社会效应债券在我国的应用前景分析

四、社会效应债券在我国的应用前景分析

（一）我国政府购买公共服务的方式

从各国实践来看，政府购买公共服务主要有合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等方式。当前，我国政府购买公共服务规模不断扩大，购买方式呈现多样化趋势。一是以项目招标等形式购买公共服务。二是政府直接购买个人服务或招募志愿者提供公共服务。三是以政府购买的方式委托民间组织管理国有公共服务机构。四是通过非竞争性购买提供公共服务，让社会组织或机构参与到政府福利事业中，等等。2013年，国务院办公厅出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》将政府购买公共服务的行为纳入政府采购法的有关框架之内，要求采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，以合同管理形式确保服务的数量、质量和效果。从购买公共服务资金方面来说，主要是政府直接出资，资金来源于税收、土地开发收入、发行债券、银行贷款等。

（二）我国政府直接购买公共服务主要方式的不足之处

1. 政府购买公共服务的独立性、竞争新、透明性不强。由于长期以来的历史原因，承接政府购买公共服务的往往都是高度依附于政府的事业单位，或者由政府成立的社会组织。这导致政府往往选择向下属的组织或机构购买服务，使购买服务缺少独立性、竞争性和透明性。

2. 购买公共服务的资金管理不够规范。一方面，政府用来购买公共服务的资金规模不一，来源多样，而且往往并没有纳入预算。政府购买服务所需资金一般从项目资金或者从业务经费中支出，资金管理不规范。纳入公共预算的往往都是大规模的资金。另一方面，对于政府购买某项公共服务的价格或资金规模宄竟多

少合适，没有形成普遍标志，也没有比较成熟的核算办法。对承购方对资金的使用情况到底是否合理、资金效益的发挥情况，没有很明确的考核机制。

3. 政府购买公共服务的附加目的较多。政府购买公共服务往往被与培育社会组织发展、提高就业等其他目的捆绑在一起，精简机构、降低公共服务成本的目的和功能反而被削弱。这就使得政府购买公共服务的核心目标发生了偏移，并致使对绩效的考评得不到足够重视。

4. 政府直接提供出资加剧了资金紧张。近年来，以土地出让金收入为主的地方财政收入增幅下降，地方政府的财政状况并不乐观，赤字规模逐渐扩大。而政府直接垫付资金购买公共服务，不仅加剧了财政资金紧张的态势，而且减弱了资金的运转效率。

（三）社会效应债券在我国的发展空间分析

我国发展社会效应债券有其重要意义。一是缓解旺盛的社会需求和供给短缺之间的矛盾。通过上游干预来减少社会问题的产生，扩大社会服务供给，促进服务均等化，已成为共识。二是缓解政府资金紧张的态势。地方融资平台债务规模巨大且将集中到期，使地方政府面临巨大的还债压力，提高社会服务资金的利用效率显得尤为重要。三是推动社会力量的培育。通过设定绩效目标、增强监管、引入竞争等机制，可以增强社会组织的管理和服务能力。同时，不同的社会组都有机会参与到综合性服务提供的某一环节，或提供某一具体服务，促进了社会组织的发展。因此，中国目前需引入社会效益债券，这既是提高政府资金使用效率、扩大社会服务供给的需要，又有助于培养社会组织，促进社会服务业的可持续发展。

我国发展社会效应债券的有利条件。一是政策导向。2014

年，国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》( 国发„2014‟43 号) 中关于“建立规范的地方政府举债融资机制”、“推广使用政府与社会资本合作模式”等条款明确赋予了地方政府为公益性事业发展举债融资的权限，为社会效应债券的发展提供了制度框架。二是具备可以借鉴的成功先例。可以借鉴发达国家社会效应债券在相关领域的成功经验，在我国开展试点。在发达市场经济国家，政府公共服务中的很大一部分是通过购买的形式委托给非政府公益组织供给给民众的，这就是公共服务公私伙伴关系（PPP ）模式，也是社会效应债券的基础。在我国，公共服务的PPP 模式已在一些发达地区和大城市的基础设施领域得到运用。可以借鉴与社会组织合作的经验深度推进社会效应债券的发展。三是日臻完善的社会环境。高压反腐、建设服务型政府、权利公开透明的政策和形势为社会效应债券的发展提供了健康的土壤。四是我国社会资本、民间资本实力雄厚，如能打通社会资本进入社会服务领域的障碍，将为社会效应债券的发展提供较好的资金来源渠道。社会效应债券在我国有一定的发展前景和基础。

（四）我国社会效应债券发展可能遇到的挑战

1. 有能力承接公共服务的社会力量不足。我国的社会组织发展不够成熟。社会组织自身的发展不成熟，存在组织资源短缺、运作机制不完善、服务绩效评估缺乏等组织能力不足的发展困境，独立承担公用服务的能力不强。

2. 政府购买公共服务的规模还比较小，开展购买的公共服务领域比较窄。目前，相比政府提供公共服务的范围和公共服务支出总规模来说，我国采用政府购买方式来提供的公共服务比较有限。这在一定程度上限制了社会效应债券的发展。过小的规模不

利于产生规模效应，也难以吸引大资本的兴趣。

3. 政府的公信力可能面临考验。政府是否挑选了合适的公共服务承接者，公共服务是否能够覆盖目标人群，是否达到预定目标等等，都可能会影响政府的公信力。项目一旦失败，也会对政府后续开展SIBs 项目造成不良影响。

4. 相关的体制机制还不够健全。一是我国债券市场发展还不够完善，给社会效应债券的设计、定价、评级、担保、交易带来困难。二是对公共服务的绩效评估机制不够健全。在确定合法权威评估主体，建立标准的、操作性强的评估标准和评估方式等方面还存在空白。三是监管机制的协调存在困难。社会效益债券涉及到多方参与者，很多项目是跨部门跨领域运行，这就增加了复杂性和协调难度。

（五）对我国发展社会效应债券的政策建议

1．进一步支持相关领域研究。从英美等国家的发展经验来看，SIBs 作为一种创新的社会项目筹资方式，是高度知识密集型的。从社会干预项目的选取，到绩效指标的确定和合同起草，以及后期的绩效评估，都需要以专业知识和经验作为指导。应搭建SIBs 研究平台，推动相关研究，重点是国外SIBs 成功案例分析、程序和方法译介，以及契合中国实际的知识库开发等。此举将会大大加速中国SIBs 发展历程，降低实践风险。

2. 大力支持地方试点。SIBs 项目具有很强的实践性，服务组织、效果评估等问题必须在实践中不断完善。应借鉴奥巴马政府和卡梅伦政府的做法，中央政府出资，设立支持SIBs 试点 的专项资金。该资金主要用于地方试点项目的方案设计和项目执行的资金配套，以此鼓励和支持地方政府积极开展SIBs 项目试点。及时将试点过程积累的经验进行梳理和总结，纳入到知识库

和工具箱中，为进一步扩大试点、规模化发展奠定基础。

3. 积极培育中介机构。SIBs 发行机构等中介组织在SIBs 债券发展中扮演着重要的角色，其专业水平直接影响到整个项目的成败。只有培育出一定数量的中介机构，才有望形成竞争性的SIBs 市场。建议通过简化SIBs 创办手续、提供启动资金、减免税收等方式对SIBs 中介机构予以政策支持; 建立SIBs 中介机构较之传统金融机构较低的准入门槛和更灵活的监管框架。

4. 完善配套制度，推动SIBs 持续发展。SIBs 是一个以社会项目为核心，由政府、私营投资者、社会服务组织和中介机构等构成的复杂生态系统。要推动SIBs 市场持续发展，要从市场环境营造、扩大需求和促进供给等多方面入手，形成发展SIBs 的合力。一是简化社会服务组织登记注册手续，降低社会组织创办门槛，促进社会服务组织的繁荣；二是全面实施针对公益性社会服务的税收减免，降低社会服务组织负担，增强其可持续发展能力；三是制定完善包括SIBs 在内的更广泛意义上的社会投资的税收优惠政策，吸引更多私营投资者参与到SIBs 等社会投资中。四是研究如何建立SIBs 的次级市场，使投资者可出售其持有的SIBs ，通过市场交易活跃SIBs 市场。