政府应垄断土地一级市场

●土地市场

准地价不标准，行政协议方式出让土地不公平、不规范。

因此，克服弊端的要点是建立土地供应和配置的两级市场，即政府作为土地所有者，控制和专营土地一级（出让）市场；同时作为土地的管理者，开放并监管土地二级（流通）市场。控制和专

文／郭小庆

营土地一级市场的要点在于：将通过市场实现的土地收益收归国当前一些大城市中房价暴涨规划等部门制定出规划与规范，家所有。至于一级市场的出让地及开发商圈地的现象屡见不鲜，控制各类土地实物总量；另一方价，无需人为制定，而是通过招标我认为问题可能出在现行土地的面，政府作为城市土地的所有者，和拍卖的途径由市场决定。政府供应方式上。对城市土地供应方要通过土地出让、出租，将土地利制定标准地价或公示地价，只是式的评估可能需要一部专著来论用中必将产生的超过社会平均利为土地使用者和土地二级（流通）述，但对其优劣的判断则相应简润的余额（土地收益），以地价形市场提供指导价格以及相关税费单，比如，香港特区政府的财政收式客观地反映出来并收归国有。的起征价格。

入据说有４０％来自土地收益，而由此可见，政府在城市土地上的二、设立土地一级市场的要

内地很多特大城市包括北京市在管理者与所有者的双重身份，使点

内，其年度土地收益占财政收入其职能也相应具有行政和经济的设立土地一级（出让）市场是的比重可能不足５％，孰优孰劣显双重属性。然而，正是由于这后一开放土地二级（流通）市场的前而易见。问题不在于香港人比内种属性长期以来被人忽视，使政提，其核心是将土地的初始出让地人有钱，区别在于城市土地供府习惯于由行政部门用行政的方业务及其收益统一划归政府，按应方式不同，在于土地一级市场式行使土地职能。典型的例子是市场规范专营和享有。现在一些的成熟程度和政府对其垄断的程目前土地管理中通行的以标准地城市虽设有政府专营的土地一级度不同。我认为，在市场经济条件价（出让金）和行政协议方式出让市场，却又允许企业和个人以土下，如果政府不从设立、控制、垄土地，其后果是，用人为定价取代地储备的名义，未经拍卖或招标断土地一级市场并进行规范的市客观市价会形成大量的“隐型地竞价圈占经营土地。事实上这并场调节人手，仅靠人为控制土地租”，而通过行政协议方式转让又不成其为土地一级市场，而只是实物供给总量，人为调控地价政将使这些本应属于土地所有者的挂着一级市场招牌的不规范的二策等行政手段调控土地供需，显“隐型地租”流失。因此，不管政府级流通市场。政府对土地一级（出然难以达到优化土地配置的作出台多少富有“含金量”的土地利让）市场的控制和专营，我认为有用。只有在政府真正牢牢把握住用政策，投入了多少配套资金，将三个要点：

城市土地一级市场的权柄以后，始终只有公益投资的义务，享受１．政府通过垄断土地一级市财政收入才会更多地来源于城市不到回收投资及收益的权利。另场，掌握对土地实物总量供应的的土地收益，城市建设和拓展才一方面，当政府忽略对城市土地绝对控制，特别是刚化对土地增不仅仅是花钱的大户，也将是财的统管和垄断，当“隐型地租”可量的控制并强化相应的控制手政收入的源泉。

以合法地不归国家所有时，大规段，加强对存量土地的调控和闲一、土地两级市场与政府的模的无序圈地、炒作、“寻租”等现置土地的监管。严禁任＃－Ｉ未经土双重身份

象必然兴起。一旦形成恶性循环，地一级市场拍卖或招标竞价的土城市土地作为一种不可再生不仅导致国家土地收益的流失，地加价转让或出售（政府回购除

资源具有商品属性的特点，从客而且使政府对土地供应的总量失外）。

观上要求政府统筹土地资源的供去控制，往往政府的土地投入越２．城市土地的配套、储备必应，对城市土地的需求配置实行大，其对土地供应的调控能力就须由政府垄断和专营。为满足规总量控制。即：政府作为城市土地越弱，土地市场的炒作就越凶。症划的要求，往往需要对土地进行

的管理者，要通过其计划、土地、结就在于作为市场度量基准的标

（下转３６页）

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Ｉ编辑：志斌

万　

方数据

●观察与思考

２．占有稀缺的自然资源，天

然植被覆盖完好，空气新鲜，环境优美，居住宜人。虽远离市区，但交通便利。

３．土地便宜，可大幅度降低造价。在当今的住宅成本中，土地几乎占４０％一５０％，土地开发成本降低了，房价自然也就降低了，余下的钱可买一辆汽车，有房有车，有山有水，生活的追求也不过如此。

４．有条件建设别墅式住宅，可大大提高居住水平。著名科学家钱学森指出，如果说现代高度集中的工作和生活要求高楼大厦，那么，更应强调楼群参差有致，园林绿地，使人与自然和谐

相处。

５．一些居民迁到山上，可改善城市生态环境和城市交通状况。在国外，富人居住在近郊山上，早已成为时尚。一方面，这与城市基础设施建设好，交通畅通有关，另一方面，政府职能部门和开发商、建筑师们注重的是一个城市的整体建设，而不是单纯的建一幢房子了事。他们自觉的维护着自己的城市的文化传统和地域特点，在搞建设的同时保留了我们所说的可持续发展的

空间。

６．可以促进小城镇建设发展，以房地产经济带动当地地域经济的发展。增加就业机会，减少农村人口大量向城市的流动，改变现在农村包围城市的状

况。

７．少占或不占良田，不仅优化配置了城市土地资源，而且为房地产开发开辟了广阔天地，促进房地产经济的发展，把经济效益、环境效益、社会效益统一起

来。

我很欣赏一位智者对房地产开发的见解：在市场竞争Ｅｔ益激烈的今天，大众已意识到的，

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Ｊ编辑：小瑞万　

方数据往往就是要过时的；没被大众意（上接３４页）

识到的需求，才是房地产开发的方向。随着交通条件的改善和城大量的公益性配套投入，而这些公市基础设施建设的发展，山区和益性配套投人最终又将转化为土地增值。因此，为了确保土地在进城区的距离进一步缩短，如从成都市区到青城山，半小时就能到入市场流通以前即按规划的要求达。成都的私家车拥有量位居全将公益性配套实施到位，杜绝土地国第四，将来会有越来越多的汽的资源性炒作；同时，为了确保土车进入家庭，特别是随着成都地地增值能够收归国有，并保留政府铁的开发和将来地铁的延伸，城防止无序竞争、调控土地供需的必市居民选择到山区去住，是可行

要手段，必须确保政府对土地配套、储备的专营。

的。

把住宅小区建设到山上，既３．将土地行政性出让变为经不占良田，又可改善居住条件，营性出让。首先，要将现行土地供这是利国利民功泽后代的好事，应制度中的土地先出让后规划转毋庸置疑，将这种观念转变为现变为先规划后出让。要把政府因行政审批土地利用功能指标而产生实，显然是需要一个过程的，需要宽阔的高速公路和畅通的交的，直接影响项目盈亏的市场价通，需要工作作息时间的更改值，从土地出让与流通过程中剥离（缩短中午休息时间），更需要政一出来，融入到政府专营土地的配套、储备业务之中去，使其能够经府的引导和投资。在国内外的一些大城市，包括北京、上海等，开过市场竞价后，再以地价收益的形式收归政府财政。换句话说，政府车、坐地铁花费一、两个小时上班已司空见惯。国内房地产先锋在士地一级（出让）市场上出让土地，应是内含规划功能定位的土万科物业在解决深圳郊区的四季花园及未来开发住宅的交通地。其次，土地专营的卖方虽只有问题，与深圳市中南巴士有限公政府一家，但其专营的方式却应是司签订了《中南——万科服务巴市场化的。土地供应的行政审批应士项目协议书》，中南公司将向变为拍卖或招标出让，行政制定的四季花园及周边项目提供２０至标准地价或公示地价，应被市场竞４０台服务巴士。这为房地产开发价取代。即开放式的高度集权，公商解决开发区的交通问题提供平化的政府垄断。第三，难点还在于操作过程中的双重性，即操作过了办法之一。

随着地球人口的不断增长，程中的职能、事务、目标等的公益人的吃饭问题，居住问题都需要性与经营性并存，操作者兼具行政政府、公众以发展的眼光来看机关与经济组织双重身份。如果政待。在当／４－强调“以人为本”的同府既要确保对土地一级（出让）市时，是否考虑到了“可持续发场的统筹和专营顺利实施，又要避展”？在土地开发上，任何一种粗免政企不分，我建议借鉴浦东的成制滥造的功利行为，都是对资源功经验，设立政府控制或控股的公司，按市场价格实施专营业务。

的浪费，对子孙的犯罪，我们没有理由将这种包袱留给子孙后在有了规范、开放的土地一级代。

市场以后，所有关于地价、圈地、炒作、“寻租”的问题，将会迎刃而

（成都市民用建筑统一建设办公室）

解。

（重庆渝开发股份有限公司）

政府应垄断土地一级市场

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

郭小庆

重庆渝开发股份有限公司城市开发

URBAN DEVELOPMENT2002(3)2次

引证文献(2条)

1.杨浩.阮成.吴中全 对"土地一级市场政府垄断"的思考[期刊论文]-西南农业大学学报（社会科学版） 2009(1)2.张伯祖 城市土地一级市场供给模式研究[学位论文]硕士 2005

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