对当前工业园区规划环评涉及部门职责落实情况的分析与思考
对当前工业园区规划环评涉及部门职责
落实情况的分析与思考
荀彦平
（内蒙古自治区环境科学研究院，呼和浩特010011）
摘要：
对工业园区规划环境影响评价涉及的规划编制机关、规划审批机关、规划环评审查部门、环评编制单
位的职责要求，以及落实情况进行了系统分析，提出开展相关专题研究，出台规划环评条例实施细则或管理办法，建立完善配套的责任追究机制，修订工业园区环评技术导则等措施，以规范约束涉及部门行为。关键词：
工业园区；规划环评；部门职责
文献标识码：A
文章编号：2095－672X（2014）06－0042－03
中图分类号：X820．3
DiscussionontheImplementationofdepartmentalresponsibilitiesof
industrialparkplanningenvironmentalimpactassessment
XunYanping
（InnerMongoliaAcademyofEnvironmentalSciences，Hohhot010011）
Abstract：Onthebasisofdiscussionontheimplementationofdepartmentalresponsibilitiesofindustrialparkplanningenvironmentalimpactassessment，somesuggestionsareputforwardtostandardizetheact，includingcarryingoutspecialstudies，formulatingimplementingrulesofＲegulationonEnvironmentalImpactAssessmentofPlanning，perfectingtheliabilityinvestigationmechanismandrevisingoftechnicalguidelinesforenvironmentalimpactassessmentofdevelopmentarea（HJ/T131－2003）．
Keywords：Industrialpark；Planningenvironmentalimpactassessment；Departmentalresponsibilities
我国的工业园区建设从改革开放初期设立深圳
特区蛇口工业园开始，至今已有35年。截至2013年底，全国共设立国家级经济技术开发区210家，其中，
［1］东部地区103家，中部地区60家，西部地区47家，省级开发区已有2000家左右。工业园区作为聚集产
相关研究，出台条例实施细则，规范约束涉及部门的行为。
1工业园区规划环评涉及部门职责
业的载体，对推动我国的工业化进程起到了重要作用。
20世纪90年代开始，为加强园区环境保护工作，严格入区项目环境准入标准，规范区域开发环境行为，工业园区区域环评陆续在全国试点开展。2003年
《中华人民共和国环境影响评价法》颁布的将区域环评正式纳入规划环评管理体系。2009年颁布的《规划环境影响评价条例》正式实施后，全国工业园区规划环评工作得到积极开展，但规划环评的涉及部门，例如规划编制机关、规划审批机关、规划环评审查部门、环评编制单位等的职责落实情况并不理想，亟需开展—42—
工业园区规划环评早期以区域环评的形式出现，
主要是研究特定空间范围内开发建设活动的环境影响，并提出减缓不良环境影响的减缓措施，总体沿用建设项目环评监管模式。1993年，国家环境保护局下《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几发
（环监［1993］015号），点意见》对开发区区域环境影污染物总量控制等提出了具体要求。1998年响评价、
《建设项目环境保护管理条例》起实施的在附则的第
“流域开发、三十一条中规定开发区建设、城市新区建
设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当
，进行环境影响评价”进一步明确了区域环评的要求。
2002年，国家环境保护总局下发《关于加强开发区区
（环发［2002］174域环境影响评价有关问题的通知》
号），要求开发区在编制开发建设规划时必须进行环境影响评价，编制环境影响报告书。
2003年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施后，有建设规划的各类区域性开发建设活动逐步纳入到规划环评管理体系。国家环境保护总局于2006年先后在《关于规划环境影响评价有关
（环函［2006］230号）和《关于进一步做问题的复函》
（环办［2006］109好规划环境影响评价工作的通知》
号）中对各类开发区（工业园区）明确提出了规划环评的要求，要求各类开发区（工业园区）的开发规划应当进行环境影响评价，编制环境影响报告书，并由环保
［2］
部门召集有关部门专家和代表提出审查意见。工业园区规划环评工作涉及的部门职责早期并2009年颁布的《规划环境影响评价条例》不清晰，中，
对规划编制机关、规划审批机关、规划环评审查部门、环评编制单位等的部门职责进行了细化界定，工业园区规划环评参照执行。1．1规划编制机关职责
工业园区规划编制机关应当在规划编制过程中
环境影响评价文件由对规划组织进行环境影响评价，
规划编制机关编制或组织规划环境影响评价技术机构编制，并应当对环境影响评价文件的质量负责。除依法需要保密的规划，规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业园区规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。已经批准的规划在
适用期限、规模、结构和布局等方面进行重实施范围、
规划编制机关应当重新或者补充大调整或者修订的，
进行环境影响评价。1．2环评编制单位职责
工业园区规划环评编制单位受规划编制机关委托编制，对规划进行环境影响评价，应分析、预测和评估规划实施对环境可能造成影响，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行合理性和有效性论证，进而分析规划草案的环境合理性和可行性，提出调整建议。总体要求为分析、预测和评估规划实施可能对相关区域生态系统产生的整体影响；可能对环境和人群健康产生的长远影响；经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系。
1．3环评审查部门职责
工业园区规划在审批前由其环境保护主管部门
对环境影响召集有关部门代表和专家组成审查小组，
报告书进行审查。要求审查小组应当提交书面审查意见，其中专家人数不得少于审查小组总人数的二分之一，否则审查小组的审查意见无效。1．4规划审批机关职责
规划审批机关应要求规划编制机关在报送审批规划草案时，将环境影响报告书一并附送审查；未附送环境影响报告书的，应要求其补充；未补充的，不予审批。规划审批机关在审批规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据，对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查。
2
工业园区规划环评涉及部门职责落实情况分析
当前，规划编制机关、规划审批机关、规划环评审环评编制单位对工业园区规划环评的工作内查部门、
容、重要性等的认识不同程度地存在一些缺陷，职责落实情况并不理想。2．1规划编制机关
近年来，各级环境保护部门逐渐强化了规划与建
普遍提出未开展规设项目环境影响评价的联动机制，
划环境影响评价的工业园区，不受理或审批入园建设项目的环境影响评价文件审批手续。在此背景下，作为规划编制主体的工业园区管委会一般委托专业具有环境影响评价资质单位编制园区总体规划的环境影响评价文件，并在环评阶段采用发布公告、发放调查问卷、召开座谈会等形式，征求利益相关方的意见和建议。
但不少工业园区管委会简单地将规划环评看作
，是建设项目环评受理审批的“敲门砖”没有充分认识
到规划环评是环境宏观决策的重要支撑，对其地位认知存在重大偏差。长期以来GDP作为干部考核的重要指标，导致各个工业园区产业求大求全，对资源环境的考虑不足，直接连带反应就是园区规划产业门类过多、特色不明显、发展规模偏大，区域间没有形成错
涉及到区域位发展。工业园区规划环评开展过程中，
水资源、矿产资源、污染物总量控制指标等分配时，不少管委会乃至地方政府出具各种承诺、文件、证明的
部分甚至降低了评价结论的可信度。同随意性太大，
时，由于工业园区规划审批部门没有严格执行随规划草案报送环境影响报告书的要求，许多管委会在报送规划草案时，即使编制了园区规划环评，也没有同时报送环境影响报告书。2．2规划环评编制单位
—43—
受建设项目环境影响评价长期定势思维的影响，规划环评编制单位的部分评价人员，甚至有些评价单
把工业园区简单看作位本身对规划环评的研究不深，
“项目群”，是一个认为规划环评工作就是简单叠加污染源排放的环境影响，按环境要素评估是否达标。多数规划的形成都是各部门诉求平衡和协调的
当前部分规划环评编制单位尚未充分认识到这结果，
点。工业园区编制规划就涉及发改、经信、国土、城
安监、水利、环保等众多部门。规划环评编制单位建、
应首先了解区域资源环境禀赋、宏观发展战略定位、环境敏感制约条件，进而结合园区设立背景、产业基础、发展过程等，从多部门诉求角度对评价工业园区有一个定性的认识；进而主要从环境保护角度，提出关于园区定位、规模、布局的初步优化调整建议。规划协调性和合理性分析应是工业园区规划环评的核心，以定性分析、经验判断为主，同时与规划编制机关、属地政府的沟通能力也非常重要。现阶段规划环评编制单位普遍长期从事建设项目环境影响评价，已习惯于核算具体项目的“三废”产
一般都要求工业园区管委会提供详细的产业发排量，
展规划。有些工业园区编制的产业发展规划相对较
基本符合区域资源条件；但不少工业园区编制的好，
甚至仅是简产业发展规划对资源支撑条件考虑不足，
单罗列签约项目。工业园区的发展是一种市场经济行为，不确定性相当大，评价单位目前按产业发展规
“三废”划核算的产排量和环境质量影响预测仅能作
更多地应提出园区发展的“资源环境利为一种参考，。用红线”
2．3规划环评审查部门
现阶段，工业园区规划环境影响评价实行分级审各级环境保护部门普遍制定了分级审查的范围。查，
一般规定国家级开发区由环境保护部组织审查，省级开发区及环境影响较大的地市级及以下工业园区送
其余工业园区由地市级环保省级环保部门组织审查，
部门组织审查。存在问题突出表现为审查人员组成不规范。由于对规划环评审查的参与部门没有明确规定，各级环保部门在组织工业园区规划环评审查召集其他部门时，随意性较大。省级及以上工业园区规划环评审查参与部门主要有发改、经信、水利、住建、国土等部门及下级环保部门，基本符合要求。但地市级及以下工业园区规划环评审查参与部门规范性不足，甚至有些审查会议参与部门仅有环保部门。
另外，一些工业园区规划环评存在审查小组政府部门人数过多，不满足“专家人数不少于一半”的规定，造成审查意见实际无效。在审查过程中，政府部—44—
普遍将门对规划环评的重要性和审查形式了解不足，
规划环评等同于建设项目环评，主动参与明显不足。部分审查存在从众效应和权威效应，使审查过程流于形式，造成审查意见难以保证其有效性。2．4规划审批机关
现阶段，工业园区规划环评的评价对象主要是园区总体规划和产业发展规划，相应的规划审批机关为住建、发改等部门。总体上，自上而下各级工业园区规划审批机关，在审批过程绝大部分没有要求规划编制机关将规划环境影响报告书和审查意见一并附送
更多是从本部门诉求角度出具规划审批文件。审查，
即使要求附送规划环境影响报告书和审查意见的，也没有逐项就不予采纳的环境影响报告书结论以及审查意见的理由作出书面说明。
从我国规划环评工作整体来看，工业园区规划环评虽然开展时间最长、范围最广，但规划编制机关、规划审批机关、规划环评审查部门、环评编制单位的职责落实过程中仍存在诸多问题，直接导致工业园区规
的独角戏，划环评更多成为环境保护部门“自说自话”
难以真正参与政府宏观决策，在源头控制环境污染和生态破坏。
3规范涉及部门行为，落实相关职责的建议
《规划环境影响评价条例》的出台实施，重塑了政
为环境决策融入政府宏观决府宏观决策的程序规则，［3］
策提供了制度抓手，但对规划环评的审查参与部门、审查形式等的规定仍不够具体、细化。为规范约
建议束工业园区规划环境影响评价涉及部门的行为，
出台规划环评条在国家层面组织开展相关专题研究，
细化和规范规划环评的组例实施细则或管理办法等，
织要求、审查形式、意见执行等内容，并建立完善配套的责任追究机制。同时，应尽快对《开发区区域环境
（HJ/T131－2003）进行修订，影响评价技术导则》结
明确工业园区规划环评编合当前环境保护政策要求，
深度、内部等。制范围、
参考文献［1］商务部投资促进事务局，商务部国际经济贸易经济合作研究院．中国国家级经济技术开发区产业发展报告2013［Ｒ］．2013，12．［2］李天威，周卫锋，谢慧等．规划环境影响评价管理若干
J］．环境保护，2007，11：23－25．问题探析［
［3］张俊，李成思，曹俊等．《规划环评条例》带来了什么？
［N］．中国环境报，2009．
收稿日期：2014－10－20
作者简介：荀彦平（1981－），男，硕士研究生，主要从事战环境规划与管理工作。略环境影响评价，