解读中华人民共和国农产品质量安全法
解读《中华人民共和国农产品质量安全法》
《中华人民共和国农产品质量安全法》(以下简称《农产品质量安全法》)于2005年10月22日由国务院审议通过并提请全国人大审议,经隔短短半年时间,全国人大常务委员会经过三次审议,于2006年4月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,胡锦涛于同日以第四十九号主席令颁布自2006年11月1日起施行。
一、《农产品质量安全法》的重要意义
国以民为本,民以食为天,食以安为先。农产品质量安全直接关系人民群众的日常生活、身体健康和生命安全;关系社会的和谐稳定和民族发展;关系农业对外开放和农产品在国内外市场的竞争。《农产品质量安全法》的正式出台,这是关系“三农”乃至整个经济社会长远发展的一件大事,具有十分重大而深远的影响和划时代的意义。出台《农产品质量安全法》,是坚持科学发展观,推动农业生产方式转变,为发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业和社会主义新农村建设提供坚实支撑的现实要求;是构建和谐社会,规范农产品产销秩序,保障公众农产品消费安全,维护最广大人民群众根本利益的可靠保障;是推进农业标准化,提高农产品质量安全水平,全面提升我国农产品竞争力,应对农
业对外开放和参与国际竞争的重大举措;是填补法律空白,推进依法行政,转变政府职能,促进体制创新、机制创新和管理创新的客观要求。
二、出台《农产品质量安全法》的有关背景
人们每天消费的食物,有相当大的部份是直接来源于农业的初级产品,即农产品质量安全法所称的农产品。农产品的质量安全状况如何,直接关系着人民群众的身体健康乃至生命安全。农产品质量安全问题被称之为社会四大问题之一(人口、资源、环境)。农产品的农(兽)药残留及有害物质超标;食物中毒事件不断发生,食品质量问题近年居消费者投诉之首。近年来全球有数亿人因为摄入污染的食品和饮用水而生病。中国每年食物中毒报告例数为2万--4万人,专家估计每年实际食物中毒例数在20万--40万人;2004年卫生部通报的381起重大食物中毒事件中,由有毒动植物引起的有140起,占37%,中毒1466人。04、05年我省食物中毒分别为5303人、2519人,死亡72人、33人,其中05年由有毒动植物引起的中毒733人,死亡4人;农药及化学物引起的分别为155人、20人。“民以食为天,食以安为先”。我们不但要保证老百姓吃得饱,还要保证老百姓吃得安全、吃得放心,这是坚持以人为本、对人民高度负责的体现。全国人大常委会虽已制定了食品卫生法和产品质量法,但食品卫生法不调整种植业养殖业等农业生产活动;产品质量法只
适用于经过加工、制作的产品,不适用于未经加工、制作的农业初级产品。为了从源头上保障农产品质量安全,维护公众的身体健康,促进农业和农村经济的发展,有必要制定专门的农产品质量安全法。在中央的高度重视和各有关方面的共同努力下,农产品质量安全法在很短的时间内得以顺利出台。
三、《农产品质量安全法》的调整范围和主要内容
《农产品质量安全法》调整的范围包括三个方面的内涵。一是关于调整的产品范围问题,本法所指农产品是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品;二是关于调整的行为主体问题,既包括农产品的生产者和销售者,也包括农产品质量安全管理者和相应的检测技术机构和人员等;三是关于调整的管理环节问题,既包括产地环境、农业投入品的科学合理使用、农产品生产和产后处理的标准化管理,也包括农产品的包装、标识、标志和市场准入管理。可以说,《农产品质量安全法》对涉及农产品质量安全的方方面面都进行了相应的规范,调整的对象全面、具体,符合中国的国情和农情。
《农产品质量安全法》共分八章五十六条, 内涵相当丰富。第一章是总则,对农产品的定义,农产品质量安全的内涵,法律的实施主体,经费投入,农产品质量安全风险评估、风险管理和风险交流,农产品质量安全信息发布,安全优质
农产品生产,公众质量安全教育等方面作出了规定;第二章是农产品质量安全标准,对农产品质量安全标准体系的建立,农产品质量安全标准的性质,农产品质量安全标准的制定、发布、实施的程序和要求等进行了规定;第三章是农产品产地,对农产品禁止生产区域的确定,农产品标准化生产基地的建设,农业投入品的合理使用等方面作出了规定;第四章是农产品生产,对农产品生产技术规范的制定,农业投入品的生产许可与监督抽查、农产品质量安全技术培训与推广、农产品生产档案记录、农产品生产者自检、农产品行业协会自律等方面进行了规定;第五章是农产品包装和标识,对农产品分类包装、包装标识、包装材质、转基因标识、动植物检疫标识、无公害农产品标志和优质农产品质量标志做出了规定;第六章是监督检查,对农产品质量安全市场准入条件、监测和监督检查制度、检验机构资质、社会监督、现场检查、事故报告、责任追溯、进口农产品质量安全要求等进行了明确规定;第七章是法律责任,对各种违法行为的处理、处罚做出了规定;第八章是附则。
四、《农产品质量安全法》确立的基本制度
整个法律主要包括以下十项基本制度:一是政府统一领导、农业主管部门为主体、相关部门分工协作配合的农产品质量安全管理体制,这一管理体制明确了农业主管部门在农产品质量安全监管中的主体地位(《农产品质量安全法》总
则第三条、第四条、第五条等)。二是农产品质量安全标准的强制实施制度,政府有关部门应按照保障农产品质量安全的要求,依法制定和发布农产品质量安全标准并监督实施,不符合农产品质量安全标准的农产品,禁止销售(《农产品质量安全法》总则第八条和第二章全部)。三是防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度(《农产品质量安全法》第三章全部)。四是农产品生产记录制度和农业投入品生产、销售、使用制度(《农产品质量安全法》第四章第二十条至二十五条)。五农产品质量安全市场准入制度(《农产品质量安全法》第三十三条、三十七条)。六是农产品的包装和标识管理制度(《农产品质量安全法》
第五章全部第二十八条至三十二条)。七是农产品质量安全监测制度(《农产品质量安全法》第二十六条、第三十四条至三十六条)。八是农产品质量安全检查监督检查制度(《农产品质量安全法》第三十九条等)。九是农产品质量安全的风险分析、评估制度和信息发布制度(《农产品质量安全法》
第六条、第七条等)。十是对农产品质量安全违法行为的责任追究制度(《农产品质量安全法》第四十条、四十一条和
第七章全部共十四条)。同时,法律还明确了各级政府要将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划,并安排农产品质量安全经费,用于开展农产品质量安全工作。
五、《农产品质量安全法》的配套规章制度
农业部即将出台并与《农产品质量安全法》同期实施的相关配套规章制度有:《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装与标识管理办法》、《农产品质量安全检测机构资格认定管理办法》和《农产品质量安全监测管理办法》等。同时,要求各级地方人民政府和农业主管部门积极做好相关配套规章制度建设。
六、《农产品质量安全法》对农产品产地管理的规定 生产过程是影响农产品质量安全的关键环节。《农产品质量安全法》对农产品生产者在生产过程中保证农产品质量安全的基本义务作了规定,主要包括:(1)依照规定合理使用农业投入品。农产品生产者应当按照法律、行政法规和国务院农业主管部门的规定,合理使用化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品,严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定,禁止使用国家明令禁止使用的农业投入品,防止因违反规定使用农业投入品危及农产品质量安全。(2)依照规定建立农产品生产记录。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录,如实记载使用农业投入品的有关情况、动物疫病和植物病虫草害的发生和防治情况,以及农产品收获、屠宰、捕捞的日期等情况。
(3)对其生产的农产品的质量安全状况进行检测。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当自行或者委托检测机构对其生产的农产品的质量安全状况进行检测,经检测不符合农产品质量安全标准的,不得销售。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于农产品产地管理的规定,农业部进一步制定了《农产品产地安全管理办法》。
七、《农产品质量安全法》对农产品生产者在生产过程中应当遵守保障农产品质量安全的规定
生产过程是影响农产品质量安全的关键环节。《农产品质量安全法》对农产品生产者在生产过程中保证农产品质量安全的基本义务作了规定,主要包括:(1)依照规定合理使用农业投入品。农产品生产者应当按照法律、行政法规和国务院农业主管部门的规定,合理使用化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品,严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定,禁止使用国家明令禁止使用的农业投入品,防止因违反规定使用农业投入品危及农产品质量安全。(2)依照规定建立农产品生产记录。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录,如实记载使用农业投入品的有关情况、动物疫病和植物病虫草害的发生和防治情况,以及农产品收获、屠宰、捕捞的日期等情况。
(3)对其生产的农产品的质量安全状况进行检测。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当自行或者委托检测机构
对其生产的农产品的质量安全状况进行检测,经检测不符合农产品质量安全标准的,不得销售。
八、《农产品质量安全法》对农产品包装和标识的规定 逐步建立农产品的包装和标识制度,对于方便消费者识别农产品质量安全状况,对于逐步建立农产品质量安全追溯制度,都具有重要作用。《农产品质量安全法》对于农产品包装和标识的规定主要包括:(1)对国务院农业主管部门规定在销售时应当包装和附加标识的农产品,农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人,应当按照规定包装或者附加标识后方可销售;属于农业转基因生物的农产品,应当按照农业转基因生物安全管理的规定进行标识。依法需要实施检疫的动植物及其产品,应当附具检疫合格的标志、证明。(2)农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用的保鲜剂、防腐剂和添加剂等材料,应当符合国家有关强制性的技术规范。(3)销售的农产品符合农产品质量安全标准的,生产者可以申请使用无公害农产品标识;农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的,生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于农产品包装和标识的规定,农业部进一步制定了《农产品产地安全管理办法》。
九、《农产品质量安全法》对农产品质量安全实施监督检查的规定
依法实施对农产品质量安全状况的监督检查,是防止不符合农产品质量安全标准的产品流入市场、进入消费,危害人民群众健康、安全后果的必要措施,是农产品质量安全监管部门必须履行的法定职责。《农产品质量安全法》规定的农产品质量安全监督检查制度的主要内容包括:(1)县级以上政府农业主管部门应当制定并组织实施农产品质量安全监测计划,对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查,监督抽查结果由省级以上政府农业主管部门予以公告,以保证公众对农产品质量安全状况的知情权。(2)监督抽查检测应当委托具有相应的检测条件和能力检测机构承担,并不得向被抽查人收取费用。被抽查人对监督抽查结果有异议的,可以申请复检。(3)县级以上农业主管部门可以对生产、销售的农产品进行现场检查,查阅、复制与农产品质量安全有关的记录和其他资料,调查了解有关情况。对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品,有权查封、扣押。(4)对检查发现的不符合农产品质量安全标准的产品,责令停止销售、进行无害化处理或者予以监督销毁;对责任者依法给予没收违法所得、罚款等行政处罚;对构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
十、《农产品质量安全法》对国家建立农产品质量安全监测制度的规定
建立农产品质量安全监测制度是为了全面、及时、准确
地掌握和了解农产品质量安全状况,根据农产品质量安全风险评估结果,对风险较大的危害进行例行监测,既为政府管理提供决策依据,又为有关团体和公众及时了解相关信息,最大限度地减少影响农产品质量安全因素对人民身体的危害。农产品质量安全监测制度的具体规定主要包括:监测计划的制定依据、监测的区域、监测的品种和数量、监测的时间、产品抽样的地点和方法、监测的项目和执行标准、判定的依据和原则、承担的单位和组织方式、呈送监测结果和分析报告的格式、结果公告的时间和方式等。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于实施农产品质量安全监测制度的规定,农业部进一步制定了《农产品质量安全监测管理办法》。 十一、《农产品质量安全法》对检测机构的规定
《农产品质量安全法》规定,监督抽查检测应当委托相关的农产品质量安全检测机构进行,检测机构必须具备相应的检测条件和能力,由省级以上人民政府农业行政主管部门或者其授权的部门考核合格,同时应当依法经计量认证合格。规定应当充分利用现有的符合条件的检测机构,主要是避免重复建设和资源浪费。建立农产品质量安全检验检测机构,开展农产品生产环节和市场流通等环节质量安全监测工作,是实施农产品质量安全监管的重要手段,也是世界各国尤其是发达国家的普遍做法。在《农产品质量安全法》中做这样的规定,对于政府依法开展农产品质量安全监管,确保农产
品质量安全,保证人民群众的身体健康和生命安全,具有十分重要的意义。目前,通过农业部授权认可和国家计量认证的农产品质量安全检验检测中心已达238家,全国省、市、县农业部门已经建立检测机构1100多家,检测内容基本涵盖了主要农产品、农业投入品和农业环境等相关领域,拥有各类检测技术人员近2万名。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于农产品质量安全检测机构的有关规定,农业部进一步制定了《农产品质量安全检测机构资格认定管理办法》。
十二、《农产品质量安全法》对批发市场的规定
《农产品质量安全法》明确规定了禁止销售的农产品范围,同时规定农产品批发市场应当设立或者委托农产品质量安全检测机构,对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测;发现不符合农产品质量安全标准的,应当要求销售者立即停止销售,并向农业行政主管部门报告;应当建立进货检查验收制度。法中还规定了批发市场相应的民事赔偿责任和法律责任。农产品批发市场主要是由国家投资的公益性事业,做这样的规定既参照了国际通行惯例,又充分考虑我国产品市场流通的现状。一方面,农产品批发市场作为提供农产品交易场所的独立法人单位,应当承担进入市场的农产品的质量安全责任,并有义务保证市场上农产品的质量安全;另一方面,目前我国大中城市的农产品主要通过批发市场流
通,农产品批发市场是联系农产品生产、运输、消费等链条的关键环节,批发市场承担起相关的把关责任,就意味着向前可以追溯生产者的责任,向后可以保护消费者的消费安全。 十三、《农产品质量安全法》对县级以上地方人民政府的规定
农产品种类繁多,生产周期长,从生产到供应环节多,影响质量安全的因素多,农产品质量安全控制难度较大,加强农产品质量安全管理是一项长期艰巨的任务。从世界范围来看,政府作为公共安全的管理者,有义务履行农产品质量安全监管责任。从我国来看,全面提高农产品质量安全水平,建立健全农产品质量安全监管制度和长效机制,离不开政府的组织领导和统筹规划。为此,《农产品质量安全法》强化了地方人民政府对农产品质量安全监管的责任,对县级以上地方人民政府的职责和义务进行了专门规定:第一,县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划,并安排农产品质量安全经费,用于开展农产品质量安全工作。第二,县级以上地方人民政府统一领导、协调本行政区域内的农产品质量安全工作,并采取措施,建立健全农产品质量安全服务体系,提高农产品质量安全水平。第三,各级人民政府及有关部门应当加强农产品质量安全知识的宣传,提高公众的农产品质量安全意识,引导农产品生产者、销售者加强质量安全管理,保障农产品消费
安全。第四,县级以上人民政府应当加强农产品基地建设,建设农产品标准生产示范区和无规定动植物疫病区,改善农产品生产条件,加强对农产品生产的指导。
十四、准确把握《农产品质量安全法》的精神实质 《农产品质量安全法》构建了农产品质量安全管理的基本架构,内容丰富,体系完整。各级农业部门要从“五个坚持”入手,认真学习,准确把握《农产品质量安全法》的精神实质。
(一)坚持立足质量安全,提高农产品质量。农产品质量安全,是农产品质量符合保障人的健康、安全的要求,是农产品质量和安全的有机统一。各级农业部门要紧紧围绕保障农产品质量安全、维护公众健康、促进农业和农村经济发展的宗旨,在保证农产品符合国家规定的农产品质量安全标准的前提下,积极引导、推广农产品标准化生产,鼓励和支持发展优质农产品,不断提升农产品的竞争力,推动农业增效、农民增收。
(二)坚持突出源头治理,加强全程监控。源头治理与全程监控相结合是《农产品质量安全法》确立的一项基本原则。各级农业部门要在加强农产品产前、产中、产后全过程质量控制的基础上,把源头治理作为重点,加强对农产品生产源头的管理。严格按照法律要求,推进农业投入品许可制
度的建立,定期对可能危及农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品进行监督抽查,并按照职责权限公布抽查结果。加强对农业投入品使用的管理和指导,建立健全投入品安全使用制度,鼓励并督促生产者建立农产品生产记录。
(三)坚持严格市场准入,强化责任追究。农产品质量安全责任追究是《农产品质量安全法》确立的一项重要制度。要根据法律确定的农产品市场准入要求,加强对农产品的监督抽查,防止和杜绝《农产品质量安全法》第三十三条规定的五种不符合法定情形的农产品上市销售。督促生产销售者按规定进行包装标识,督促销售企业建立健全进货检查验收和经营记录制度,督促农产品批发市场对进场销售的农产品进行检验检测,为实现农产品质量安全责任的可追溯打好基础。
(四)坚持区别不同主体,实行分类指导。小规模分散生产经营和现代产业化经营并存是我国农业生产的基本现状。针对不同生产经营主体采取不同的管理措施,是《农产品质量安全法》尊重国情和农情的具体体现。要按照引导与处罚相结合、重在引导的原则,对农户、农产品生产经营企业、农民专业合作经济组织、批发市场等不同的生产经营主体区别对待。要采取措施,提高公众的农产品质量安全意识,积极引导农产品生产者、销售者加强质量安全管理,加强行
业自律。督促农民专业合作经济组织和农产品行业协会建立质量安全管理制度,不断提高服务水平。
(五)坚持明确法定义务,落实行政责任。《农产品质量安全法》明确了各级政府及农业等有关部门在农产品质量安全管理中的责任和义务。各级农业部门要按照职责分工,制定生产技术要求和操作规程,开展农业环境监测,加强监督抽查和生产指导。要加强对《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等相关法律的学习,采取有力措施,坚决杜绝行政不作为,切实承担起法律规定的职责。
十五、贯彻实施《农产品质量安全法》的主要措施
(一)积极宣传引导,营造良好社会氛围。要统筹策划,充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等媒体,开设《农产品质量安全法》宣传专栏,组织开展《农产品质量安全法》宣传周活动,系统宣传《农产品质量安全法》。要请有关领导、专家发表署名文章,在当地主要媒体开设宣传专栏,制作宣传标语、挂图,编制宣传手册,组织现场咨询会等活动,做到“电视报刊上能看到,广播电台里能听到,生产基地、批发市场、农贸市场和大型超市里能见到,网络上能查到,各责任主体都知道”,使《农产品质量安全法》家喻户晓,为农产品质量安全管理营造良好的社会氛围。
(二)强化逐级培训,使《农产品质量安全法》各行为主体明确权力、责任和义务。农产品质量安全监督执法、质
检和技术推广等机构是贯彻执行《农产品质量安全法》的基本力量,单位领导干部要带头学习《农产品质量安全法》,认真研读法律原文,通过专题讲座、报告会等多种形式,组织本系统、本单位干部、职工深入学习,明确责任、权力和义务。《农产品质量安全法》涉及广大生产、销售企业和农民,要针对各责任主体的特殊性,举办不同类型、不同层次的培训,送法到基层、到市场、到基地,通过积极有效的培训,确保各行为主体学法、懂法、守法。
(三)完善配套制度,确保《农产品质量安全法》顺利实施。各级农业部门要结合工作实际,着手清理现有法规和行政规章,与《农产品质量安全法》要求不一致的,要及时修订或废止。没有配套制度的要尽快制定完善,建立农业投入品安全使用、农产品监测、监督抽查、信息发布、生产记录等相关制度,确保与《农产品质量安全法》同步实施。要以《农产品质量安全法》为基本法,逐步建立健全科学、先进、适用的农产品质量安全法律法规体系。
(四)加强队伍建设,为《农产品质量安全法》的实施提供组织保障。各级农业部门要及时向当地党委、政府汇报工作,抓紧制定农产品质量安全管理队伍建设规划,理顺职能,整合力量。要建立健全农产品质量安全检验检测体系、农产品质量安全标准制定和推广服务体系。要充分利用现有力量,强化农产品质量安全综合执法体系,加强执法人员思
想作风教育,提高执法队伍的整体素质,为《农产品质量安全法》顺利实施提供组织保障与技术支撑。
(五)理顺工作机制,尽快形成农产品质量安全合力监管新局面。《农产品质量安全法》明确县级以上人民政府农业行政主管部门为农产品质量安全监督管理工作的主体,县级以上人民政府有关部门按照职责负责相关工作。各级农业部门要主动与食品药品监管、卫生、质检、工商、环保、商务等部门联系,建立健全沟通渠道,完善工作机制,提高农产品质量安全监管效率。要做好《农产品质量安全法》与其他相关法律法规的实施衔接工作,明确各自职责,形成监管合力。
哈尔滨市食品药品监督管理局 农产品监督管理处整理
2014年9月20日