李培林:当前社会民生热点难点问题分析

李培林：当前社会民生热点难点问题分析

我国社会主义建设的理论框架最初是经济建设、政治建设、文化建设三位一体，进入21世纪发展为经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体，把社会建设纳入四大建设之中，而且摆在突出的位置。社会建设要是从大处着眼来讲，就是构建社会主义和谐社会需要经济基础、政治保证、文化支撑；要是由小处入手，就是从四位一体的角度重点加强社会建设。这样一来，中国特色社会主义理论体系就形成了市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会这四大理论。

党的十七大提出六大民生任务：就业、收入分配、社会保障、教育、医疗和社会管理。社会管理是针对经济管理、行政管理、文化管理之外的整个社会的管理。在中共中央关于制定“十二五”规划的建议中，民生建设概念和社会建设概念在进一步扩展，除了前面提到的那六大任务，还把基本公共服务体系、构建和谐劳动关系以及人口方面的工作也纳入

进来。

为什么在新世纪要如此鲜明、如此高调的把社会建设摆在这么重要的位置？我认为主要是中国发展出现了阶段性特征的重大变化，这个重大变化还不仅仅是和改革开放前相比。进入新世纪以后，我们发现中国发展出现的很多阶段性特

征不仅不同于改革开放前，也不同于改革开放初期，可以大体概括为这样几个方面。

一是从短缺经济到公共产品和公共服务供给不足。改革开放初期什么都短缺，所以对经济实行规模性扩张，迅速生产大量生活必需品，以满足人民群众的基本需求。到现在为止，国家统计局统计的300多种产品基本上都供求平衡，一部分供大于求，还有一部分生产过剩。但现在我们的生活中出现了新的短缺——公共产品和公共服务的短缺。我们今天所说的民生问题，已经不是温饱层次上的民生问题了，上学难、就医难、出行难等都涉及公共产品和公共服务。

公共产品和公共服务在理论上讲不是完全靠市场机制就能满足供求的，这需要政府建立公共财政，提供基本的公共服务，满足人民群众对公共产品的需求。由于这一重大变化，党和政府才提出转变政府职能，建立服务型政府。

二是从平均主义到收入差距扩大。改革开放初期，党的十二大、十三大报告都在讲打破平均主义，当时认为经济体制改革的主要障碍是大锅饭，所以提出打破大锅饭，拉开收入差距，引进竞争机制，提高资源配置效率等。从上世纪90年代中后期开始，收入差距的扩大逐步跨越了合理的区间。最近几年党和政府已经采取了一系列措施试图扭转收入差距扩大的趋势，但到目前为止，这一趋势还在朝着继续扩大的方向发展，所以任务不再是拉开差距，而是控制差距。

三是从低成本劳动到产业结构升级。改革开放30多年来我国经济能够快速发展的一个比较优势就是劳动力，我国在资本和技术上并没有多大优势，靠着劳动力的无限低成本供给，我国的产品走向了全世界，我国成为了世界工厂。现在到了一个新的转折点，从理论上计算，农村还有2亿剩余劳动力，但能够转移出来的多数在30岁以下，而现在农村里剩下的已经没有多少年轻人了，农业已经成为老年人的产业。现在南方乃至全国都出现了民工荒的问题，这种趋势会推动劳动力成本不断提高，这就迫使我们必须进行产业结构升级。“十二五”规划建议中讲转变经济发展方式，其基本内

容就是要实现产业结构升级，提供更多高附加值的产品。

四是经济增长从依赖投资和出口转向扩大国内消费。改革开放30多年来经济发展的特点是高投入、高出口、高增长，外贸顺差一直被发达国家当作问题来向我国发难。通过这次金融危机我们也看到，这种模式是很不稳定的，一碰到

国际风波的冲击就会出现巨大波动。在金融危机期间我国出口曾连续11个月负增长，为了保持中国经济在今后二三十年还能够持续稳定的增长，在实现产业结构升级的同时必须扩大国内消费。一个大国不能像东南亚那些小国一样，把增长的筹码押在出口上，像美国、日本这些人口大国的外贸依存度只有30%左右，而我国一直高达将近60%，所以扩大

国内消费和解决一系列的民生问题都是密切相关的。

公共服务均等化、解决分配问题、实现产业结构升级、保障低收入群体的基本生活、解决劳动关系问题、扩大国内

消费等有一个共同的指向——公共产品，这些都和当前的民生问题联系在一起，所以民生问题非常重要。

当然，社会管理提出的不只是民生问题，还有一个社会安全稳定问题，大家也知道最近中东和北非出现了新的革命，

这对我们是一个警示，社会问题解决不好整个社会稳定都将很难保证。

就业和劳动关系

失业率过高往往是导致社会不稳定的一个重要原因。尽管我国进行了这么多年的改革，在经济管理方面取得了很大进步，但在社会管理方面还有很多漏洞，比如对失业人员的管理。现在城镇登记失业率已经不能满足我们监测市场变化的需要，因为它只统计城镇户籍人员的失业状况，农民工的就业情况这个数据就无法反映。金融危机以后这个问题更加突出，就业市场发生了很大变化，但城镇登记失业率一直没有什么变动，2007年是4.0%，2008年是4.2%，2009年

是4.3%，2010年是4.1%，我们的目标是控制在4.6% 以下。

现在国际上通用的是调查失业率，调查失业率包括了所有的从业人员。在农民工没进城以前，城镇登记失业率还是比较准确的，失业的第一个高峰在改革开放初期，是由知识青年返城造成的。失业的第二次高峰是1997年到2003年，当时国有企业改制出现了大规模的职工失业下岗，在5年中全国将近有3000万职工失业下岗，今天垄断国企能够获得发展的优势也付出了沉重的代价。国外学者不理解什么叫下岗，后来他们明白了那是中国一种特殊的无工作状态。

有些学者通过自己的调查和研究绘制出我国的调查失业率曲线，用于描绘市场就业的变化，但这些数据不是国家统计局连续调查得来的，只是不同的学者通过不同的调查得出来的，所以也不太准确。一个大体的趋势是调查失业率始终是高于登记失业率的，而且越是市场就业发生巨大变化的时候，这两个数据之间的差距就越大，失业问题不是那么显著

的时候这两个指标就比较接近。

最近我国就业市场出现一些变化。

一是大学生就业问题。在农民工就业形势好转甚至出现民工荒的时候，大学生就业形势在不断变得更加严峻。这个问题一方面和大学扩招有关，2001年到2010年，高校毕业生从114万增加到600多万，就业率也从90%下降到68%。

大学生就业严峻主要是因为大学生都想从事白领工作，但现阶段我国的经济结构以第二产业特别是制造业为主，技工特别是高级技工大学生不屑于做，农民工做不了，全国短缺几十万人。国家现在在调整大学的教育政策，把职业教育

和普通高等教育并重，另外增加职业硕士的培养。

二是劳动关系问题。比如2010年的富士康连续跳楼自杀事件，对这一事件各种评价都有，有人说是新生代农民工的心理问题，有人说是企业管理问题。实际上这个事件有一个深刻的背景，就是劳动力成本在逐步提高，这些民工有了新的要求，因为农民的生活也在提高，出来打工起码要比在家乡生活好一点，而我国这些出口企业大都是利润很薄的企业，人民币的升值又抵销了一部分企业利润。如果中国按照美国的要求把人民币升值50%的话，那我国所有的出口产业几乎都要破产。所以老板利益和工人利益的冲突越来越严重，甚至出现罢工，有的媒体在报道时编了一个新词叫集体停工事件，现在很多省份都要求在这方面应该明确立法，允许工人有这方面的权力，否则这个事情就会出现无序的状态。广东省总工会正在制订相关的条例，在不伤害他人、不扰乱公共秩序、不堵塞交通、不砸毁机器等条件的前提下可以给

工人一定的权力，进行有序罢工，对这方面的管理需要进一步加快创新和推进。

收入分配与扩大消费

我国的改革进行到今天，取得了巨大的成就，但从内部讲，收入分配问题是没有解决好的最大的问题，现在群众的很多不满以及造成很多问题的深层原因都是源于这个问题。收入分配问题解决起来难度很大，但我们一定要解决好这个

问题。

现在我国已经进入到人均国民产出倍增的时期，比如从1978年到2000年，人均GDP从300多美元增加到800多美元，但最近几年每两三年人均GDP就增加1000美元，2003年是1000美元，2006年是2000美元，2008年是

3000美元，2010年达到将近4000美元，但与此同时人均收入没有出现倍增。

收入增长慢于产出增长的原因主要是在国民收入分配格局中，政府和企业拿的多，居民拿的少，所以居民占国民收入的比重在持续下降。这个问题带来了一个结果，就是农民的收入过低。按照学者的测量，全国的收入差距中城乡之间的收入差距可以解释整体差距的40%—60%，就是说绝大多数差距是城乡差距，而城乡差距主要是农民的收入太低。

在发达国家，从事农业的只有2%、3%的人，而且收入一般都能达到中等收入水平，而我国的农民还给大家的是穷人的感觉，这是因为我国农民还是过多。在我国的经济结构中，农业产出增加值占整个GDP的10%左右，但是从事农业劳动的、主要收入靠农业产出的人口占全国总人口的38%。现在我国城镇化水平是48%，这已经把那些进城打工半年以上的农民工计算在城市人口里了，也就是说这48%并不是完全的城市化水平，里边有一部分人是半城市化的，户籍、生活还没有完全在城市里。这么多的农村人口分享的GDP蛋糕只有10%左右，所以现在需要大量的反哺。我们必须发展现代农业，把更多的劳动力转移到传统农业以外，使人地比进一步提高，才能够解决农民收入问题，但这需要快速的

城镇化能够提供更多的非农就业岗位。

现在，从宏观指标看出现了国内消费不振的现象。从1985年到2008年，居民消费率从52%下降到了35.4%，这个数字不但低于发达国家，在发展中国家也属偏低。美国的消费率占70%，日本占65%。为什么我国不敢和美国撕破脸皮，因为我国的出口要依赖美国的市场，中国生产那么多产品自己消费不了，如果没有美国这个大市场的话中国也不

可能持续发展。美国3亿人一年消费10万多亿产品，我国13亿人一年才消费1万多亿。

我国居民的消费倾向即居民消费占其收入的比重也在下降，原因是由于生活预期不稳定，大家越来越倾向于存钱。在国外看来，中国国内消费水平低是一个悖论，中国不是没有钱，现在是第一大外汇储备国。再者，政府也不是没钱，从1994年到2010年我国税收总量从0.5万亿增加到7.3万亿，年均增长18%以上，而同期我国GDP每年增长10%左右。不过中央政府和地方政府也不一样，有人这样形容：“上边喜气洋洋，下边哭爹喊娘”，基层财政比较弱，现在乡镇特别是农业区域的财政，在取消农业税以后，基本上没有进项，要靠上级财政的转移支付。另外，老百姓手里也比较有钱，从1994年到2009年底，全国城乡居民储蓄余额从2万多亿元增加到26万多亿元，年均增长也是18%以上，就是说整个储蓄增长也是远远快于GDP增长的。对于老百姓手里有钱的说法还得具体分析，这个钱虽然总量在增加，

但是不是平均分配呢？储蓄的增长多数还是掌握在富人手里，大概20%的富人掌握了全国60%的储蓄。

收入差距扩大是引起很多社会问题的一个深层原因，它和经济持续发展联系在一起，必须扩大消费，经济发展才能够维持。为什么解决收入问题与消费有关系呢？这是因为一个家庭的消费率随着收入的增加而递减。要提高全国的消费水平，

就要合理合法地把新增收入转移到中低收入家庭，这样才能把消费带动起来。

影响家庭消费的因素主要有以下几个方面，都是和社会建设的核心任务相关的。

一是教育。越是低收入家庭，教育支出所占家庭消费的比例就越高。现在家庭对教育的投入简直是不计成本，在北京入托费就要几万块钱，小学择校费又是几万块钱。教育投入在家庭收入中普遍占比太高，政府应该考虑如何在这方面做更多更好的工作，比如公共教育是否可以从9年增加到12年，让农民工、农民子弟能够免费读完高中，这会对提高

我国整体国民素质有很大帮助。

二是医疗。近几年我国医疗改革推进很快，但医疗费用支出占居民消费支出的比重还是太高，在居民消费结构中，

医药费支出的增加比食品支出的增加还要快。

三是住房。越是高收入家庭的住房支出占比越高，这是不正常的，应该是低收入家庭买房子花钱多、占比高。这个现象说明有很多房子集中在富人手里，不是作为消费存在的，而是作为投资存在的。现在控制房价主要有两个阀门：资金阀门和土地阀门，要想使房价快速降下来需要放松土地阀门，拧紧资金阀门，但现在两个都得拧紧，资金要拧紧，由于“18亿亩耕地红线” 土地也得拧紧。土地收入和政府财政、地方GDP增长都是联系着的，我相信具体到每一个省市都不希望本地的房价降，但是这种预期造成了大家都觉得房价早晚还要涨，甚至还要涨好几倍，所以普遍认为买房最安全，

大家都去买房的结果造成房价继续上涨。

现在调整收入分配还有一个主观认同的问题，就是国民对收入分配秩序的认同问题，我认为目前这个问题是比较严重的。我们调查、测量阶层认同时，把社会分成上、中上、中层、中下、下五层，然后让被调查者选自己属于哪一层，他们选的结果和他们实际的情况不太一致。其他国家的调查结果也是如此，认为自己属于中层的都占将近60%，这和客

观状况不是完全吻合。

日本在所有发达国家中，收入分配差距一直是比较小的，基尼系数一直比较低，日本有将近60%的人认为自己属于中层。巴西的收入差距比我国还大，但也有将近60%的人认为自己是中层。当一个制度长期实行的时候，人们对这个制度就会慢慢产生一种认同。香港的收入差距和北京差不多，但香港人对他们的收入分配状况基本认同，而北京人对收

入差距的不满情绪要比香港人高很多。

我们2008年的调查显示，我国认为自己属于中层的还不到40%，认为自己属于中下层、下层的占了将近55%，全世界都没有像我国这样的调查结果。当时我们把这种现象概括为阶层认同偏下。比如现在印度收入差距也很大，去过印度孟买、新德里的人都知道，如同纸糊的贫民窟和高高矗立的玻璃大楼并存，即便如此还有60%的人认为自己是中层。

而在我国，上至机关干部、下至普通群众有很多人对自己的现状不满意，收入分配问题的复杂性就在这里，不是中央不想解决，而是这个问题解决起来难度实在是很大。有些改革可以让所有人都受益，但随着改革的深入，要想使一部分人受益就必然会触动另一部分人的利益，这时候改革就难了，各种利益之间需要一个妥协。现在的问题是社会各阶层对现行的制度都不太满意，都认为现行制度对自己不公，出现这样的状况，政府再怎么使劲也不行。改革收入分配不是政府简单地加大转移支付，把一部分钱转移到穷人手里就能解决的，关键是要建立一个大家认同的公平合理的收入分配

制度。

看病难与事业单位改革

事业单位改革是社会管理、社会建设中很重要的一块内容，改革这么多年，这个问题一直没有很好破题。国有企业

改革我们付出了沉重代价，但总的来说机制基本上建立了，但事业单位到现在机制还没有理顺。

在教育、医疗方面出现很多问题，都跟机制有关系。比如我们在2006年调查发现大家把“看病难看病贵”排在社会重大问题之首，当时我们很奇怪，看病问题怎么会比失业、收入差距、腐败问题都严重呢？人民的消费支出里医疗占了11%，这个比重比发达国家高不少。现在社会保障制度里医疗率先实现了全覆盖，即国家机关和事业单位的公费医疗制度、企业的医疗保险制度、城镇居民的医疗保险制度和新型农村合作医疗这四种制度基本覆盖了全民。但报销比例是不一样的，机关事业单位的公费医疗和企业医疗保险平均报销70%，城镇居民医疗保险报销50%，农村平均报销30%，医药费完全自理的在大量减少，报销比例也有不同程度的提高，但完全自理和只能报销少部分的加起来占60%多，就是

相当多的人看病还是要自己花上不少的钱。

虽然现在大家议论食品价格上涨快，但实际上药品价格比食品涨得还要快，由于不是人人吃药，这个问题对大家生

活的影响没有像食品问题那么大，但它对一些有病人家庭的影响是非常大的。

这个问题是怎么来的呢？改革开放以后对事业单位进行了体制改革，允许事业单位通过创收来弥补其经费的不足，这样一来事业单位分成了四种体制：全额拨款、差额拨款、自收自支和事业单位企业化管理，所有的大学、医院等机构都是差额拨款。在2003年至2009年全国公立医院的收入来源中，40%靠药品收入，40%多靠医疗收入，政府拨款不足10%。医院为了维持发展和在职人员收入水平的提高，普遍采取创收办法。大家可能有这样的体会，到医院看病，医生会问公费还是自费，要是公费医疗，脑电图、心电图、CT能做的都做一遍，然后开一大堆药。所以很多人不愿意去医院看病，一个小小的感冒，在药店花20、30块钱就能解决的问题，医院却给开出几百块钱的药。我国是医疗预算类的国家，政府预算类的医疗支出比GDP的增长速度要快几倍，这就带来很大的浪费，而且老百姓越来越难以承担医药

费的增加，医患关系变得紧张。

事业单位到底怎么改？这比企业改革还要困难，企业改革我们可以市场化，但事业单位是千差万别的，基本上分成

三大类。

一是经营类事业单位，比如出版业，最近一两年所有的出版业都要改成企业，建立集团，等于是推向市场了。现在我们也在研究，是不是给这类企业取一个新名字，国外有一种企业叫社会企业，承担比一般企业还要多的社会责任，国家在税收方面给一些照顾。如果出版业可以这样的话，那报纸等其他媒体是不是也可以呢？但是现在我们还不放心，作

为舆论工具若是都想着挣钱，会不会在舆论导向方面出现问题啊？

二是管理类事业单位。很多事业单位直到现在还承担着政府管理职能，由于当时机构改革编制不够，用很多事业单位的编制执行政府的职能。对于这样的机构，学者们主张干脆让它们参公算了，由政府保障其支出，坚决不允许有政府管理职能的事业单位利用管理职权再去“创收”，这是搞乱社会风气很重要的一个原因。但是事业单位，参公执行单位过

多会导致政府的包袱变大。

三是公益类事业单位。医院、学校、文化团体等都属于公益类事业单位，现在政府对这些单位不是全额拨款。以后要建立一些非盈利组织的法律和法规，一方面要使它们能够维持运转，另一方面还要规范它们的行为，也就是说允许它们挣钱，但是挣来的钱怎么花要受约束。这比国有企业改革更难，既要保证公益性目标，又要使它们能够自我发展，还要保障其业内人士的收入水平跟得上应该达到的社会地位，把这几个条件都综合起来找一个改革的方向是很困难的。

社会保障与社会改革

社会保障在改革开放前叫单位保障，是国家机关、事业单位和国有企业才有的保障，现在要逐步扩展成全民的保障。

社会保障不仅要保障人民的基本生活，还和扩大消费、稳定人民的信心和预期有密切的联系。

各大银行进行的居民储蓄目的调查显示，排在前四位的是子女教育、看病、养老、住房。由此可见老百姓存钱是为了规避个人家庭生活风险，所以要稳定老百姓的预期，就要提供一套完整的社会保障和公共服务体系，让大家看到自己

的未来是有保障的，所以现在大家手中的钱是可以花的。

现在我国的社会保障制度和其他国家相比出现了碎片化的现象，这与社会分层有一定的联系。比如刚才讲的医疗保障制度其实是四种制度，不同的制度适用于不同的群体。碎片化容易缺乏效率，因为制度之间没法转移、流动，另外还可能造成不平等，很多国家因为这个问题发生过一些抗议、示威。国内也有学者对此意见很大，但我个人认为这是我们为了扩大保障范围不得已的一个选择，过去是少数人有保障，现在要覆盖全民，怎么可能在短时间在让所有人的保障水

平都达到机关事业单位人员的保障水平，这是一种理想化的状态，现在我国的经济实力远远不能承受。

福利增长的规律和经济增长的规律不一样，经济增长是周期性波动，就是快速增长期也会出现低谷，中国也不可能指望以后永远是10%左右的增长速度。但从各国规律来看，福利增长从来没有下降的，都是一路上扬，谁要是把福利增长速度降下来，那他政治上就要遇到很大的挑战，很多政府下台都是由于没有处理好这个问题。很多西方国家左派右派的政府也是在这个问题上互相较劲，右派主张削减福利促进经济增长，结果老百姓不满意，把他选下台；左派扩大福利

但经济又不增长，老百姓还是不满意，又把他选下台，总是这样更替。中国要处理好经济发展与福利增长之间的关系，

福利要小步走，要符合经济增长的规律。

社会管理与社区建设

现在社会管理中很重要的一个内容是基层社区建设，计划经济时期的社会管理有一个很重要的制度叫单位制度，就是把每一个人都纳入到一个单位，无论在机关、事业单位、企业还是在农村。一个人无论到哪里去，都要有一个单位的介绍信。我们通过单位制度、档案制度、户籍制度、身份制度等把全国人民全都严格地管理起来，把人定在一个点上不

能随便流动。

以单位为基础的社会管理制度当然有优点，能够把问题解决在基层，出现什么问题首先是单位来解决，问题都在单位内部化解了，整个社会看着好像没有什么问题。改革开放以后这个体制发生了变化，我们主动对它进行了改革，批评“企业办社会”，要求把社会职能从企业剥离出来，这样就实行了就业聘任制、保障社会化、房子自有化、社会服务和后

勤市场化等。

这一系列改革造成的结果是单位原有的社会功能弱化，但新的机制又没有建立起来，在这个空档中，当我们生活中遇到问题谁向我们提供帮助？所以社会支持网络越来越偏重于家庭和个人关系。社会学研究消费时还列了一个人情支出，这个人情支出很多国家没有，而我国的人情支出比例很高，所以很多家长在孩子上学、就业、看病时首先想到的就

是找个熟人，认为这是最能解决问题的。

越来越多的人不相信正式的渠道，转而相信关系是万能的，在这种情况下上访等群体性事件越来越多。我国从上世纪50年代初建立了上访制度，设立了信访局，但改革开放以前有多少人知道“上访”这个词啊？改革开放后十几年也很少听说过，就是最近这十几年“上访”才成了家喻户晓的一个概念，而且问题越弄越严重。我在有的农村看到这样的标语：“一

次上访交流，二次上访逮捕，三次上访进监狱。”

改革开放以后，地方政府都想做出政绩，所以一届届的干部都是往前看，很少有人愿意去解决历史遗留问题，地方干部都倾向于把问题留给后边的人去解决，所以问题越积累越多，越积累越难解决。我认为现在应该认真地清理清理，到底有多少问题，一年拿点钱来解决一两个，逐步把它们解决，不能只顾往前走把问题留给别人，留给下一届领导班子。

在行政管理上，我们主张从单位向社区转变，过去人们以单位为基础，通过一个过渡阶段即单位和社区共同作为基础，然后逐步转移到以社区为基础的新管理体制。现在社会上除了社区没有任何一个组织网能够覆盖全民，过去人们按照工作地点来确定单位，现在是按照居住地来确定社区，社区就是我们的居委会、村委会，在法律上我们叫做居民的自

治组织。

现在居委会、村委会的数量在迅速减少，村委会从过去 100多万减少到不到60万了，居委会从10万多减少到8万多，这主要是由于在城市化过程中以及新农村建设中，撤乡并镇或者几个居委会合并成一个社区，有的社区达上万人。

针对这一变化，有学者提出要社区工作专业化。过去社区工作都是依靠离退休人员，今后要聘请社会工作、社会管理的

专业人员专门来做这个工作，因为现在社区的任务很多，“上边千条线，下边一根针”。

我相信，再有20年我们就能把这些社会问题逐步解决，建立起一个与社会主义市场经济、民主政治、文化建设相

适应的社会体制，到那个时候再说起中国模式、中国道路、中国经验，就能得到更多人的认同。

（据宣讲家网站报告录音整理）