府际关系的历史变迁
第七讲 府际关系
第一节 府际关系的历史变迁
府际关系,是指不同层级政府之间的关系网络,府际关系是现代国家治理的重要制度架构,不同的府际关系模式将会导致不同的国家治理绩效。中国是疆域辽阔、人口众多的大国,地理面积相当于欧洲大陆,人口约占世界人口的的四分。之一,这种特殊的国情使得解决好府际关系问题,具有重大的理论和实践意义。
1.1 封建王朝的府际关系
中国是具有中央集权传统的单一制国家。在秦始皇之后的两千多年里,历代封建王朝的府际关系都是在“大一统”基础上演进变化的,其基本制度模式为;
1.政治权。皇帝集一切大权于一身,实行一个人独治和绝对专制。皇帝控制着地方行政区划和地方政府设置权。
2.行政权。皇帝统率和指挥从中央到地方各级行政系统以及一切官吏。皇帝发出的政令,不允许有任何抗拒违抗或坚持异议。
3.财政权。中央掌有对国家财政收支的全部支配和决定权。地方的所有财政收入要审计上报中央。
4.官吏任免权。地方长官的任免,皆有皇帝控制。
5.军事权。皇帝直接控制军队,统一指挥调遣军队。
6.制定和执行法律。中央朝廷在全国实行统一的法令,皇帝拥有立法、执法、修改和废止法律的权力。
历代封建王朝的中央高度集权体制,有时也会遭到地方势力的对抗和冲击。在皇权控制较弱的边远地区,一些地方势力就有可能蓄积力量,并伺机对抗中央朝廷,从而使国家经常陷入“天下大势,合久必分,分久必合”的治乱循环中。但纵观历代封建王朝的府际关系可以发现,每一次治乱循环都促进了中央高度集权制度的进一步发展,每一次分裂后再建的封建王朝往往比以前更加强调中央集权。
1.2 中华民国的府际关系
1911年的辛亥革命结束了两千多年的封建帝制,开创了共和时代。1912年 4月,袁世凯就任中华民国临时大总统,。在北洋军阀统治时期,国内存在着多个自封自立的政治实体,军阀派系更迭十分频繁,中央政府不能在全国范围内实施有效管制。
1927年4月,以蒋介石为首的国民党右翼势力,在南京宣布建立国民政府。此后,经过“宁汉合流”、“北伐进京”和“东北易帜”,国民党在形式上取得了全国性统治权。但是,由于国民党内部军事派系林立,中央与地方关系具有浓厚的派系色彩,全国许多地方实际上处于分治状态。当时,全国主要有五大军事派系,即蒋介石的黄埔系、冯玉祥的西北系、阎锡山的晋系、李宗仁和白崇禧的桂系、张学良的东北系。大大小小的军事集团都是割据一方的地方实力派,他们尽
管都打着国民党的旗号,但在实际控制的地盘内,国民党中央往往鞭长莫及。
1.3 新中国的府际关系抉择
关于新中国的府际关系制度选择问题,中国共产党在建立和领导中国革命初期就有所筹划。从中共第二次全国代表大会到抗日战争胜利,中国共产党多次提出以联邦制解决国内民族问题,建立“中华联邦共和国”或“中华苏维埃联邦”。中共二大发表的政治宣言明确提出了建立联邦制的主张,提出“用自由联邦,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国”。1945年4月,毛泽东在《论联合政府》中宣布,中国共产党完全同意孙中山先生1924年提出的民族政策,即“承认中国以内各民族之自决权,于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后,当组织自由统一的(各民族自由联合的)中华民国”。
尽管中国共产党曾经考虑过实行联邦制和地方自治,但出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要,新中国领导人最终还是选择了中央集权体制。起着临时宪法作用的《共同纲领》规定:“各下级政府均由上级政府加委并服从上级政府。全国各地方政府均服从中央政府。”在新中国成立初期,中国社会面临的主要问题密切关联的。在新中国成立初期,中国社会面临着国家整合化的艰巨任务。如何有效促进国家整合化,成为当时中国政治发展面临的核心任务。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律政令,如果没有中央高度集权,就无法建立统一的军队和现代官僚体制,甚至无法巩固新政权自身。
为了巩固中央高度集权体制,中央采取了一系列政治措施。如将各大区主要领导人上调北京、撤销各大行政区委员会、将许多带兵打仗的高级将领陆续上调北京另有任用等等。中央高度集权压缩了地方权力,保证了党和国家的高度统一,消除了可能危及新兴政权的潜在隐患,新中国国家制度建设由此开始起步。
1.4 改革开放与府际关系变革
中央高度集权虽然可以保证国家统一,但其对于社会公共事务的管理却存在很多问题。中央高度集权所形成的统一领导,其权力运行方向是自上而下的,它运用中央政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单向度的管理。在中央统揽一切的情况下,地方政府在事实上成为中央政府的派出机关,这种统治型政制难免带来“中央统得过死”、“地方缺乏积极性”等问题。新兴国家在巩固政权的基础上,需要适时启动现代国家制度建设。具体到府际关系问题上,随着革命后的国内局势逐渐趋于稳定,政治家不仅要回答在社会常态环境下国家的长治久安问题,而且要回答如何更好的治理国家的问题。
实际上,新中国的第一代领导人就已经深刻意识到,在巩固国家政权的同时,有必要推动府际关系从善政走向善治。1956年4月,毛泽东在《论十大关系》中就讨论了中央与地方关系问题。尽管新中国领导人提出要发挥中央和地方“两个积极性”,但并没有在府际关系的具体制度建设上做出探索。
自20世纪80年代以来,伴随着改革开放的进程,府际关系逐渐开启了分权化变革。在立法权上,1979年的《地方组织法》、2000年的《立法法》都规定了
地方的立法权限。此外,中央还采取区别对待原则,给与了地方一系列的分权优惠政策。1994年的税制改革根据财权和事权相统一的原则,划分了中央与地方的财政收入,实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。分税制改革在制度上承认了地方政府具有财政自主权,把中央与地方的经济关系纳入了制度化轨道,开启了中国式的“财政联邦制”。1998年的中央银行制度改革,废除了按行政区域设置省级分行的制度,跨省区设立了九大分行,直接对中央银行负责。它基本上剥夺了省级地方首长干预地方银行从而影响国家金融政策的可能性,强化了中央政府通过中央银行对全国经济的宏观调控能力。
第二节 构建中央选择性集权体制
2.1 中国府际关系的现实问题
改革开放以来,为适应经济和社会发展的实际需要,中央启动了地方分权改革。一方面,中央对地方实行普遍性的“放权让利”,扩大了地方政府在财政税收、组织人事、行政审批、经济管理领域的自主权;另一方面,中央区别对待经济特区、广东和福建两省、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区、经济开发区、副省级城市、西部12省(区)、东北老工业基地等特殊地方行政区域,给予当地政府特殊的行政放权和政策优待。经过二十多年的分权化改革,传统的中央全面集权体制有所放松,地方政府获得了较大的自主权力空间。但府际关系仍存在不少问题,它主要表现为:
1.中央政府高度集权但却并不拥有足够的支配权力。从制度理论上讲,中国是当前世界上少数几个中央高度集权的国家之一,中央政府作为国家主权的代表居于绝对主导地位。在行政权上,地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都必须接受国务院的统一领导。然而,中央高度集权并未能保证中央政策的有效落实。在政府管理的许多领域,一些本该由中央管的事情却仍然存在管理不力问题。尽管中央政府集中了几乎所有的国家权力,但在一些需要中央权力发挥作用的地方,中央权力却并没有表现出足够的支配力,未能保证国家意志的有效贯彻。
2.地方政府获得了部分自主权力但却缺乏有效的权力监督。改革开放以来,中央政府在推进权力下放的同时,由于没有发展地方民主和推动地方自治,没有形成地方权力对地方居民负责的责任机制。这种非制度化的地方分权,既削弱了中央监控又失却了民众监督,是地方官员在很大程度上可以为所欲为。一些地方官员将公共权力为己所用,他们甚至与黑恶势力相勾结,肆意地欺压和鱼肉百姓。
3.府际关系存在着“讨价还价”、“互相攀比”问题。现行地方分权实行区别对待原则,中央对经济特区、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区。经济开发区、副省级城市、广东、福建、西部省份、东北老工业基地等分别给予特殊的政策优待,使地方政府间的权力和利益配置出现严重不均衡,导致了地方政府之间的不公平竞争状态,助长了地方政府之间的“互相攀比”行为以及地方与中央
的“讨价还价”行为。助长了地方政府“跑‘部’前进”和“打擦边球”等机会主义政绩观。在这种情况下,一些本该归属中央政府垄断行使的国家权力,在实际执行中却遭到了地方政府的侵蚀和抵制。
府际关系之所以存在上述问题,其根本原因就在于当前的地方分权使得国家权力既缺乏必要的集中性,同时又缺乏足够的民主性。在缺乏必要的民主监督和责任机制下,地方权力运行的自主性和独立性逐渐增强。这种既缺乏中央政府自上而下的监控机制,又缺少地方居民自上而下的监督机制,十分容易造成地方官员的肆意妄为,他们既无视国家法律又漠视人民利益。
2.2 实施中央选择性集权
中共十六大报告提出,要“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府之间的关系。”《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也进一步指出合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权。
这表明中央已经意识到划清中央与地方责权对于提高国家治理水平的必要性和重要性,但在具体的制度建设上,地方所拥有的事权仍不明确,中央对地方的事权规定显得零散而纷杂,且处于不断的变动之中。借鉴发达国家处理府际关系问题的经验,中国在制度理念上应该解构中央全面集权体制,建构中央选择性集权体制。这种体制的优势在于,它既可以发挥中央集权的长处,也可以发挥地方分权的长处,同时也克服了中央集权和地方分权各自的弊端。
中央集权和地方分权各有优缺点。
如中央集权的长处在于有利于提供全国性公共产品和服务,而地方分权却只能有效提供地方性公共产品和服务,不能有效的提供全国性公共产品和服务。地方分权有利于发挥地方政府官员的信息优势,而中央集权则不利于充分了解地方信息,使得中央政府无法依据各地居民的真是偏好制定政策,造成效率损失。
既然中央集权和地方分权各有利弊,绝对集权或绝对分权的制度选择都有效率和利益损失,中国府际关系创新应该抛弃全面集权或全面分权的制度设计,转变思路实行中央选择性集权体制。中央政府的选择性权力属于国家治理的整体性权力,体现着国家的主权和统一,地方政府无法分享这些权力。建构和完善中央选择性集权体制,需要在制度上明确规定哪些权力必须由中央行使。制度和原则的根本区别在于,“制度”更强调必须执行,而“原则”只强调应该执行。只有以制度建设代替原则性要求,国家治理才能实现长治久安。
建构中央选择性集权体制,必须以法律规范的形式,明确界定中央政府和地方政府之间的权力划分,这种中央选择性集权体制,类似于人们通常所谓的联邦制,它实行中央与地方法定分权体制,两者在各自的范围内行使职权,各负其责,互不侵犯。对于国土资源广袤,各地方经济、社会、文化差异性很大的国家来说,试图由中央政府集中统一调控地方,又要奏出中央与地方关系协调运作的谐音,确实是非常困难的事情。
中央与地方关系之所以存在“上有政策,下有对策”问题,尽管存在多方面
的原因,但从制度上看,其主要原因在于中央政府实行全面集权体制,同时地方缺少自己的组织体系,中央的大量决策必须依靠地方那个政府去贯彻执行。为了确保中央政策在地方的贯彻落实,中央政府有必要在地方政府之外另起炉灶,通过建立中央派出机构,保障国家权力能够深入并渗透到整个社会。为了更有效的施行和贯彻中央的政策,当前,中央在国防、外交、海关年、国际合作、外贸管理、金融监管、证券监管、国家税收、大型企业等重要领域,已经建立其独立于地方政府的组织体系。从1999年以来,中央政府将省以下的工商行政管理、质量技术监督、食品和药品监督管理,由过去的地方政府管理改为由省级政府实行垂直管理。2004年10月,国务院又启动了国土资源管理体制改革,将省级以下的国土资源管理部门由地方政府管理改为由省级政府实行垂直管理。此外,一些涉及省际公共资源和公共事务的管理领域,如长江水利、黄河水利、国家铁路、民用航空等,中央政府也已建立了跨省份的综合管理和协调机构。
第三节 推进地方分权改革
3.1 完善制度化分权
发达市场经济国家的处理府际关系的基本经验是,在保障中央选择性集权的基础上,建立制度化的地方分权体制。不论美国、德国等联邦制国家,还是英国、法国等单一制国家,它们都实行制度化的地方分权体制。大体来说,中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表,应该有选择性的集中行使以下权力:总揽国防、外交,捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严;担负宏观经济调控职能;负责全国性的基础设施和公共事业;制定统一的国内市场规则和市场体系;建立全国统一的税制和税率;建立全国统一的货币政策;充当全社会利益和财富分配的“调节器”。
地方政府作为地方特殊利益的代表,享有在自身指责范围内自主处理地方事务的权力。地方政府有权制定与国家法律不相冲突的地方性法规;有权根据地方的需求自主发展地方性基础设施和公共事业;负责地方的文化、教育、卫生事业和社会保障事业;维护公共安全、市场秩序和社会稳定等。
改革开放以来,中国的府际关系经历了一些重大变革。主要集中在经济管理体制、财政体制、中央对地方的空间发展战略以及干部人事体制等。这些变化大多是由于社会经济、政治环境的变化,引起中央政策变化所导致的,它在很大程度上是中央政府“摸着石头过河”的产物。迄今为止,中央与地方职权的划分依然始终没有通盘的规划,缺乏科学的分权依据以及明确的法律规范。中央政府与地方政府的事权划分,尤其是对地方政府权力和权限的划分,缺乏宪法法律的明文规定。中国养与地方权力大小以及利益分配,完全是中央与地方领导人之间讨价还价的谈判结果,缺乏权力来源的法律依据以及权力限制的法律规定。不仅中央向地方收权缺乏法律依据,中央政府向不同的地方政府采取区别对待,也缺乏法律依据。
的原因,但从制度上看,其主要原因在于中央政府实行全面集权体制,同时地方缺少自己的组织体系,中央的大量决策必须依靠地方那个政府去贯彻执行。为了确保中央政策在地方的贯彻落实,中央政府有必要在地方政府之外另起炉灶,通过建立中央派出机构,保障国家权力能够深入并渗透到整个社会。为了更有效的施行和贯彻中央的政策,当前,中央在国防、外交、海关年、国际合作、外贸管理、金融监管、证券监管、国家税收、大型企业等重要领域,已经建立其独立于地方政府的组织体系。从1999年以来,中央政府将省以下的工商行政管理、质量技术监督、食品和药品监督管理,由过去的地方政府管理改为由省级政府实行垂直管理。2004年10月,国务院又启动了国土资源管理体制改革,将省级以下的国土资源管理部门由地方政府管理改为由省级政府实行垂直管理。此外,一些涉及省际公共资源和公共事务的管理领域,如长江水利、黄河水利、国家铁路、民用航空等,中央政府也已建立了跨省份的综合管理和协调机构。
第三节 推进地方分权改革
3.1 完善制度化分权
发达市场经济国家的处理府际关系的基本经验是,在保障中央选择性集权的基础上,建立制度化的地方分权体制。不论美国、德国等联邦制国家,还是英国、法国等单一制国家,它们都实行制度化的地方分权体制。大体来说,中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表,应该有选择性的集中行使以下权力:总揽国防、外交,捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严;担负宏观经济调控职能;负责全国性的基础设施和公共事业;制定统一的国内市场规则和市场体系;建立全国统一的税制和税率;建立全国统一的货币政策;充当全社会利益和财富分配的“调节器”。
地方政府作为地方特殊利益的代表,享有在自身指责范围内自主处理地方事务的权力。地方政府有权制定与国家法律不相冲突的地方性法规;有权根据地方的需求自主发展地方性基础设施和公共事业;负责地方的文化、教育、卫生事业和社会保障事业;维护公共安全、市场秩序和社会稳定等。
改革开放以来,中国的府际关系经历了一些重大变革。主要集中在经济管理体制、财政体制、中央对地方的空间发展战略以及干部人事体制等。这些变化大多是由于社会经济、政治环境的变化,引起中央政策变化所导致的,它在很大程度上是中央政府“摸着石头过河”的产物。迄今为止,中央与地方职权的划分依然始终没有通盘的规划,缺乏科学的分权依据以及明确的法律规范。中央政府与地方政府的事权划分,尤其是对地方政府权力和权限的划分,缺乏宪法法律的明文规定。中国养与地方权力大小以及利益分配,完全是中央与地方领导人之间讨价还价的谈判结果,缺乏权力来源的法律依据以及权力限制的法律规定。不仅中央向地方收权缺乏法律依据,中央政府向不同的地方政府采取区别对待,也缺乏法律依据。
目前的中国宪法和法律只规定了中央政府与地方政府的组织形式,没有明确规定中央政府与地方政府的权责划分。现代国家治理应该奠基于制度化的地方分权,而不应该基于非制度化的讨价还价和权力博弈,只有这样才能减少中央与地方各自行为的不确定性,才能提高国家治理的稳定性和绩效性。在制度化的地方分权体制下,中央与地方的职权依照各自所承担的职责划分,各自的职权都有法律保障和相应的财政基础,彼此都不能随意干涉对方的职权领域。这样,地方权力不再来源于中央政府的行政性放权,而是具有明确的宪法和法律依据。中央政府负有辅助和监督地方政府履行职责的使命,但中央政府在履行该使命时也应当按照既定法律办事。在中央政府越权干预地方事务的情况下,地方政府为维护地方的合理利益可以据理力争,司法途径在解决府际纠纷中发挥更大的作用。
3.2 推进地方自治建设
地方自治基于人民主权的治理理念,主张由地方之人依法律规定和本地方的公共意志,自主治理本地方的公共事务,其目的在于强化地方政府对地方居民的责任机制。当前,地方自治已经成为全球性的地方治理发展潮流。
在府际关系的未来发展中,地方自治将是难以回避的基本趋势之一。地方自治不仅涉及自治层级设置及事权范围,还涉及中央与地方那个关系问题,因此需要通盘考虑并逐步推进。借鉴国外经验,中国推行地方自治的制度建设,首先,需要合理规划地方自治的层级设置,区分地方自治政府与区域性政府;其次,需要合理界定地方政府的自治权力;再次,需要规范各级政府间关系,尤其是要规范区域性政府与地方自治政府的关系,明确哪些事权属地方自治事权,哪些事权属于区域性政府事权范围。
3.3 完善府际合作治理
改革开放以来,为适应经济和社会发展的内在需要,中国府际关系结构开始从传统的层层节制体制逐渐转向府际分权和多层次合作治理体制。一方面,伴随着中央政府的“放权让利”,地方政府获得了更大的行政自主权;另一方面,伴随着城市化的步伐,中心城市的治理地位得到迅速提升。
1. 中央与地方的纵向合作
中央与地方的纵向合作以彼此具有相对独立性为前提。改革开放以来,中央对地方的放权让利,使得地方政府在实质上获得了部分自主权,但由于缺乏民主监督,地方政府在很大程度上可以为所欲为,结果形成“块块专政”,导致“上有政策,下有对策”,在地方滋生了“打擦边球”的机会主义政绩观。
中央与地方关系要走出“条条专政”或“块块专政”的二元误区,就必须构建多中心合作体制。目前,中国已经开始建构中央选择性集权体制。在此体制下,中央与地方都具有各自的相对独立性,各自的职权范围都有法律或制度保障,并有相应的财政基础,中央与地方的积极性都得到充分发挥,从而可以提高各级各类公共产品的实质优势,但中央改变规则必须合法合理,且要经由必要的代议和听证程序,要在制度上保障地方能够参与制定规则,新规则在出台之前应与地方
协商并获得地方政府认同。
2. 地方政府间的横向合作
地方政府间的横向合作以互信互利为基础,它是区域经济和社会联系日益密切化的结果。在传统计划经济体制下,地方政府间关系以纵向的“条条”关系为主,地方政府间的横向联系很少,呈现出典型的“蜂窝状结构”。地方政府完全服从和隶属于中央,本身不是独立的利益主体和行政主体,其主要任务是服从并执行中央的计划安排,不可能去寻求地方政府间的合作。于是,中央与地方关系名为“条块结合,以条条为主”,实际上是“条条管理”取代“块块管理”。
改革开放以来,中央政府的一些列改革举措,在政策上承认了地方政府谋求地方利益具有合法性,它很好地调动了地方政府的积极性和主动性,并促进了地方政府间的横向经济联合和区域经济合作。地方政府间的横向合作密切了跨区域经济关系,增进了地方经济和社会发展的相互依赖性。它促进了生产要素的跨区域流动和合理配置,是对条块分割、地区封锁和“蜂窝状”结构的有力冲击。地方政府间的横向合作还改变了中央与地方“一对一”的博弈格局,形成了“一对多”的联合博弈局面。一些地方政府通过横向合作结合成为跨区域的利益共同体,联合向中央政府“讨价还价”,争取对本区域更加有利的公共政策安排。
地方政府间的横向合作有利于化解区域性公共产品的外部性问题,有利于促进经济要素在区域内的自由流动和合理布局,有利于冲破地区封锁和条块分割体制,有助于完善多中心治理体制,形成相互依赖的网络型治理模式。
当前,地方政府间的横向合作机制正在蓬勃发展之中。一方面,中央政府为促进落后地区的经济和社会发展,出面组织了一些地方政府之间的合作项目;另一方面,各地方政府间为促进区域经济发展,形成了各种各样的区域性合作机制。
第四节 地方行政层级设置改革
4.1 地方行政层级设置的现状
在当今世界上,大多数国家都设立有若干个地方政府层级,以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。在信息化和网络化高速发达的时代背景下,在现代管理技术迅速发展的情况下,为了提高行政效率和增强地方政府的回应性,为了推进区域经济一体化,适当减少地方政府层级设置,已经成为政府管理体制改革的重要内容之一。
1949年中华人民共和国成立以后,我国地方政府层级设置经历了多次变革。从新中国成立之初的“大区-省-县-乡”四级制,到1954年撤销六大行政区、 “省-县-乡”基本格局的形成,再到今天的两级制、三级制和四级制三种形式并存。而在上述三大类行政层级中,四级制“省-市-县-乡”属于具有主导性地位的普遍形式。
4.2 行政层级设置过多的弊端
新中国成立以后,中央政府将基层政府治理从县级延伸到乡级,它对于打击传统总发和地方恶霸势力,巩固和加强基层政权具有重要意义。但现行地方行政层级设置过多,在实际运行过程中存在不少问题:
1. 行政层级过多有损于行政回应行
中国目前的地方行政层级大多实行四级制,是自古以来地方政府层级设置最多的时期,在当今世界的地理大国中也是鲜有其例。政府层级设置多的好处在于,它有利于实行垂直控制和层层节制,可以确保中央政府的统一指挥。政府管理不仅要确保中央的统一领导,而且要适应地方需要提供地方性公共服务。为此,地方政府应当尽可能地贴近基层,能够对群众的意见和呼声及时做出回应。行政层级设置过多的弊端在于,由于层层对上负责和对口设置机构,势必造成机构臃肿、人浮于事,形式主义和官僚主义盛行,难以对基层群众的意见和呼声作出及时回应,从而降低行政效率。
2. 政府层级过多不利于节约行政成本
地方政府的行政层级设置过多,上下级政府对口设置机构,行政机构和官员数量势必会增加。当前,地方行政管理由于机构臃肿导致行政成本过高、政府财政沦为吃饭财政的现象,已经引起了政治家和学界的广泛关注。这一问题不仅影响了地方政府的工作效率,甚至损害地方治理的合法性基础。争睹层级过多是导致政府机构膨胀的重要原因之一。增加一个政府行政管理层级,其所导致的机构、人员和行政经费增加,都是十分庞大的数字。
3.“市领导县”体制存在着市压县现象
中国自20世纪80年代开始推行“市管县”体制。中央当时推行市管县体制的主要目的,是想通过这一体制沟通城乡经济联系,由经济较为发达的“市”带动周围的“县”的农村经济发展,最终实现城乡经济协调发展。这一体制设计的初衷无疑很好,但在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象。“市领导县”体制主要是为市区服务的,它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区,从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”等局面。中西部地区的许多地级市,自身经济实力本就不强,难以带动周边县城经济发展和促进城乡经济一体化。即使在经济发达的东南沿海地区,今年来“市管县”体制的负面作用也很明显。
4.3 国外地方行政层级设置状况
世界各国由于国土面积以及政治、经济和社会北京不同,各自的地方行政层级设置也有很大差别。尽管如此,总结国外地方行政层级设置状况及发展趋势,对于把握我国地方行政层级改革方向,具有一定的参考和借鉴意义。概而言之,国外地方政府层级设置的基本情况是:
1. 地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制
在当代世界近200个独立国家中,除梵蒂冈、新加坡、塞舌尔等极少数袖珍国家不设地方政府、少数国家只设一级政府外,大多数国家的地方行政层级实行两级制或三级制。当今世界上只有七八个国家实行四级制,它们基本上都属于发
展中国家。就主要地理大国的地方政府层级设置看,世界上国土面积前十位的国家,除中国和印度实行四级制外,其他国家都实行两级制或三级制。从国外地方治理的实践看,地方政府层级设置以两级制或三级制为宜,地理和人口大国可以设置二或三个行政层级,并保障地方治理处于有效运作状态。
2.地方政府管理幅度具有逐步扩大的趋势
行政管理层次和行政管理幅度是互为影响的变量关系,一般说来,行政管理层次减少,行政管理幅度就回相应增大。在过去,由于信息沟通不畅,管理工具、管理手段和管理能力不够发达,地方治理不得不增加行政层级。当今时代由于信息化和网络化的快速发展,不仅企业管理的组织结构趋向于扁平化发展,政府管理的层级结构也趋向于扁平化。随着地方那个行政层次的减少,地方政府的管理幅度就会增加。
3.大都市区实行多中心合作的治理体制
20世纪70年代以来,发达国家的大都市区迅速发展起来。许多大都市地区并未建立有统一的政府机构,而是存在着多个政治实体,中心城市和郊区市镇在行政上互不依属,都是平等的政治实体,分别独立行使自治权。在多中心并立的情况下,企业和居民的自由迁徙和“用脚投票”机制,促使多个政治实体不得不争相提高公共管理水平。相对于单中心体制而言,这种多中心体制由于地方政府贴近社区和居民,更加具有回应性,能够更有效地满足居民的多样化需求。但多中心体制也存在着“碎片化”问题,容易导致跨区域公共产品和公共服务供给困难呢。为了协调和处理跨区域的政府间管理问题,今年来,大都市地区多个政治实体之间的横向合作获得了长足发展。这种横向合作基于彼此信任和互惠互利,成立合作机构或签订合作协议,以负责协调更大范围内的公共服务供给。
4.4 地方行政层级改革的基本思路
过去,由于政府管理的信息化和网络化程度不高,为了增进信息沟通和保证层级节制,不得不增加设置中间行政层级。现代科技发展极大的改进了信息沟通状况,它为减少地方行政层级、促进地方政府贴近基层提供了客观可行性。
1. 适当缩小省区规模,增设省级行政建制
省级政府在中国地方行政体制中居于重要地位。适当缩小省区规模,就是要把少数大省(自治区)分解为几个省(自治区),或者从几个省中划出一块再设一个省。有的省级政府辖区面积太大,或辖区人口太多,为了维持合理的管理幅度,就不得不增加政府层级设置,此举导致行政效率低下,行政成本上升。从国外经验和实际管理需要出发,我国的省级建制可以增设至50—60个。
而增设省级行政建制具有以下好处:首先,它依山川形势、交通变塞、辖区面积合理划分省区,有利于促进行政区和经济区相协调;其次,划小省区有利于遏制地方保护主义,有利于打击和遏制地方分裂势力;再次,划小省区有利于缩小省与县之间的管理幅度,从而为缩减地方政府层级奠定基础;最后,划小省区有利于促使省级政府贴近基层,有利于让人民更好的参与政府管理。
2. 改革“市管县”体制,实行市县分设分治