暂住人口管理的现状分析

暂住人口管理的现状分析

广东司法警官职业学院 温嘉燊

摘要：随着经济社会的快速发展，工业化、城镇化的快速推进，各种经济要素交流、暂住亦愈加频繁，外来暂住人口对城市发展的影响与作用正日趋凸显。但暂住人口底数不清、服务管理不到位、犯罪高发是我国城市管理面临的共同问题，所以公安机关亟待掌握城市暂住人口的生存现状，从而能够准确分析暂住人口管理工作存在的问题及原因，科学设计服务模式，以期取得暂住人口服务管理工作实效及长足的发展。因此搞好暂住人口的管理，实现其与当地居民的融合，切实维护其合法权益，提高其积极性和归属感，是摆在公安机关面前的一个重要课题。

关键词：暂住人口管理；现状；特点；影响

暂住人口是中国经济社会发展到特定时期的特定产物。因此，其概念范畴也带有明显的时代特征。从广义上讲，暂住人口是指临时离开户籍所在地，跨越一定行政辖区，前往他地暂住的人口；从狭义上讲，相对于一个城市的常住人口来说，这个城市的其他人口被称为暂住人口。

一、新时期暂住人口的生存现状

(一) 暂住人口暂住的趋势和特点

1、流量大，增长幅度快。据公安部治安管理局统计：2000年到2010年，公安机关办理暂住人口登记数量由4000万人上升到1.3亿人，年均增幅达33%，据预测“十二五”期间还将保持在2亿人以上。

2、人员构成和流向多元化。自从有了暂住人口的概念之后，占据暂住人口主体地位的一直是从农村到城市打工、经商或从事其他职业的暂住性移民。但近年来，随着就业政策和大学生分配制度的不断改革，人们为寻找更好的发展机会，城市之间人口暂住成为新的发展趋势。暂住人口由小城市向大城市暂住，由欠发达地区城市向发达地区城市暂住，由边缘城市向中心城市暂住，由西部城市向东部城市暂住。由于户籍管理制度的限制，城市之间互相暂住的这部分人员仍于暂住人口，而且城市之间的移民已经开始占据越来越重要的地位，在一些大中城市和比较发达地区的城市中，有四分之一以上暂住人口来自于其它城市，而且这种趋势还在继续发展。

3、暂住人口由“暂住者”变为“永久居留者”数量增多。暂住人口之所以“暂住”，目的在于寻找更好的发展机会，特别是那些满怀信心的大学生、立志创业的跳槽者和来自农村的第一代暂住人员的子女，除特殊原因，多数人都会在找到发展机遇或立足之地后想方设法留下来，再经过努力奋斗，由“暂住者”变为“永久居留者”，由暂住人口变为常住人口。一些人在当地娶妻生子、成家立业，慢慢地融合居住地的社会。还有的则一带二、二带四„„呈几何倍数将周围的亲属、朋友带到自己所在的地方，慢慢地也使这部分人成为“永久居留者”，不再回到原居住地。

4、暂住人口群体化，价值取向市民化。经过二十多年的发展，暂住人口业已成为对社会政治、经济、文化产生深刻影响的一个庞大群体，对社会的贡献越来越大。有的地方已经形成相对集中的暂住人口聚集区，在当地的经济、文化活动中占据重要的位置，一些大中城市的城中村、城乡结合部聚集的暂住人口是常住人口的几倍，有些地方政府为了给暂住人口提供良好的服务，兴建暂住人口集中居住区，为其提供相对廉价的住所。暂住人口正在发生“四大转变”，即由亦工亦农向全职非农转变，由谋求生存向追求平等转变，由城乡暂住向融入城市转变，由暂住向常住转变，移民倾向和市民化特征较为明显。

(二) 暂住人口生存现状

1、文化程度低，谋生能力弱。暂住人口普遍文化程度较低，其中初中以下文化程度的占70%以上，多从事零散务工、小商贩经营等待遇低回报小的工种，还有10%左右属于无业和“三无”人员。由于他们谋生能力较弱，迁徙距离较远，极易出现破坏维系国民道德的规范体系，加剧社会人道德规范沦丧的现象。为谋求生路，有的走上卖淫、制假贩假、非法传销、贩卖毒品、“两抢一盗”等违法犯罪道路，有的甚至形成了以籍贯为纽带的帮派团伙，区域性、职业性、团伙性犯罪特征明显。

2、暂住人口焦虑感强，归属感弱，不利于和谐社会建设。暂住人口脱离原居住地，进入一个新的生活环境，在激烈的市场竞争中，工作的不稳定性、社会保障不完善等综合因素，引发他们对现实生存和未来发展不确定性的焦虑。无论是自谋职业、干临时工、合同工或用工关系稳定与否，他们同样都存在较强的心理焦虑感。暂住人口即使有工作单位，单位与暂住人员之间仅为用工关系、劳资关

系，暂住人口普遍无法融入居住地的生活，无法同居住地的公共事务结成利害关系，所以普遍淡漠居住地的社会公共事务，缺乏社会责任感，缺少对社会负责的意识，存在事不关己高高挂起的冷漠心理，也因此与当地居民形成了两个社会阶层，不利于和谐社会的建设。

3、自我意识扩张，影响社会稳定。暂住人口漂浮在社会上，生活在城市边缘，普遍缺乏稳定的经济收入，社会地位、经济状况与诉求表达普遍劣于常住人口，大多具有受害者的自卑、抗争、敏感的弱者心态，心理落差较大，他们中的一些人日常行为显示出强烈的自我保护意识，又隐含微妙的仇视、对抗、失衡心理。伴随权利意识的觉醒，他们自我意识迅速扩张的程度将高于一般社会成员，独立维护自身合法权益的意识十分强烈。在缺乏组织和诉求途径的情况下，常常个体聚集，以不妥当的形式表达利益诉求，冲击社会稳定。

(三) 暂住人口对社会治安的负面影响

从对大城市劳动力支撑、人才支撑、消费支撑的角度看，暂住人口的有序暂住对城市的经济和社会发展起着很重要的作用，有利于社会稳定。但是，由于暂住人口谋生能力弱、焦虑感强、自我意识扩张的特性，当暂住人口个体受到外界因素刺激和诱惑时，其行为极易冲破正常社会管理机制的约束，出现失控，影响社会稳定。

1、暂住人口的社会焦虑情绪，对社会管理造成巨大压力。市场经济条件下社会阶层的分化，对于习惯计划经济生活秩序的人们产生了巨大的心理冲击。特别是在推进改革的过程中，一些社障措施尚未适应社会经济发展现状，出现了相当一部分暂住人口找不到工作、看不起病、上不起学的情况，使他们社会焦虑情绪更为突出。社会情绪是社会稳定最外在的“显示器”，暂住人口对国家政府、现行政策制度的根本态度和立场，通常最先用社会情绪表达出来，并在社会稳定和社会治安方面反映出来。当前我国正处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发和对敌斗争复杂时期，这既是与整个社会的焦虑情绪密切相关，也是当前社会管理相对滞后、短期内尚不适应社会结构变化的结果。当前除了因利益冲突引发的人民内部矛盾，许多非利益诉求和非利益冲突引发的群体性事件也不断发生。人们在较大的社会压力下，往往会借助一些与自身利益没有直接关系的事件，借渠出水，宣泄焦虑不满情绪。其中，绝大多数人是盲从者，而这种社会情绪的宣泄，极易

被境内外敌对势力、敌对分子所利用。

2、暂住人口的大量暂住，对社会治安管理提出了新挑战。在我国古代长达两千多年的封建社会，王朝政权兴衰更替频繁。每一个王朝更迭的原因千差万别，但其中一条似乎具有普遍性，这就是流民的影响。当越来越多农民失去土地变成暂住人口，当遇有灾荒、战乱等，暂住人口便沦为流民，形成一股失控的巨大盲目力量，猛烈冲击社会秩序，引发社会动荡。历史上的流民曾直接或间接导致了多个封建王朝的覆灭。暂住人口具有暂住性、无序性、边缘性、群聚性等与历代流民相似的特点。近年来，许多地方暂住人口违法犯罪问题比较突出，大城市和沿海地区抓获的犯罪嫌疑人中暂住人口所占比例一直在50%以上，个别地方高达80%。一些以地缘、亲缘为纽带的暂住人口聚居在“城中村”，其中许多违法犯罪分子逐渐形成团伙帮派，向团伙犯罪、有组织犯罪转变，甚至形成黑恶势力，不仅影响社会治安，而且给社会稳定和安全埋下隐患。暂住人口暂住性大，居无定所、身份不明、职业频换，带给流入地社会管理与社会服务工作前所未有的压力，而且身处流入地的社会人往往缺乏地域归属感，难以与当地居民形成应有的和谐。特别是行政管理与尊重人权理念的冲突，对暂住人口管理提出了更加严格的要求，加大了管理的难度。收容遣送等措施的取消，身份证查验条件的进一步受限，新的管理机制尚未形成，都在一定程度上造成暂住人口管理的效能下降，加之目前公安机关警力有限，大量的社会治安问题有待解决，暂住人口在一定区域、一定时段登记不到位、管理不到位，处于失控状态。

3、暂住人口就业能力弱，犯罪率上升，影响社会稳定。暂住人口普遍文化程度较低，谋生能力较弱，大部分处于失业或半失业状态。西方犯罪学家研究表明: 失业率增长将直接导致犯罪率增长，失业率每增长1%，犯罪率就会增长5%。

二、新时期公安机关在暂住人口管理工作中存在的弱势和对策

人口管理，是公安机关一项重要的日常工作，而对流动人口的具体管理工作主要是由基层公安派出所进行的。在经济迅速发展的今天，对流动人口的管理，公安机关面临着很多新课题、新挑战。为促进地方经济的发展，做好对流动人口的管理工作，任重而道远。

现阶段，许多基层公安机关在对流动人口的管理上，根据本地区的具体形势都建立了基本的管理系统，包括申报、登记、发证、变更、管理、监督、服务等

各项工作，努力做到“人户一致”，开展“常口管理外口”，落实“谁雇佣、谁负责”、“谁租房、谁负责” ，确保及时掌握流动人口动向。但是，在共同营建和谐国际、和谐社会的总体背景下，作为新时期的公安工作，我们应该走在前面，从更高的层次出发，对流动人口进行管理。

（一）深化公安机关对暂住人口管理的认识

1、暂住人口流动的合法化是一种趋势，是社会的进步，暂住人口的集中存在也具有长期性。但是在具体的管理实践中，我们缺乏足够的认识，尚未转变传统的观念，不能做到高瞻远瞩。主要表现在以下几个方面：一是重打击、重处罚、重防范，轻保护、轻教育、轻服务。民警在管理中经常以管理者自居，传统的“官本位”思想严重，缺乏亲和力和服务意识，甚至存在对农民工的歧视，先入为主的对外来暂住人口进行有罪推定。

2、日常的制度化管理薄弱。虽然普遍建立系统的管理制度，但在具体的执行中却依然存在种种障碍，甚至存在悬空状态，无法得到有效落实。据此，公安机关应该加强对干警的教育和宣传力度，转变旧有的理念，适应形势的发展需要，真正树立起干警的服务意识，将对暂住人口的管理寓于良好的服务当中。作为干警，既要看到大量暂住人口涌入给社会治安带来的压力，也要看到其为当地经济发展和建设带来的重要活力；既要看到他们为社会治安带来的负面影响，也应看到他们为经济带来的繁荣；既要看到暂住人口自身流动的盲目性，也应看到其暂住的必然性，从而从心灵深处接受他们，帮助他们融入主流社会。

（二）加强公安机关与其他部门的配合力度，形成合力

对暂住人口进行管理的部门较多，例如计生部门、房管部门、人事部门、社会保障部门等，在管理实践中，又会因为暂住人口个人的特殊性，涉及到工商、税务等其他部门。而公安机关只是负责治安管理工作，这一工作的完善需要其他部门的大力配合以及信息的及时反馈。而现实的情况是，各部门之间配合不到位，无法形成对暂住人口管理的合力。曾有学者认为，需要设置统一的领导部门对暂住人口进行统一管理。对此我认为不妥，首先，无论是计生部门，还是房管部门，或是公安部门，它们都有共同的上级机关就是当地的人民政府，对所属部门的工作，人民政府有协调的义务和能力，而且另设一个部门也无法对其进行角色定位。其次，与我国精简政府机构的方针相违背，会造成资源的浪费，增加不必要的财

政投入。在现有的条件下，最为可行的就是充分发挥人民政府的统筹管理和协调作用，在政府的积极推动下，将对暂住人口的各方面管理工作结合起来，形成合力，全面掌握外来暂住人口信息，对其进行服务和管理。在这项工作中，公安机关应该能够首先挑起重担。

（三）公安机关的管理活动应该建立暂住人口的归属感

暂住人口的特点是其流动性，但是流动中也不乏稳定。对于那些能够找到稳定工作、收入稳定、生活安定的部分暂住人口，应该给予同其他居民相同的待遇。但现实的状况是，无论是公安机关还是其他部门，在对待暂住人口上一概而论，无法建立暂住人口对居住地的归属感，始终以一种陌生人的姿态出现，造成了娘家不管、婆家不要的状态。作为公安机关，应该走在前面，给予暂住人口同其它常住居民同等待遇，避免另类待遇等不和谐现象，以增强他们的安全感和归属感。

（四）公安机关对暂住人口的管理应该注重长效机制。

当前，公安机关在暂住人口的管理上一般采取的是限制、防范、打击和遏制的方式，短期内可以解决因暂住人口的混乱而带来的一些社会治安问题，但也只能是头痛医头、脚痛医脚，不能在全社会范围内，从根本上解决因为暂住人口而导致的社会不稳定。从犯罪学角度讲，犯罪的一个成因是由于文化素质低下，欠缺基本法律常识，天生犯罪人毕竟只是少数。有些地区也进行了法制教育宣传，但是范围还不够广，多数是集中在某些企业和用工单位。事实上，引起社会治安问题的多是那些无业者，由于社会缺乏必要的配套设施，这也成为公安机关进行法制宣传教育的盲点和真空地带，案发后，也恰恰是公安机关需要投入大量精力的地方。基层派出所应该和社区、村委会采取开办暂住人口法制夜校，组建暂住人口服务中心等形式，加强与暂住人口的联系和服务，利用灵活多样、切实有效的形式进行法制宣传教育，并与其他配套福利措施相配合。平稳的社会环境是全社会各种有机体良性互动的结果。

由于暂住人口管理还存在如管理体制与社会需求脱节，暂住人口暂住地与户籍地信息管理脱节，法律保障与服务管理需求脱节，人口流动的必要性与城市的吸纳能力相脱节，思想观念与时代发展相脱节，警力保障与现实工作任务需求相脱节等诸多问题，因此加快对暂住人口管理的创新课题研究已变得刻不容缓。