土地流转参与贫困地区农村孤寡老人养老的运行和保障机制研究

土地流转参与贫困地区农村孤寡老人养老的运行和保障机制研究

作者：刘斌

来源：《法制博览》2013年第12期

【摘要】鉴于当前贫困地区农村孤寡老人养老资金短缺，养老水平低下的现状，笔者尝试利用他们仅有的土地资源来优化其养老水平，即以集体土地所有权和土地承包经营权入股为基础，实现土地权利和养老权利的转换，土地收益与养老资金的转化，从而构建依托土地资产化流转形成的新型贫困地区养老机制。

【关键词】农村孤寡老人；养老机制；土地流转

一、贫困地区农村孤寡老人养老机制概况

（一）保障体系不全

虽然现有的法律规定了农村的养老保险制度，社会救助、社会福利制度等惠及农村孤寡老人养老的一系列制度，但其中很多制度保障效果甚微，由于资金、场地人员的限制，覆盖面积及有限，并不能满足贫困地区孤寡老人的养老问题，严重影响了孤寡老人的养老水平。

（二）保障水平不足

无论是家庭养老、集体养老还是新型的农村养老保险显现的共性问题就是由于资金的问题导致的养老保障水平低下，孤寡老人仅能维持基本生活，养老资金来源的欠缺严重制约了农村孤寡老人的养老。

（三）农村养老保障管理混乱

与城市的社会保障统一由当地的社会保障部门管理相比，农村的社会保障涉及多个部门，以致于在实际工作中，各部门相互推托责任，损害农民利益的行为屡见不鲜。

二、依托土地资产化流转构建贫困地区农村孤寡老人养老机制的可行性

如上所述，农村孤寡老人养老问题的关键在于养老资金的问题，而农村集体土地所有权是农村养老资金来源的最有力保证，对其实施股份化运作是解决农村社保资金不足的良好途径。

（一）贫困农村孤寡老人对依托度地构建的农村社会养老保障制度需求强烈

据不完全调查显示，农村孤寡老人对依托土地构建的这种农村社会养老制度还是有比较清晰的认识的，他们对农村社会养老制度的具体安排有自己特殊的要求[1]。而制约这些孤寡老人参与农村社会养老保障的最根本原因是资金问题。因此，只要有稳定的资金来源就能提高他们参加农村社会养老保障的意愿。

（二）依托土地构建农村孤寡老人的养老保障体系有良好的基础

土地一直都是农民生存和生活的基本保障；农民在土地上的权利必须寻求经济上的利益才能真正体现，而盘活土地权利与建立农村养老保障并不冲突，反而会相互促进[2]。因此，通过法律对土地承包经营权物权化的确认，政府对土地流转的鼓励和引导，加上国家对农村养老保障的重视和投入，那么我们通过股权化来改造农村集体土地所有权和土地承包经营权就完全可行。

三、依托土地流转构建贫困地区农村孤寡老人养老体系的运行机制

（一）实现农地权利与社会保障权利的转换

土地承包经营权对农民养老保障的功能不仅仅只体现在其作为生产资料所带来的产出利益，而应该体现在权利的转换中，也就是说土地承包经营权的享有者及有权利承包土地的农民都应享有依托土地而产生的保障利益，因为他们都是村集体一员，都享有集体成员权，都可以依托村集体的土地实现土地权利与养老权利的转换。具体而言：在农村土地所有权和使用权分离的基础上，以集体成员权为中介，将土地权利改造为股份公司股东的双重股权，即开放股和封闭股。其中开放股可以自由流通，用来增加土地的经济价值，从而增强农民的养老保障能力；封闭股不得转让，在保证村集体对土地拥有所有权的前提下，用来作为对村集体成员养老保障的底线安排，同时增强村集体的养老保障能力。

（二）实现农地收益向农村社会保障资金转化

在以集体土地所有权入股建立股份制公司后，会形成以股息和红利为基础的利润分配机制，而国家、集体、农民个人均可以成为其股东。分得这种土地资产化运作带来的收益，并且可以通过不同方式将这些收益转化为农村养老保障资金。

四、依托土地流转构建贫困地区农村孤寡老人养老体系的保障机制

（一）加强农地权利的物权保护

一方面要重视集体土地所有权的保护和实现，鼓励贫困农村集体土地所有权的股份化形式，明确村集体在股份公司中的财产代理人；另一方面强化土地承包经营权的物权属性，应当进行登记、公示等确权工作。

（二）稳定农村集体对股份公司的控股地位

新型农村养老保障体系的重要标志就是资金来源的统筹性，真正能够起到统筹农村养老保障资金统筹作用的土地权利并不是土地承包经营权，而是集体土地所有权，农民通过土地承包经营自营或者入股所得收益用来养老只能算作自我保障，不具有社会统筹性[3]。而集体土地所有权入股后成为股份公司最重要的资产，村集体凭借股东权利所获得的股东收益将成为最重要的农村养老保障资金来源，它是农村养老保障体系运行的重要经济基础。因此应牢牢确立村集体的控股股东的地位，以确保股份公司经营决策服务于农村养老保障的公益目标。

（三）实施农村社会保障资金的多层监管

加强保障资金的有效监管必不可少。农村养老保障资金的监管主要体现在三个方面：一是在来源上，要做到资金母鸡范围最大化、公司利润最大化和公司运营规范化；二是在管理上，要保证养老资金未定增值，印尼个人不允许股份公司从事风险经营项目；三是在使用上，通过立法及其爱能够资金使用的规范性，简化发放程序，惩罚违法使用行为。

参考文献：

[1]许小莺.我国农村以地养老政策及其法律思考[J].漳州师范学院学报，2013，01：44.

[2]姜杰凡等.提高农民养老保障水平的新途径及法律实现[J].华中农业大学学报，2013，04：79.

[3]龚晓文等.土地流转对新型农村社会养老保险的影响与风险研究[J].劳动保障世界，2013，03：25.