韦伯的行政组织理论指导下当今政府职能转变的对策分析

政治与公共管理学院期末论文

《西方管理名著选读》

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院 政治与公共管理学院 业 行政管理 级 2009级 号 [**************] 名 李 勇 老师 王 作 军 绩

年6月18日 2012

韦伯的行政组织理论指导下当今政府职能转变的对策分析

李勇

西南大学政治与公共管理学院，重庆 400715

摘 要：我国政府机构改革的核心是政府职能的转变。政府职能的转变有着摈弃我国传统计划体制弊端的客观需要、市场经济体制建立和完善的根本需要、构建服务型政府与和谐社会的必然要求以及适应全球化和信息化新时代的必然选择登动因，我国政府职能转变的道路并非一帆风顺的，还存在着宏观上政府职能界定不尽科学，政府职能转变效果缺乏应有的评判尺度和相应的配套措施等不容忽视的问题。本文旨在结合韦伯的行政组织理论来分析和解决如何科学、合理、有效的转变我国政府职能的问题。

关键词：职能转变；动因分析；存在问题；具体对策

1 我国政府职能转变的动因分析

政府职能重心是随着社会经济发展而转移的，不同背景下的职能转变有着不同的动因。政府职能转变在实施20多年后依然被列为行政管理体制改革的首要任务，大致源于两个方面的原因：一是早期职能转变的目标和期望还没有到位，因而改革进程需要进一步加快；二是新环境提出了新的任务和要求，所以需要与时俱进，使改革进一步深化。政府职能转变是一个世界性的普遍问题，我国的政府职能转变是我国经济与社会发展的客观要求。

1.1 摈弃我国传统计划体制弊端的客观需要

传统的计划经济体制下“政府万能”，管得很多不该管也没管好的事，存在着严重的弊端：一是政府高度集权，几乎成了万能政府，行政权力过分膨胀，统得过多，管的过死，没有活力，阻碍了生产力的发展和社会主义优越性的发挥。从中央和地方的来说，权力集中于中央政府各部委，地方政府一般处于执行的地位；从政府和企业的关系来说，政府直接掌握了企业的所有权和经营权，企业成

为政府的附属物。二是政府职能交叉重叠，效率低下，具体表现为，分工过细、职能交又、机构林立、部门之间关系不顺、权责不清、争权与扯皮共存，官僚主义严重，严重耗费了社会生产力。三是政企不分、政资不分、政事不分。政企职责不分，企业以政府经济计划为准则，政府直接掌握并干预企业的人财物大权及产供销环节，多数企业不能成为名副其实的经济实体和市场主体。企业缺乏应有的自主权，压抑了企业的主动性和积极性。同时使政府陷入忙碌的微观经济事务中。四是利用行政方式来管理经济与社会。

1.2 市场经济体制建立和完善的根本需要

江泽民同志1992年在党的十四大报告中指出“加快政府职能的转变。这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。不在这方面取得实质性进展，改革难以深化、社会主义市场经济体制难以建立”，“转变的根本途径是政企分开”，“把属于企业经营自主权范围的事情交给企业，把应由市场解决的问题交给市场”，因此转变政府职能是建立市场经济的必然要求。中国是在行政管理权力高度集中、管理方式非常直接的计划经济体制基础上开始建立社会主义市场经济体制的。可见，政府管理体制的改革成为整个经济体制改革的十分重要的组成部分，市场经济发展的每一步都与政府职能的转变密切相关。

1.3 构建服务型政府与和谐社会的必然要求

政府职能是国家职能的具体化。随着社会和经济的发展，民主的不断进步，统治者的地位得到巩固以后，政府的统治职能必然弱化，而社会管理职能就显得更加重要。随着社会进步民主的发展，人们民主意识觉醒，人们自由全面发展的追求日日益强烈，要求政府发展民主，以人为本，为人的全面发展提供良好的发展环境提供服务。因此在新的历史阶段，随着经济和社会的发展，建设服务型政府，己经成为服务型政府职能转变的动因，也是现阶段政府职能转变的方向。

1.4 适应全球化和信息化新时代的必然选择

当今世界全球化使各国政治经济相互依赖程度日益加深。任何一个国家都无法置身于全球化之外，综合国力竞争日趋激烈，各国政府必须顺应时势，迎接挑战，进行治理创新。全球化对世界各国都提出了比以往更高的要求，对政府能力、职能权力、组织结构、管理方法、行政道德都带来了新的挑战。在WTO背景下政府面临的最大挑战，一方面是现实权力的削弱，另一方面是服务功能的加强。这

就要求在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革，转变和调整政府职能，以应对加入世贸组织带来的机遇和挑战：首先是政府过多过滥的行政审批制度。

2 当前我国政府职能转变面临的主要问题

2.1 在宏观上，我国现有政府职能存在三个突出问题：

一是政府职能界定不尽科学，职能交叉现象不容忽视。政府职能定位牵一发而动全身，政府绩效不高的症结往往是职能定位不准。到目前，我国政府职能一直存在越位、缺位和错位的问题。越位是指政府在社会经济事务中不仅是裁判员，也是运动员，有失公平；缺位是指政府的公共服务功能没有很好的发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而服务职能却注意得不够，行政不作为现象时有发生；错位是指政府的职能不仅涉及宏观调控，而且还包括企业内部事务，导致政企不分、影响行政效率和经济效益，行政乱作为现象屡见不鲜。政府机构分工过细、性质趋同、职责交叉是影响政府职能的发挥。

二是政府职能转变效果如何缺乏应有的评判尺度。政府职能转变就是要实现把该管的事管好，把不该管的、管不了的事分出去，其前提是要把该管的管好，也就是首先要明确哪些事是该管的，哪些职能是必须牢牢把握在手的。

三是政府职能转变缺乏相应的配套措施。政府职能调整和行政机构改革涉及国家权力的转移，是国家权力从经济领域和社会领域中的部分有序地退出，即还权于民、还权于市场、分权于社会。政府职能调整和行政机构改革是我国社会整体改革的一个组成部分，不仅意味着撤销合并机构、精简人员、提高效率，而且带动的是社会的结构性变动。因此，政府职能调整和行政机构改革的成效决不能简单考虑政府本身，而应实质性考虑社会整体，尤其是政府职能裁减后社会对这些职能的接管。

2.2 在微观上，我国现有政府职能存在的突出问题

随着社会的发展和社会主义市场经济的日臻成熟，政府的职能也应该与时俱进，当前我国政府职能在以下几个方面还存在不足。

一是政府财政职能尚不能适应社会发展的需要，公共财政体制尚需进一步健

全。政府该管的事千头万绪，但最根本的是如何完善和健全公共财政体制。

二是行政审批制度还存在着不少弊病。审批范围仍然太广、环节过多，审批事项法律依据不充分，审批很不规范，责任不明确、监督机制不健全，极易滋生权力腐败。

三是依法行政仍然薄弱，职能转变缺乏强制约束力。行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化的现象依然存在，部门利益既是政府部门低效、自我膨胀、权力寻租等行为的源头，也是行政执法有法不依、执法不严的根源。

四是监管职能不足，危及民生的恶性事件时有发生。近几年来，相继发生的“大头奶粉”、三聚氰氨、煤矿塌方、违章建筑坍塌等恶性事件，不时见诸报端，彰显政府的社会管理职能、市场监管职育游在较为严重的缺位、不至惟问题，导致“植物有毒素、动物有激素、饮料有色素”，严重威肋着广大人民群众的生命安全，也危及党和政府在民众中的威信，憾动我国政府职能转变问题研究政府的执政基础。

3 我国政府职能转变的具体对策

面对我国政府职能转变过程中出现的种种问题，以及转变的种种阻碍，必须科学地制定相应对策，才能使我国在转型的关键时期获得更好的发展。在这里，笔者认为，政府职能转变的科学化可以借助韦伯的行政组织理论来进行分析。行政组织理论的实质在于以科学确定的“法定的”制度规范为组织协作行为的基本约束机制，主要依靠外在于个人的、科学合理的理性权力实行管理。韦伯指出，组织管理过程中依赖的基本权力将由个人转向“法理”，以理性的、正式规定的制度规范为权力中心实施管理。韦伯所提出的行政组织理论具有以下特征：（1）劳动分工。（2）权威等级。（3）正式的甄选。（4）正式的规则和法规。（5）服从制度规定。（6）管理者与所有者分离。

所以，结合韦伯的行政组织理论，可以从以下几个方面应对政府职能转变过程中的问题与阻碍：

3.1 科学界定政府职能

韦伯的行政组织理论强调劳动分工，所以政府职能的成功转变应该手心要科

学界定政府职能。在政府树立了法治政府、有限政府、服务政府、有效政府和信息政府等一系列正确的行政理念之后，还必须科学地界定政府职能。党的十六大将新时期我国的政府职能概括为：经济调节，市场监管，社会管理，公共服务。那么，下面我们就从这个四个方面分别界定政府的科学职能：

3.1.1 经济调节职能

具体地讲，一是政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”。在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预，实施有效的宏观调控。二是政府干预市场的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。三是政府干预市场的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。即政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须准确地看清“看得见的手”的不完善的地方，以增加干预的有效性和准确性。这样，政府才一能真正发挥经济调节的职能，当好市场经济的教练员。

3.1.2 市场监管职能

在政府与市场的关系上，政府应当致力于弥补或治理“市场失灵”。在市场经济条件下，微观经济主体总会自觉不自觉地“越轨”、“违规”，这就需要政府来监督。政府应当致力于建立公平、统一的规则，限制垄断和不公平竞争，通过经济立法执法等法律手段规范市场主体的行为，维护市场秩序。

3.1.3 社会管理职能

社会管理职能主要应该做好两个方面的工作:一是要建立和完善社会宣泄和利益协调机制;要进一步开辟和疏通各种形式的社会协商对话渠道，让群众通过正常的渠道、合法的方式表达自己的意愿，反映民情民冤，及时释放社会中的不满情绪，做到有话可以说、有冤可以申、有气可以出，从而使社会矛盾能够提早发现、适度释放、低成本化解，减少“进京上访”和群体性事件的发生。二是要大力培育和发展社会中介组织。社会中介组织包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，即:介于政府和盈利性的私人企业等机构之间的第三部门。政府、市场和社会组织是支撑现代社会发展的三大支柱，三者具有互补的关系。市场负责解决效率问题，而政府负责解决公平问题，社会组织负责解决社会问题。构建和谐社会，必须把市场、政府与社会组织的分工关系划分清楚，充分发挥社会组织的作用。

3.1.4 公共服务职能

要以建设服务型政府为导向，树立政府是民众的受托人的意识，将政府职能的重点转向公共服务。所谓服务型政府，主要是指政府要为企业和各种市场主体提供良好的发展环境和平等竞争的条件服务，为社会提供安全和公共产品服务，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等。

具体要做好五个方面的工作:第一，强化公共信息服务。今后政府应通过规划和政策指导，加强公共信息发布，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。第二，强化公共教育和职业培训。必须保证基础教育，特别是要让农村地区的九年义务教育得到贯彻实施;加强下岗职工再就业培训，提高他们的再就业率。第三，强化公共转移支付。在个人收入差距、城乡差距、地区差距不断扩大的情况下，政府应站在弱势群体的角度，通过加强财政转移支付等手段对低收入群体、农村和西部地区给予适当补偿。第四，强化公共卫生管理，健全公共卫生安全的预防、监督和控制机制。第五，强化公共基础设施建设。切实加强交通、电力、供水、环保等基础设施建设，尤其是要向农村基础设施建设倾斜，推进城乡统筹发展。

3.2 提供正式的规则和法规

正式的规则和法规是韦伯的行政组织理论的重要特点之一，转变政府职能也应建立和健全相应的法律法规和政策制度。为经济和社会健康、稳定、持续发展提供有效的公共政策，包括建立健全的市场法规体系，使各类经济主体参与竞争时有章可循；大力界定和保护产权，使各类经济主体能够有效保护他们的竞争所得；进一步扩大对外开放，积极参与国际贸易争端的解决，为各类经济主体参与国际竞争提供保障等。在公共行政法律制度层面上，强化制度建设，保障政务公开的稳定性和发展性。首先，逐步扩大政务公开主体，先以政府机关的政务公开为重点，取得一定经验后，再逐步扩大至法律、法规或规章授权的组织。其次，丰富和拓宽政务公开的内容和范围。政务公开应该包括与公众重大利益相关的行政会议公开、政务信息公开、行政过程公开，尤其是事关民生的、涉及人民群众日常生活的事项都要以、法规和政府规章的形式予以规范，做到真公开。第三，依法确立政务公开的程字。第四，建立政务公开的监督和评价制度。把政务公开列入干部考核的范畴，作为提供公共服务质量的重要衡量指标，制定一系列科学

的考核评介指标体系。

3.4 推进依法行政

韦伯的行政组织理论提倡组织的发展要服从一定的制度规定，在进行政府职能转变方面可以衍生为服从政策、法律、法规，实现依法行政。所以要大力推进依法行政，彻底实现人治政府向法治政府的转变。如果政府采用传统的以人治为主的行政模式，就会使行政过程不可避免的带有主观性和随意性，导致决策失误，影响和阻碍经济的健康发展坚持依法行政，一方面，要加强依法行政教育，努力建设一支高素质、懂得依法行政的队伍，为依法行政奠定坚实的思想基础和组织基础；另一方面，要对行政权力运作的各个方面、各个环节进行规范，构建严密而科学的依法行政制度和机制，建立健全依法监政体系。

3.5 树立权威性

韦伯的行政组织理论强调组织内部的权威等级关系，转变政府职能要处理好两个方面的关系：

一是要处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，做到政企分开、政资分开、政社分开、政事分开。一方面，要调整和转变宏观调控部门与市场监管部门的职能，将国家发展战略部门、财政部门、中央银行等定位于国家宏观经济调控部门，属于地方在本区域内的局部性经济调节则由省级政府经济调节部门在中央宏观调控政策的框架内进行。另一方面，改革和完善社会管理体制，要进一步提高政府依法管理社会的能力，管好应由政府管理的社会事务。要充分发挥各类行业协会和其他社会组织的社会调节与公共服务作用。再者，政府集中力量行使纯公共产品的供给职能，准公共产品要组织好多元化供给的渠道，退出竞争性产品的经营活动。

二是理顺中央与地方关系，合理配置中央和地方的职权，充分调动两个积极性。学者们普遍认为，我国中央、省级政府的主要功能在于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求；省以下地方政府可以直接面对社会、企事业单位和为公众提供公共服务。因此，要合理划分中央与地方的事权、财权，明确职责分工。一方面，权力下放的前提条件就是必须强化中央的统一领导。另一方面，扩大地方自主权并非只是扩大地方政府的权力，而是应该包括扩大基层人民群众的民主

权利和地方各级人民代表大会的权力，在此基础上，扩大地方政府的行政管理权限。

总结

韦伯的行政组织理论有其优点也有其缺陷，但我们可以充分利用其有助于社会发展的思想进行管理，有效转变政府职能，使政府的管理朝着科学、合理、高效的方向迈进。

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