[瞭望]文章:公车制度改革要突破什么

深入分析改革中出现的新情况、新问题，借鉴国外公车管理的经验，综合考虑公务活动需求、财政支出成本、行政运行效率、预防和遏制腐败、社会承受能力、节能减排降耗等因素，积极稳妥推进公车改革。

目前，我国现行的公务用车管理制度改革尚未在全国范围内普遍推行。已经进行公车管理制度改革的一些地区和部门，大多是在中央没有统一部署的情况下自发地进行。因此，公车改革尚处于起步和摸索阶段，很多方面还有待进一步探索和完善。

公车改革探索面临的难题

政策不明确

由于中央对公车管理制度改革缺乏明确的指导意见和操作原则，使得长期以来公车改革只是在少数部门、少数地区自发并分散地进行。这种状况所造成的后果：导致一些地区和部门的车改模式、适用范围、公车管理、补贴标准等存在较大的差异性；给国家对公车统一监管造成了不便；对未进行公车货币化改革的地区和部门，会因为无政策可依或操作难度大而推迟或拒绝公车改革。

补贴不均衡

由于公车货币化改革的补贴范围、补贴标准和发放形式等缺乏政策依据,使得进行车改地区和部门的操作方案五花八门，给地区之间、部门之间对公务交通资源的分配和使用造成了不平衡。比如，实行车改的国务院有关部门的司局级公务员月补贴最高额只有1200元，国家审计署的正司局级月补贴额只有700元，而珠三角地区的县处级干部的月补贴额已高达3500元。特别是没有参加车改的机要、执法等部门因得不到交通补贴容易心里不平衡。也有个别地区因车改后福利化倾向严重而出现了新的分配不平衡。

体制不配套

由于我国车改不是自上而下地进行，这种下边车改上边未改的状况，出现了一些体制性的摩擦。

税收问题。因公车属于执行公务中的行政性消费，未进行车改的地区或部门，公车消费是免税的，而车改后获得货币化交通补贴的公务人员，因收入增加却要交纳个人收入调节税，增加了车改后公务人员交通费支出成本。

公车指标配置问题。未进行车改的地区和部门公车报废或重新购置，可以享受上级部门或财政拨付的公车配置指标及经费待遇，而车改后的地区和部门却不再享有这些待遇。

价格补贴问题。在油价上涨时期，未进行车改的地区或部门，可以享受到政府的价格补贴，而车改后获得货币化交通补贴的公务人员就得不到这种价格补贴。

工资津补贴科目限制问题。2007年我国规范公务员津补贴以来，因财政部门对各地区、各部门津补贴项目和额度等出台了限制性规定，致使未进行车改的地区和部门无法再操作货币化后的交通补贴项目，也致使车改后的地区和部门难以操作因经济发展变化需要调整的交通补贴标准。车改不彻底

后果一：若一个地区或一个系统上下没有同时进行车改，就会出现车改地区或部门向未车改地区或部门借车、摊派车辆、转嫁交通费用开支等情况。某些地区已经出现了教育局长用车让学校出钱出车的情况，将公车使用负担转嫁到基层。

后果二：由于有些地区和部门实行“部分车改”、“部分未车改”双轨运行机制，便出现了一边领交通补贴，一边使用公车的现象。

后果三：一些经济欠发达地区，因政府财力紧张，车改时不得不确定较低的交通补贴标准。同时，由于经济欠发达地区私车普及率不高，致使车改后绝大多数公务员既买不起车，也养不起车，从而导致了因交通问题影响工作的现象发生，个别地方甚至出现了车改走回头路的现象。

责任不统一

公车改革后的地区和部门，私车公用现象比较普遍，但是，由于目前在处理交通事故责任及赔偿方式方面，私车公用和公车公用大不相同，致使私车公用者主要由个人承担责任损失，公车公用者则是由所在单位承担责任损失。

工作不主动

公车改革后，因交通补贴装进了公务人员个人腰包，致使个别公务人员因吝惜自己再掏腰包而不愿主动外出执行公务，有时会影响工作。

宣传不到位

一些地区和部门公务人员因车改增加交通补贴后，由于没有及时向纳税人和老百姓做好宣传解释工作，有时会引发一些误解。

国外及地区公车管理借鉴

许多发达和发展中国家及地区，在公车管理方面都有一些比较完善的政策法规和健全的管理制度，借鉴他们这些成熟的做法及经验，对于加强我国公车管理与改革，缩减公车消费具有一定的参考价值。

据对日本、英国、德国、瑞典、芬兰、美国、印度、香港、澳门等国家和地区的公务用车管理情况分析和研究，他们一些具有共性的成功做法值得借鉴：

对公务配车和公车标准及适用范围有严格规定

一般只有内阁部长可以配备专车，但也仅限于执行公务，下班以后的私人活动一般乘用私家车，并且部长的配偶或伴侣通常不可以使用公车进行私人活动。香港特首董建华离任后的当日，便不再乘坐公车。

对公车使用全过程实行严格的管理

公车由专人保管、维修，保证其性能良好、使用安全。每辆公车都有用车登记卡，卡内详细记录起始时间、地点、行程、油耗、计费等信息，登记卡定期上报主管部门，车辆使用完毕及时交回车库。并且严格执行因私用车的收费制度，倡导为纳税人节省开支的理念。

对公车使用情况实行科学监控

采用全球定位系统（GPS），由指挥中心对公车实行智能化的实时监控，并在每辆公车上分别安装带有“公务”和“私用”双按钮的计程器和代码发射器，任何人用车都必须先按下其中一个按钮，使得监控中心能及时地掌控全部用车情况。

鼓励私车公用

对于使用私车或公交车等执行公务的工作人员，实行按行驶里程或票据给予一定补贴。

重视社会舆论对公车使用的监督

所有公车都会贴上特殊标志，便于公民对政府实施监督。法国曾有一位部长因公车私用被拍照（因公车有标志），囿于社会舆论压力，被迫辞职。

积极探索公车改革的政策建议

从我国一些地区和部门加强公车管理与改革的实际效果看，确实达到了大幅缩减公车消费及廉洁从政等方面的目的。尽管在操作过程中出现一些新问题及难点，但是，从长期看，加强公车管理、积极探索改革，是各级党政机关行政管理体制改革中的必要环节及发展方向，也是社会主义市场经济发展到一定阶段的必然要求。按照当前党中央、国务院反复强调的各级党政机关和领导干部要大力发扬艰苦奋斗和勤俭节约的精神要求，有必要进一步加强、完善和推进我国公车管理方式改革。

加强公车管理与改革的目标原则

有利于提高履行公务活动的办事效率；有利于降低财政交通支出成本；有利于遏制公车私用管理漏洞；有利于促使交通资源分配更加公平合理；有利于促进社会和谐；有利于节能减排降耗；有利于廉洁从政建设。

加强公车管理与改革的措施建议

加强公车管理与改革，应在客观地总结我国公车改革地区及部门实践经验基础上，深入分析改革中出现的新情况、新问题，借鉴国外公车管理的经验，综合考虑公务活动需求、财政支出成本、行政运行效率、预防和遏制腐败、社会承受能力、节能减排降耗等因素，进一步理清改革思路，实事求是地积极稳妥推进。以逐步建立与我国国情相符合、与社会主义市场经济相适应、与高效廉洁的行政管理体制相统一的公车管理新机制。

建议一：区别不同地区发展状况，循序渐进地推进公车管理与改革。积极探索公车改革的有效形式，在制度设计上，充分考虑各地区经济发展水平和现行公车管理基础，根据不同情况制订改革方案和推进措施。经济社会发展相对发达的珠江三角洲和长江三角洲地区，由于政府财力充足、居民收入高、私车普及面广等优势，可以继续扩大车改试点。暂不具备条件的欠发达地区，不必强行实施公车货币化改革，切忌刮风、跟风和一刀切。各地车改的实践经验表明，公务员年均收入在5万元左右、私家车比例占20%以上的地区比较适合实行车改。

建议二：科学确定车改范围和车改对象。应针对不同地区、不同部门、不同岗位、不同工作需要，合理确定车改范围、车改对象和交通补贴标准。有条件实施车改的地区和部门，除省部级正职以上领导继续维持现行的专车制度，以及机要、执法等特殊部门继续保留公车外，一般均应纳入公车改革范围。（1）现任省部级副职领导暂按现行相对固定用车方式实行；（2）市、县党委书记、市长、县长，以及省直厅级单位一把手可实行保证工作用车制度；（3）中央党政机关司局级及省、市地厅级以下在职干部应逐步纳入车改；（4）市、县级人大、政协一把手根据工作需要派车或参加车改；（5）有条件的企事业单位应纳入车改范围；（6）各级党政机关的离退休老干部和离退休高级领导干部，可自愿参加改革或维持现行用车制度，在车改过渡时期内，可采取老人老办法、新人新办法。

建议三：合理核定交通费补贴标准。核定车改后的交通补贴应从实际出发，量力而行，交通补贴标准要与以下几个方面相适应：与当地经济发展状况、财政承受能力和居民收入水平相适应；与职务级别、岗位性质和实际工作量挂钩；与工资制度改革以及规范津补贴等财政政策有机衔接，最高月补贴标准一般不应超过乘坐出租车办理公务支出的额度；核定交通补贴标准要处理好公平与效率的关系。因公务交通费补贴属于职务消费范畴，不是职工福利，因此，既不能过于悬殊，也不能搞平均主义，严禁借改革之名滥发津贴。现职人员退休退职后，原则上不再发放公务交通补贴。

建议四：严格强化对确需保留公车的监管。严格公车编制和配置标准；明确对机要车、警车、消防车、急救车、抢修车、运钞车、接待车等特殊公务用车的管理主体、使用范围、监管责任和处罚规则；对执法等公车实行统一车牌标志，统一喷涂车体，统一标明使用单位和举报监督电话，便于社会监督，香港、澳门均采取这种方式；对车改后确因工作需要而保留的普通公务用车，应实行集中车管，人车分离，专人保养。有条件的地方可安装GPS全球定位系统，或在公车上安装行驶记录卡，以便于对公车运行状况进行随时调度和监控；完善统一保险、定点维修、固定加油制度；加快推广公务卡消费，对公车购置、维修、保险、加油等实行一卡通，避免现金交易和个人开发票；实行公车使用登记制度，用车必须履行审批手续，公车出行要登记时间、事由、目的地、里程，乘车人和司机要分别签字，公车用后一律入库，并定期公布用车记录；充分发挥纪检、监察、审计等部门的监督作用，将对公车使用的监督纳入到纪检监察工作的范围，将交通补贴经费的发放纳入审计监督范围，提高公车使用效率和监管水平。

建议五：车改应到位。同一地区的各级党政机关和企事业单位的车改方案应同时设计、同步实施，并将党政机关和事业单位车改后的保留用车纳入统一监管体系，避免一些单位和个人向下级单位借车，或向下级单位转嫁交通费用的现象发生，避免公车私用，以及补贴照拿、公车照坐的现象发生。

建议六：规范旧车报废和公车购置审批制度。严格按照审批程序、政府采购，以及中央规定的配置范围、配置数量和配置标准进行车辆配置；按照使用年限规定更换旧车。对原有公车处置应采取规范透明、公正评估、公平竞价、公开拍卖的方式进行，防止国有资产流失，拍卖款项应及时上缴各级财政。

建议七：建立健全与公务员绩效考核相配套的规章制度。细化对公务员勤政廉政表现的日常考核指标，避免车改后公务人员因吝惜交通包干费而不愿意外出执行公务等现象发生。

建议八：采取积极措施，鼓励私车公用。允许经常性私车公用人员报销一部分费用或给予适当补贴。

同时，妥善安置好司勤人员。可通过组建市场化运作、社会化管理、企业化运行的机关出租车队的方式，为原有编制内司机提供就业岗位，为其他司机提供就业机会，避免出现新的失业群体，减少社会震动和摩擦。（李欣欣）

公车改革：改了总比不改强

近年来，“公车浪费”现象愈演愈烈，不仅成为财政支出的“无底洞”，还引发了群众的强烈不满，要求改革公车管理体制的呼声日渐高涨。但在政府层面，车改的进展却并不大。一些试点车 改的地方，还遭到舆论猛烈抨击。

近日，“新华视点”报道了辽阳、杭州两地“车改省钱不叫好”的尴尬。辽阳的弓长岭区车改 一年，节省320万，节支率达30%，可公众并不领情，因为弓长岭区的书记、区长每年的车补高达8万元，舆论批评这是借车改之机发个人财。目前，弓长岭区的车改因舆论压力已经暂停。

8万元的车补似乎高得离谱。但就此停下车改的脚步也不是明智之举。面对群众的呼声和日甚一日的“公车浪费”，车改已是势在必行，问题只是何时改、如何改。如果因为车改中暴露的问题，就对车改全盘否定，就可能会延误改革的进程，助长“公车浪费”。

车改试点的最重要意义就是总结教训、积累经验。弓长岭区的试点暴露出由地方政府自行设计车改方案，容易出现官员为自己谋利的制度漏洞，这对今后车改无疑是一个重要提示。而它所引发的舆论质疑，也为其他地方今后的车改提供了重要的警示作用。

相比较而言，杭州的车改提供的更多的是经验。杭州采取将车改补贴直接打入公务员市民卡的方法，除乘坐交通工具外，不能用作其他消费和取现。这就保证了车补专款专用。每月300-2600元不等的车补标准，也明显比8万元一年的“天价车补”更合理。经过车改，杭州一年公车支出或节省近6000万，这些经验为全国其他地方的车改提供了重要的参考依据。    车改不能在口水中停滞不前，更不能浅尝则止，因噎废食。只要是为了实现节省行政开支，提高行政效率，杜绝公车腐败，对各地的车改试点都应以鼓励为主。试点试出经验，可以供各地借鉴；试点试出问题，也可以对各地示警。只有通过试点，才能知道车改的重点和难点。从这一角度看，尽管仍存在问题，但杭州和辽阳的车改都是有益的尝试，改了总比不改强。（窦灏洋 周继坚）

公车改革形式不容乐观：你说你的事，我开我的车

一辆防汛指挥车、一辆卫生监督车、一辆非税收入票据专用车、两辆工商行政管理车、两辆国土执法车、十七辆警用车……如此规模的阵容，难道是联合执法？

不！它们安然停靠在湖南湘潭大学门口，来送孩子们上学。

几位网友近日将上述车辆拍摄后上传到了网上，一名拍摄者称，和几位朋友突发奇想去大学门口拍公车私用，本以为只能拍到一二辆车，没想到队伍如此“壮观”。

公车私用这一话题虽已不新鲜，但网友们依然热情不减，参与跟贴者无数，大家一致指向：公车私用何以如此明目张胆，为何屡禁不止？

“大家都在用”很流行

“不就是用用车嘛，又不是贪污犯罪。”河北省一名与记者熟识的工商部门工作人员称，平时他中午外出办私事，有时也借用单位的车辆，“本来就是休息时间，也不影响工作，而且大家都在用。”

一名河南某县县长的专职司机9月2日告诉记者，他在工作日里每天早上7点20分准时去领导家楼下，有两位领导要送，一位是县长，一位是县长上小学的女儿；下班后不管县长是否坐车，他都要准时去接县长女儿放学。休息日，县长去郊区钓鱼等活动，也基本用专车。这位司机说：“我给两任县长和一名副县长开过车，大家都是这么用车的，没什么不同，也没什么不好，司机当然要服务好领导。”

同时，这位司机也并不否认，自己平时外出办个事，也是开着专车去，他说得挺直白：“汽油费能报销。”    全国政协委员刘同心曾在两会期间公布过一份公车私用的情况调查，称一些地区的公车，公务用途占1/3，干部私用占1/3，司机私用占1/3；其结论受到了社会广泛采信。

“公车改革改来改去，公车私用问题愈发严重。”参与了一些地方公车改革的学者、清华大学廉政研究室主任任建明说。他特别指出，公车分为领导用公车和行政执法用车，而后者近年来被私用的现象越来越多。

每年开学期间公车私用高发已是众人皆知，据报道，今年浙江省嘉兴市纪委用心良苦地给全市副处级以上及县市区副科级以上干部发了条温馨短信：“新学年开学在即，请您再次提醒身边工作人员，严格遵守公车管理规定，切实杜绝公车接送学生等违规行为的发生。”可9月1日开学那天一检查，依然有22辆公车涉嫌违规。

之前，开公车到离家百米远处打开水一年、公车送自己孩子参加公务员考试面试、开公车去景区游玩、开公车赴宴酒后撞死路人等事件已引起社会强烈反响，而公车私用至今依然“你说你的事，我开我的车”。

他山之石何时攻玉

公开资料显示，据中纪委、监察部、审计署等调查，截至2007年11月30日，中国公务车共5221755辆，年消耗4000多亿元。可以肯定，其中有部分资金被“私用掉”了。在以往的讨论中，很多专家学者将国外的一些经验反复提及，呼吁国内进行效仿。

美国已有数个州政府在公车上安装了GPS系统，纽约州政府称此举在三个月纠正了614车次的公车私用现象，节省汽油14000加仑。印第安那州卫生局公务员利用公车去拳击训练场和超市间购物被GPS记录，6人因此被解除职务并辞退。    瑞典为解决公车私用专门设计了一套“监控系统”：在每辆公车上安装了带公用和私用双按钮的计程器和代码发射器，每隔一段时间监控人员就会将收到资料进行核实，据此对开车者收费或罚款。

除此之外，很多国家都制定了非常严格的处罚措施。美国威斯康星州公务员西蒙让太太搭乘公车去上班，结果被扣除6个月油耗津贴，停止6个月高级咨询师资格，并作为一件“丑闻”记录在本人的信用档案里。欧洲一些国家和新加坡，包括总理、省长等公务员外出办私事都驾驶私家车，因为他们把公车私用与违法犯罪一样看待。

最“无辜”的要数意大利人布赞卡，其在担任锡耶纳省省长时，曾用自己的公务专车接送旅游的妻子，虽然还是自己出的油费，但意大利消费者协会联合会还是将他告上法庭，指控其损害了纳税人的利益，意最高法院最终裁定布赞卡“侵吞公款罪”，判刑六个月。

我国也有学者提出：“公车私用，一万个‘严禁’不如一个‘入刑’。”

需要自上而下改革

说到公车私用，人力资源和社会保障部一名工作人员9月2日接受记者采访时显得非常气愤，他称在调研中发现不少公务员“三公”消费问题突出，他直斥道：“这完全是以权谋私。”他称，目前与公务员相关的法律法规中并没有明确规定公车私用等问题，但这并非公车私用严重的根源，“关键是一些地方领导不作为，定了不准公车私用的规则，下了文件，领导自己都不遵守，下面自然不会照办。”

他指出，国家早在1989年就下文要求只有部长级和省长级干部配备专车，但现在连一些贫困地区的村支书都有专车了，“这样的专车就是专门给自己私人用的车，他上级不知道？他上级镇长、县长可能也有专车。”    在任建明看来，公车私用屡禁不止的原因主要是目前的实物配给制度太过落后，大量的公车难以监督，监督的成本太高。他大力提倡货币化改革，即目前我国公车改革的主要形式，“公车改少了，私用的情况自然就少了。”

但目前公车改革的形式不容乐观，前段时间，国家有关部门派人向任建明征求公车改革的意见，他毫不客气地说，很多地方改革停滞不前，有些地方甚至倒退了，公车私用已是法不责众。他的第一条建议便是：制定中央文件，确定时间表，三年至五年过渡期，“全国全面改革，让早改革的地区早受益，而不是现在谁改革谁吃亏，是否改革看领导个人的勇气。”

北京大学法学院教授姜明安建议，应当由中办、国办共同出台政策性文件来规范各地的公务消费问题，指导各地的公车改革。“文件中应包括对公车私用处罚的内容，例如开除党籍、降级处分等。各地也可以根据文件和行政监察法等法律制定法规进行处罚。”

姜明安认为，目前国家有关部门可以就公务消费着手行政立法工作了，因为只有法律才是规范公务消费的最有效途径。(记者 周斌)