

放和发展生产力。

改革的内容包括：

对部门要求工程管理监督更精细化，要求项目部四项工程目标管理形成书面文件，交技术部审核后确定年度目标管理文件及部署部门人员的改革工作。

加强投标质量控制成本，加强自身人才培养及分子公司人员持证上岗率，扩大经营范围深入完善公司的二次经营方针以及加强资质建设的开发。

财务系统计划从财务核算、资金管控、人力资源、以及其它辅助工作4个方面。

2014年公司战略发展部工作及规划

《职能分权和义务》、《目标管理》、《薪酬管理》

结合我区的实际，“十五”期间在体制创新方面应着力解决好以下五个问题：

一、加快国有、集体企业改革步伐

党的十五届四、五中全会强调，企业改革是经济体制改革的中心环节。公有制企业体制创新是企业走出困境的重要途径。企业改革是否改彻底、改到位，最主要的衡量标准是否触及产权制度改革。建立现代企业制度的第一句话就是产权清晰，企业产权清晰决不能简单理解为界定清楚国有资产或集体资产的权属和数量，现代企业制度中的产权清晰是指企业应具有多元化的投资主体，股东按持股额承担有限责任，企业以全部资产承担有限责任。在我区所有制结构调整中应从三个方面有突破性进展。

1、积极推进国有资本退出竞争领域。为了加快现代企业制度的建立，对单一投资主体的公有制企业应该积极采用公有资产全部或大部分“退出”的方式，与此同时吸纳非公有资产的参股，将企业改组为公司制企业或股份合作制企业。

按我区企事业单位公有资产的分布和所处行业分析，绝大多数公有制企事业单位的国有资产都应实行“退出”，理由如下：

（1）我区占有国有资产的企事业单位均不是中央十五届四中全会明确的“四类”有关国计民生的命脉行业；

（2）我区绝大多数占有国有资产的企事业单位都处于市场竞争领域，公有制企业在竞争领域一般因其自身的体制缺陷或痼疾，常常

处于竞争劣势。市场经济体制下公有制企业普遍的低效率，是世界各国反复证明的不争事实，早退早主动，早退少受损；

（3）市场经济要求政事分开、政企分开、政资分开，国资的退出是实现“三分开”的基础，否则“三分开”在理论与实践上是悖论和不可行的。这点已经在理论界基本取得共识，中央有关部委已出台国资“减持”、“退出”的有关文件，政策环境条件已具备，东部各省早在今年初就大面积动起来了。

建议在“十五”期间，让全区绝大多数占有国有资产的企事业单位的国资作“退出”处理。我区国资退出的行业应包括：工业加工性企业、房地产企业、药品经营性企业、医院（可暂时保留1—2家非盈利性医院的国有资产不退出）、文化体育企事业单位、不承担行政管理职能的事业单位、以及有盈利可能的公用企事业单位。国资“退出”可优先从经营好的、质优资产中退出。上述行业的国资退出后，一般不会影响我区的经济社会稳定，而且可以把实物资产盘活，转换为更需要增加投入的环境建设资金以及支持支柱产业、优势行业的发展。国资“退出”要严格按规范程序操作，防止国有资产的流失。

2、继续加大政府推进公有制企业改革的力度。“十五”期间我区剩下的公有制企业改革难度更大，几乎都是“硬骨头”，据不完全统计，全区应改的公有制企业尚余225户，其中，国企30户，城镇集体企业195户，涉及职工2万余人，其中退休职工约1万人，改革成本预计要4亿元，除去企业资产变现收入外，估算改革成本总缺口约6000万元，若再用三年时间改完全部应改企业，每年改革成本的

缺口预计为2000万元。建议区委、区政府在我区实施筹措改革成本的“三个一点”，以及降低退休人员进入社保的门槛两条有力措施的基础上，从2001年起，加大财政对企改专项经费的预算安排；适时调整退休人员进入社保的交费标准；充分利用国资“退出”的变现资金支持公有制企事业单位的改革。

3、对少数特困企业的改革要下决心实施早改。我区有少数严重资不抵债的公有制企业，由于改革成本缺口较大，迟迟难下决心，在“十五”期间必须逐一列入计划实施攻坚攻难战略。对这类企业要敢于承受局部的集体上访，企业的国资、集体资产退出过程中可作适度的灵活、变通处理；个别特殊情况应采用“政府兜底”的措施。否则，拖延时间越长，政府损失越大，局部不稳定因素还可能扩大。

二、放宽市场准入尺度，营造宽松投资环境

刚刚结束的中央经济工作会议决定，“对外开放首先要对内开放”，必须打破部门垄断和地区封锁，消除对各种所有制经济市场准入的不合理限制。

现在市场准入方面存在较多的限制。投资的市场准入基本上是沿用计划经济时代的规定。限制和禁止类的项目中有许多属于服务业，如银行、保险、分销、电信以及专业服务等，这些领域基本上是行政垄断，不仅对外商限制，对国内非国有企业也禁入。市场准入限制中还包括投资方式、股权比例、地理位置、业务范围限制等。实践证明对垄断行业过度的保护不仅使一些新兴行业丧失发展机遇，减少就业机会，而且落后的服务业阻碍国民经济效率的提高。 我国最迟在明

年上半年就要加入WTO ，入世后对外国资本的投资准入的门槛必须降下来，朱总理讲，对外开放对内不开放是说不过去的。所以消除市场准入歧视，进一步放宽对企业经营的限制，特别是消除对民营企业的准入歧视，经济的发展将会呈现出更有活力、更繁荣的景象。

市场准入门槛高的第二个原因是行政审批太多。据报道，北京的前置审批总共有440项，广东有256项，上海有237项，最近成都自行清理的市级行政审批343项。按市场经济的要求许多审批是不必要的，就一般情况而言，别人拿钱上项目还要你批准，合理吗？江总书记也讲要减少行政审批，为什么这些不必要的审批还存在呢？除机构改革滞后的原因外，还有一些部门不愿砍掉自己手中的审批权限。政府应该先把审批部门不合理的审批权取消，小钱别要，小便宜别占，否则对地方经济发展没好处。

一个地方办企业上项目盖的图章越多，地方经济发展越慢；一个地方所盖的图章越少，地方经济发展越快。一个地方经济的繁荣，没有一定的企业数量支撑是不够的。在日本平均每20人有一个企业，德国也差不多是这样，但我国平均200多人才一个企业，企业的数量是远远不够的。在我国中小企业之所以相对较少，其重要原因之一就是兴办企业的前置审批太多，部门的乱设卡让许多小企业生不出来。 行政审批手续减少意味着经济自由度提高，任何一个国家的经济增长率、长期个人收入等指标都和经济活性成正函数关系。行政审批过多会增加寻租行为，助长政府官员营私舞弊，影响企业的努力程度，使经济丧失活力。

从降低企业成本、提高政府信誉的角度讲，更应提倡“监督检查”而非“限制审批”。拿美国来作比较，管理者会在企业开张运营后去实地检查，如果企业的实际情况包括注册资金、经营范围等和申报的不符，再施以重罚。从道理上讲，政府对企业进行事后检查比预防式的层层审批更有助于提高企业效率，从而提高了整个社会的财富运转速度；而对政府主管部门来说，少事前“烦琐”审批，多事后的“实地”约束和检查，更能体现他们把“方便”送给企业，恪尽职守，善始善终，为人民服务的本色。

减少审批手续是扩大开放的需要。减少行政审批手续能提高经济自由度，有助于我国经济和世界经济接轨。在国际上，衡量国家经济发展情况的一个重要指标就是“经济自由度”。审批的权限越宽，审批的项目越多，则经济自由程度越低——这意味着政府直接干预企业经营发展的程度越高。目前，外国资本在考虑是否来华的重要参考指标就是我国行政审批的情况。我国要想加入WTO ，融入全球一体化经济，就必须在着力减少行政审批(包括精简管理经济的政府机构）上下功夫。

我们现在一方面在要求企业职工改变择业观念，鼓励职工自谋职业，但另一方面又实行的市场准入高门槛政策，这种矛盾与尴尬的局面要得到解决，不从降低市场准入门槛入手是根本无法解开的死结。 市场准入在我区的问题主要表现形式有：

●行政审批中的层层“搭车”。例如，工商登记注册中的各种前置审批手续太多。

●企业“登记制”变异为审批制。原本是为了减少审批而改为登记制的事情，在登记机关又把它变异为另一种审批制。

●各种“年审制”中掺杂进行业或部门的“搭车”内容。

●政府部门对中介机构的地位、作用了解不够，对中介机构的从业行为横加干涉。

●市委、市政府对区县下放的权利很难落实。如关于小企业改革的〔1996〕11号文件规定的土地、房产转让优惠政策，区县企业在改革中很难得到兑现。

●外地的成功经验在本地无法借鉴。有权部门常常以依法办事为由，拒绝探索新的办事程序。而辽宁省规定：同一事项，国内其他省不再审批的，我省原则上也要取消审批。人家借鉴外地经验的态度非常鲜明。

降低市场准入门槛的建议：

●放宽企业注册名称的限制。

●允许注册资本分期注入。

●放宽以高新技术成果投资入股的限制。

●清理和规范前置审批。

●改革企业年检制度。

●实行真正意义上的企业“登记制”（登记文件的标准化）。

三、积极探索解决企业融资难的问题

在我国，企业的融资渠道原本就很窄，随着《担保法》的实施和银行的商业化改革进程的推进，中小企业融资难的问题日益突出。解

决我区企业贷款难的有效途径之一，就是尽快筹建中小企业信用担保公司。

建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行做法，是政府综合运用市场经济手段和宏观经济调控措施的成功典范，是变行政干预为政策引导的有效方式，是重塑银企关系、强化信用观念，化解金融风险和改善中小企业融资环境的重要手段。日本、美国、加拿大等国家从1937年开始并历经了半个多世纪的中小企业信用担保体系的实践经验，值得借鉴。我国从1992年开始的中小企业信用担保实践也在不断规范和完善。

建立中小企业信用担保体系的重要性就在于，中小企业信用担保体系不是传统意义上的政府行政担保，而是政府扶持下的市场化担保。其意义在于建立银行与中小企业之间的良好信用关系，提高中小企业的信用观念，推动我国信用制度的建设。1999年6月14日，国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企［1999］540号），以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。截止1999年10月底，全国已有28个省、自治区、直辖市开展省级或地级中小企业信用担保体系试点。

国务院最近决定“加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要对象的信用担保体系，为这些企业创造融资条件”，这充分体现了国家对中小企业发展的高度重视。

国家经贸委确定，建立中小企业信用担保体系的近期目标是解决

银行发放中小企业贷款难和中小企业借款难问题，长期目标是促进中小企业的健康发展，发挥中小企业在扩大就业、增加财政收入、促进技术创新等方面的作用。中小企业信用担保体系的主要作用是引导社会资本特别是银行资金向中小企业流动，引导各类担保机构为中小企业提供担保服务。

各地试点的中小企业信用担保公司或中心，基本上是本着支持发展与防范风险相结合、政府扶持与市场化操作相结合的原则，并制定了中小企业信用担保政策。担保公司或中心实行会员制，规定凡符合国家产业政策，有较好的发展前景、有好的领导班子和较高经营管理水平的各类中小企业均可申请入会。

国家经贸委今年9月份还出台了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，文件要求各级政府和有关部门在加快发展中小企业信用担保机构的同时，推动企业互助担保和商业性担保业务的发展。对于政府出资的中小企业担保机构，必须实行政企分开和市场化运作，并一律纳入地方中小企业信用担保体系。各级政府部门一律不得操作具体担保业务。

根据中央的规定和外地的成功经验，建议尽快筹建我区的中小企业信用担保有限责任公司。

1、政府倡导和给予必要的扶持。明确几个相关部门牵头研究并草拟担保公司组建的可行性方案。

2、担保公司定位在非盈利性会员制公司制企业上。

3、政府在担保公司内的投资比例不宜太高。建议占20—30%，

其余资本由会员企业出资组成。

4、积极联系协作银行，达成担保金放大比例。

5、制定一套完整、严格、科学的担保评审制度和操作程序。

6、制定防范担保风险的再担保办法。

四、行政管理与投资建设职能分离

在市场经济体制下，政府的行政管理职能与投资建设职能应该实行分离。“管”、“投”都是政府一家是传统计划经济时代的产物。这方面的体制创新工作首要的任务是转变观念，要从过去既是管理者又是投资所有者的双重角色中摆脱出来。市场经济体制下的政府应该是有所为，有所不为，“有为”的是管理职能；“不为”的是投资建设职能。

绵阳市的作法是不求所有，但求所为。他们规定一般的竞争性领域政府原则上不投资，市政基础设施中可能盈利的项目，鼓励社会资本投资建设，政府的投资方向主要定位在私人无法投资、不愿意投资的公用事业上。在西部论坛上不少中央部委领导和专家学者纷纷建议，实施西部开发，首先要瞄准内资，尤其是民间资本。自家的钱放着不用，只想用种种优惠办法去吸引“外资”，这是很不划算的事情。目前关键在于实施优惠政策、放宽市场准入的限制，为民间资本大开“城门”。例如福建省泉州剌桐大桥是我国首例由民营企业发起兴建的BOT 融资项目，总投资为2.5亿元，泉州市政府与民营资本以4:6的比例出资兴建，由项目投资法人建设经营30年，期满后全部无偿移交给政府，以解决基础建设资金不足的矛盾。

由此而引发的思考是，包括基础建设投资在内，只要效益好的项目，也可对非公有制经济搞贴息，吸引、引导民间资金的投资，这方面，我们应进一步解放思想，因为非公有制企业也是纳税人，是财政收入的重要来源，非公有制经济发展了，同样对政府财政有利。 政府直接投资和政府直接经营的项目最容易产生的问题是效益低，而且缺乏硬的财务预算约束，无人承担经济上的责任，易滋生腐败等现象。对此建议：

1、区委、区政府应明确规定，“管”、“投”分离。今后对竞争领域和可能盈利的项目原则上不再投资；必须投资的，也不宜占控股地位。

2、清理政府已建或在建的投资项目，凡可以盈利的项目安排国资退出计划。

3、社会事业的各类“标志性”工程建设，原则上应按可持续发展实验区的运作机制要求，实行“政府搭台，社会兴办”的方针。

4、制定鼓励城市基础设施投资政策，以冠名权、广告权或其他优惠条件吸引民间资本参与运作。

五、转变政府职能，规范政府管理经济社会的行为

在向市场经济转型的过程中，政府应如何给自己定位？又有什么办法来保证它不犯规不越位？这是一个严肃的话题。在我国即将加入WTO 时，有学者讲，入世这挑战那冲击分析已经很多了，但入世受到最大冲击的是中国政府，最近国务院一位领导同志也讲了同样的话。 在计划经济条件下，政府是全社会的总管，是经济资源的全能配

置者。政府的资源配置命令也就成了“法律”。而在市场经济条件下，政府不是这个地位了，它的职能主要是培育制度环境，维护市场秩序，保证经济的正常运转，弥补市场失灵等等。总之，提供公共产品是政府的基本职能。所以，要想使政府发挥这样的作用，归根结底还是要靠全面的改革。现在的问题是，各级党政机关还在做许多不该由他们做的事。他们常常直接地或者通过政企不分的国有企业间接地在盈利性领域中对经济资源进行配置。下一步改革的一个重点应当是转变政府的职能，规范政府的行为，使之从那些不应该管的领域中退出，做好自己应当做的事情。这里特别重要的一点是建立法治，确保政府在法律规定的范围内依法治国。市场经济必须建立在公正、透明的游戏规则之上，因此市场经济也是法治经济。我们在转轨时期面对的是两个过渡：一是从计划经济到市场经济的过渡；二是从原始市场经济到所谓“好的市场经济”即法治的市场经济的过渡。东部的一些先行地区已经基本实现了第一个过渡，建立起市场经济的初步框架。即使这样，也并不等于说那里已经建立起好的市场经济。最近浙江瑞安的“地下组织部长”、温岭的“第二组织部”事件发人深省，它深刻地暴露了我们社会中的体制性缺陷以及法治的缺乏。现在要力争做到的是早日实现第二个过渡，避免滑入“坏的市场经济”，法治不行、公权不彰、腐败蔓延、“黑道”盛行的权贵资本主义的泥坑。

计划经济体制给各级政府都留下了很多不该管、管不好、管不了的事。政府职能的错位，不仅使政府工作陷入繁琐具体的事务中不能脱身，而且容易形成滋生腐败现象的土壤，给权钱交易以可乘之机。

减少行政审批、实行土地使用权出让和工程招标投标，政府统一采购等，都将从制度上提高效率，遏制腐败，使政府只做政府应该做的事情。该管的一定管好，不该管的坚决不管。这样的转型，政府不仅要在结构、功能、角色和定位方面进行革命性改革，而且在行政方式、习惯、观念和利益等方面与旧的东西告别。

特别是我国即将加入世贸组织，上上下下都一致认同“既是机遇，也是挑战”，政府管理经济的方式、企业经营机制、经济运行规则和环境等，都需要进行深刻的革命性的变革。现在最紧要的是抓紧清理、修订和完善相关经济法律法规，基层政府尽快清理废止有碍市场经济体制完善的各种“红头子”文件，适应WTO 的游戏规则。抓紧培养一大批熟悉世贸组织规则、适应竞争需要的高素质专业人才。

政府在管理体制创新上还应建立严格的市场清除制度。这一制度主要针对政府资本，因为诸如欠财政的债可以不还、干一个项目赔一个项目也不妨碍生存等有悖市场法则的做法，很大程度上都是政府资本管理的体制缺陷造成的。道理很简单，没有市场退出机制和市场清除制度，就不会有优胜劣汰，只会有不讲成本不讲效益的恶性竞争，或者让消费者和广大纳税人敢怒而不敢言的垄断行业有生存的温床。 另外，政府在转变职能中还要着力培育和建立信用机制。在我国投融资体制存在着一个在市场经济国家不成其为问题的严重问题，就是普遍缺乏信用，而且缺乏信用观念。起源于国资、国企的这一弊端，早已发展成为社会通病。逐步在居民和企业中建立以资信等级决定其融资规模和融资成本，是治本的必要手段。

----写于2000年12月10日 刊载《区委中心学习组材料》