内部行政行为可诉性理论探讨_刘章

宪法行政法研究

内部行政行为可诉性理论探讨

□

刘

章

蚌埠

（安徽财经大学，安徽

２３３０３０）

摘要：内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，因而内部行政行为对公务员的权利和义务有重大的影响。我国行政诉讼法将其列为不可诉行为之一。本文建议我国内部行政行为纳入行政诉讼受案范围应该首先借鉴外国成功经验，明确理论及现实依据，统一立法认识，然后确定内部行政行为可诉性标准，并确定法院审查的方法，由此提出了将其纳入行政诉讼受案范围的构想。关键词：内部行政行为；行政行为；行政诉讼

文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２００８）０２－００８０－０３中图分类号：Ｄ９２２．１

收稿日期：２００７－１２－１２

作者简介：刘章（１９７６—），男，安徽灵壁人，安徽财经大学法学院讲师，法学硕士，研究方向为行政诉讼法、宪法与行政法。

行政诉讼法》实施多年以来，推动了各项行政法《

法人和其它组织的律制度的建立和完善，对维护公民、

合法权益，促进政府机关和人员依法行政起到了巨大的作用。行政诉讼法对行政机关的一些行为排除在行政诉讼受案范围之外，导致因受内部行政行为侵犯的公民权利无法得到相应的司法救济。笔者认为，在理论上内部行政行为是可以纳入行政诉讼受案范围的。

一、国外对内部行政行为的救济情况

以向行政法院提出撤销之诉和损害赔偿之诉。德国、加拿大、印度等国的公务员立法中都规定了公务员为维护自身合法权益的上诉制度和救济原则。虽然英、美、法、日等国对公务员权利救济的途径和手段不尽相同，但目标却是一致的，即造就一支充满活力、高效稳定、能胜任的行政人员队伍，为各自的国家和人民提供及时有效的服务。我们应该认真研究和借鉴国外行政人员救济制度的成功经验和做法，来建立和完善我国行政人员的权利救济制度。

二、内部行政行为可诉性之理论分析

世界各国行政法十分重视行政人员的合法权益，对行政人员的权益保障体现在注重建立权益保障机构和权益保障制度。在英国设有“公务员上诉委员会”和实业法庭”行政人员受到不利处分时，如有不服可向“。公务员上诉委员会提出申诉，向实业法庭提出上诉。上诉委员会受理申诉案后，经过调查、辩论等程序，向原处分机关提出建议；实业法庭对上诉案的裁决对原处分机关和当事人均具有法律上的约束力。日本在１９４７年的《国家公务员法》中确立了“公平审查”制度，当公务员受到违背自己意愿的免职、停职及其他不利处分，或受到惩戒后不服时，可向人事院提出申诉。人事院据案成立“公平审查委员会”公平审查委，作为审理机关。员会经过调查审理，认为原处分不当和原处理不公时，有权加以纠正，取消不当处分，并责成原处分机关进行赔偿。美国１９７８年对行政人员制度进行了改革，确立了功绩制原则，设立“功绩制保护委员会”专门负责行政人员争议等有关问题的解决。行政人员对不利处分或其他行政决定不服时，可以向功绩委员会申诉。功绩委员会通过调查作出裁决。行政人员对功绩委员会的裁决不服的，可以向法院提起诉讼，请求司法审查。法国设有“行政对等委员会”行政机关对公务员所作的行。政处分或调动、辞退等人事行政处理决定，都必须征求行政对等委员会的意见。行政人员认为行政机关的决定侵犯其权益时，可以向上级行政监督机关申诉，也可

法治不论是作为一种治国方式，还是⒈法治理论。

作为一种政治法律制度和一种依法办事的社会状态，都包含着一定的价值追求。保障公民的自由和权利”“、依法行政，控制行政权的滥用，为公民设置完善的救“

济机制”等是当代法治原则的核心内容。国家权力的分立与限制；行政机关依法办事；保证公民的基本权利免受侵犯和非法干涉，并为公民的权利受到国家权力侵犯时提供法律救济保障；对因政府滥用职权而造成公民权利损失的国家赔偿等是法治国家基本的共同特征。英国法治论者戴雪在其《英宪精义》中强调，对权利的保护和救济，比宣示人的权利更为重要和实在。他认为在有法律的地方就有救济办法的存在。法律精神注意救济方法。只有具备有效的救济方法，法律之下的权利才能受到尊重，名义上的权利也才能转化为实在权

［１］利。因此，可以说，法治是法律救济制度的理论基础

和依据。

原则是权利有权利，必有救济”“⒉权利救济理论。

救济思想和权利救济理论的集中表述。其实，法律救济对相对人而言，本身就是一种权利。这种权利的性质表

［２］现为一种救济权。救济权是相对于原权而言的，又称

第二权”“，它是指在原权受到侵害时所产生的补救权利或者是请求国家保护的权利。有权利而无救济，即“

８０

刘章－内部行政行为可诉性理论探讨

非权利”救济权与原权相互依存，不可分立，没有救济。权，也就不可能有原权的存在和实现。联合国的《公民权利与政治权利国际公约》第２条规定：本公约每一缔约国承担：⑴保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；⑵保证任何要求此种补救的人能以合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其它合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法补救的可能性；⑶保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。世界人权公约》第８条规《定：人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵害时，

［３］有权享受国家行政法庭之有效救济。因此，立法机关

视了行政行为的依法性。在人治行政、随意行政的惯性和习惯行为模式的作用下，行政机关极易自发地实施习

［７］

惯性的行政违法行为和人事行政侵权行为。行政机关

的有些领导利用手中职权或依个人的好恶对一些提出批评、建议或提出检举、控告的公务员打击报复的现象绝不是个别的。因此，对公务员因内部行政行为实施司法最终救济，是公务员权益保障的客观要求。公民自由权的真正本质在于每个人在其受到侵害时，都有权要求法律给予保护。政府的一个首要职责就是提供这种

［８］保护。原行政机关或是上一级行政机关或是监察机

关的复议虽不失为对公务员权利救济的一种途径和手段，但毕竟存在着自身的局限性。司法救济的途径比行政机关救济的途径更能维护和保障行政人员的权利，这是因为法院以其地位的独立和超然有利于避免裁决者的个人偏见和排除法外因素的干扰，能作出公正的判决；法院能提供比行政机关的组织和程序更强的合法性保证；法院地位的独立性和程序的严密性也能增加公务员对裁决公正性的信任程度。没有司法的最终救济，任何救济机制都不是健全的、完善的。有权利必有救济，没有救济的权利是无保障的权利。任何人只要受到行政权力的侵害，就应获得救济和保障，行政人员同样也不例外。行政人员的权利同公民的权利一样神圣不可侵犯。当行政人员认为其权利受到所属的行政机关违法侵害时，应允许其有获得司法保障和救济的权利。

在授予权利的同时，就应设置相应的救济途径和救济手段，使权利在受到侵害时可以凭借这些途径和手段

［４］

消除侵害，获得赔偿，“有权利就有救济方法”。

宪法第５条规定：“一切违反宪法和法⒊宪法理论。

律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。是国家机关对行政行为的合法”性进行审查判断和追究违法行政行为的法律责任的最

［５］高法律依据。同时，宪法中还明确规定了公民的权利

和权利救济。宪法第２条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。从根本上明确了主权在民、人民当家作主的国家”制度。为切实保障和充分体现人民当家作主的地位，宪法第４１条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”宪法第１２３条和第１２６条规定：“人民法院是国家的审判机关。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法的上述规定为公民通过人民法院请求司”法救济、法院独立行使司法审查权进行公正裁决提供了法律依据。

三、内部行政行为可诉性之现状分析

⒉现行立法标准的失当和立法标准的统一。学术

界为了区别行政机关对内、对外不同性质的管理行为，

［９］将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为。

一般认为，由于这两种行政行为存在一些行政机关行使这两种权利的性质和依据不同，因此，不同性质的行为引起的争议应由不同的途径予以解决，即内部行政争议由行政机关自身解决，外部行政争议由法院解决。如果将行政内部争议也交由法院解决，一方面法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段，另一方面容易造成法院干扰行政机关正常工作，影响行政的效力。因此，行政诉讼法明确规定，法院不受理就行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。

但笔者认为，以上的认识不妥当，首先，不否认外部行政行为与内部行政行为存在差异性，内部行政行为对公民、法人和其他组织不产生任何的直接影响。但内部行政行为的立足点和出发点是为了服务于外部行政行为。因此，内部行政行为是外部行政行为的前提和基础。其次，内部行政行为并不是严格意义上的法律概念，而是学理概念，其内涵和外延就很难明确和统一，两者之间的区别就缺乏科学性。特别是内部行为和外部行为的划分标准不统一，导致实践中法院对这一概念掌握或紧或松，很多表面看起来像内部行为而实质上可诉的行政行为被拒之法院门外。内部行政行为的提法本身并不科学，容易造成司法实务中的混乱。从国

⒈人事行政侵权行为的存在和行政权利保障的要

求。人事行政侵权行为是指行政机关及其领导运用职权，以非人事处理决定的形式，侵犯特定公务员合法权益的单方行政行为。包括作为和不作为两种形式，如行政机关领导对公务员的打击报复，在晋升时向公务员索贿等是作为形式的侵权；而应当确定公务员级别的却不予确定，应予以奖励的却不予以奖励等，是不作为形式的侵权。

［６］

长期以来由于长官意志传统观念的沿

袭，使行政机关的行政活动一贯采取命令与服从的简单方式，一切都是领导说了算。这在客观上促成了行政机关的领导习惯以命令或接受行政命令进行行政管理，忽

８１

宪法行政法研究

外情况看，很多国家并不区分内部行为和外部行为，也不以此确定法院审查的范围。我国内部行政行为的救济也应适时而变，统一认识，在立法上不再以是否是内部行为来确定它是否可诉，而是根据权利救济来分析是否可诉。

四、行政行为可诉性标准和法院审查方法之确定

权的尊重，同时司法权对完成行政行为的审查也更能体现司法的被动性和中立性。三者结合，能够使行政诉讼的受案范围得以合理界定并做到司法权与行政权相互协调。

笔者认为，行政机关对行政人员作出的具体行政行为是否具有可诉性，应视该行政行为的内容而定。如该行政行为涉及行政人员的身份改变或对行政人员有重大影响，如对行政人员的开除、辞退、降级、降职、降薪、退休金的发放等行政行为，或者涉及行政人员的身份改变，或者对行政人员的基本权利有重大影响，则应属于可诉行政行为。而那些并未对行政人员的身份改变或对行政人员有重大影响的行政行为，如警告、记过，或者涉及行政机关高度人性化判断的行政行为，如考核成绩，则不宜进行行政诉讼。需要指出的是，对于在行政机关或事业单位中具有技术职称的人员（如教师）的职称评定问题，因为影响到此类人员的身份权及财产权等基本权利，也应纳入行政诉讼受案范围。同时，法院对内部行政行为进行审查的原则是以程序审查为主，实体审查为辅。在程序上，可以建立事前救济程序和事后救济程序。事前救济程序，行政机关作出影响公务员重大财产权、人身权的决定，事先要向公务员说明理由。事后救济程序，一是行政救济，行政人员对行政机关的决定不服，可以提起申诉，一是司法救济，行政人员对行政机关决定不服，即可提起行政复议，对复议不服的，还可提起诉讼。笔者建议，扩大我国行政复议范围；在行政诉讼中人民法院只对内部行政行为的合法性进行审查，不审查其合理性；在举证责任上实行倒置，公务员只需证明内部行政行为存在即可。违法的内部行政行为，法院判决撤销，并可判决行政机关赔偿。

参考文献】【

［１］王人博，程燎原．法治论［Ｍ］．山东人民出版社，１９８９．３３．［２］杨解君，温晋锋．行政救济法［Ｍ］．南京大学出版，１９９７．１９．

［３］林莉红．中国行政救济理论与务实［Ｍ］．武汉大学出版社，２０００．２４８．［４］林莉红．中国行政救济理论与务实［Ｍ］．武汉大学出版社，２０００．１６．［５］刘恒．行政救济制度研究［Ｍ］．法律出版社，１９９８．１４．

［６］叶必丰．我国人事行政救济制度探讨［Ｊ］．法商研究１９９６，（３）：３９－４３．［７］杨解君．行政违法状况及其相关分析［Ｊ］．法商研究１９９７，（４）：２８－３５．［８］黎军．马伯里诉麦迪逊［Ｊ］．中外法学，２０００，（２）：４２－４５．［９］应松年．行政法学新论［Ｍ］．中国方正出版社１９９６．１８６．

王万华．行政诉讼法律解释与判例述评［Ｍ］．中国法制出版［１０］张步洪，、

社，２０００．１７７．

［１１］张树义．寻求行政诉讼制度发展的良性循环［Ｍ］．中国政法大学出社２０００．２０３．

（责任编辑：徐虹）

有学者将行政行为的可诉性标准归纳为八项：⑴主体标准，即被诉具体行政行为实施的主体特定；⑵职权标准，即只有对行政机关在行使行政职权的过程中实施的行为才能提起诉讼；⑶实体标准，即只有影响行政相对人实体权利义务的行政行为才具有可诉性；⑷拘束力标准，即只能对行政机关作出的有拘束力的行政行为提起诉讼；⑸成熟性标准，即只能对行政机关最终的决定行为提起诉讼；⑹具体性标准，即只能对具体行政行为提起诉讼；⑺外部性标准，即不能对内部行政行为提起诉讼；⑻其他标准。违法和侵权。

［１１］

［１０］

也有学者认为行政行为的可诉性标准有两个，即笔者认为，行政行为可诉性标准应当有三个：第一，违法性标准。依法行政的要求意味着只有违法的行政行为才具有可诉的性质，合法的行为尽管有可能影响他人的权益，但出于公共利益之目的，相对人必须忍受，只有违法运用权力对相对人的具体权益产生影响第二，侵权性标准。从理论时，相对人才可以行使诉权。

上讲，一个行为只有侵犯了他人的权益时，才具有可诉性。因为诉讼是投入一定成本的司法活动，它应当遵循成本—收益规律，启动诉讼的直接的收益是被侵害的权益得以恢复和补偿。因此，只有合法权益受到实际侵害的公民、法人和其他组织，才能通过司法救济使得被损害的权益得以恢复。第三，完成性标准。即行政机关的行政行为已经行使完毕，才允许进入行政诉讼阶段。其理由是行政机关作出一个行政决定往往经过许多步骤，法院在行政机关走完全部程序作出最后决定以前通常不得干涉。采用完成性标准的意义在于：⑴避免法院过早介入行政决定程序；⑵从实际的情况看，在行政机关作出最后决定以前，法院也无法审查；⑶可以使法院腾出精力，切实保障公民权益，对于受到实际紧急损害的当事人及时给予司法救济。

违法性标准与侵权性标准则从横向上界定了将行政行为作为被诉对象的正当性和司法救济的及时性和权威性。完成性标准从纵向上界定了行政行为最终决定后方可被诉，使行政机关的首次判断权得到了司法

ＥｘｐｌｏｒａｔｉｖｅＡｐｐｒｏａｃｈｔｏＳｕａｂｉｌｉｔｙｏｆＩｎｔｅｒｎａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＡｃｔ

ＬｉｕＺｈａｎｇ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｔｅｒｎａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｉｓｔｈｅｏｎｅｍａｄｅｂｙｍａｉｎｅｘｅｃｕｔｉｖｅｂｏｄｙ，ｍａｋｉｎｇｅｆｆｅｃｔｏｆｌａｗｉｎｓｉｄｅｅｘｅｃｕｔｉｖｅｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｄｕｒ－ｉｎｇｉｎｔｅｒｎａｌｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅｉｎｔｅｒｎａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｈａｓｇｒｅａｔｉｎｆｌｕｅｎｃｅｏｎｔｈｅｒｉｇｈｔｓａｎｄｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓｏｆｃｉｖｉｌｓｅｒｖａｎｔｓ．Ｉｔｉｓｔａｋｅｎａｓａｋｉｎｄｏｆｄｉｓａｌｌｏｗａｎｃｅｏｆｌａｗｓｕｉｔａｃｔｓｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ’ｓｅｘｅｃｕｔｉｖｅｐｒｏｃｅｄｕｒａｌｌａｗ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｓｕｇｇｅｓｔｓｔｏｌｅａｒｎｆｒｏｍｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆｆｏｒｅｉｇｎｃｏｕｎｔｒｉｅｓ．Ｄｅｆｉｎｉｔｅｔｈｅｔｈｅｏｒｙａｎｄｒｅａｌｉｓｔｉｃｂａｓｉｓａｎｄｕｎｉｆｙｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇｓｏｆｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ．Ｍｅａｎ－ｗｈｉｌｅ，ｗｅｓｈｏｕｌｄｄｅｆｉｎｉｔｅｐｒｏｓｅｃｕｔａｂｌｅｓｔａｎｄａｒｄａｎｄｔｈｅｍｅｔｈｏｄｏｆｃｏｕｒｔｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ，ｔｈｕｓｐｒｏｐｏｓｅｄｂｒｉｎｇｉｎｇｉｔｉｎｔｏｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｌｉｔｉｇａｔｉｏｎｓｃｏｐｅ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｉｎｔｅｒｎａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ

８２