我国安全生产方针的演变

我国安全生产方针的演变

方针是一个国家或政党确定的引导事业前进的方向和目标，是为达到事业前进的方向和一定目标而确定的一个时期的指导原则。从1949-2009年的60年间，我国安全生产方针在逐渐演变，这种演变随着我国政治和经济的发展在渐进。根据历史资料，我们发现我国安全生产方针大体可以归纳为3次变化，即：“生产必须安全、安全为了生产”;“安全第一，预防为主”;“安全第一，预防为主，综合治理”。

从我国安全生产方针的演变，可以看到我国安全生产工作不同时期的不同目标和工作原则。

一、“生产必须安全、安全为了生产”(1949-1983年)

中华人民共和国的成立，标志着民族独立和人民解放基本历史任务的胜利完成，中国开始从半殖民地半封建社会经由新民主主义社会逐步向社会主义社会过渡。建国初期，百废待兴。全国人民的主要任务就是克服长期战争遗留下来的困难，加速经济建设。

据1950年3月8日原劳动部部长李立三在第一次全国劳动局长会议上的报告中指出:“人民政府劳动政策的基本原则就是毛主席所提出的：‘发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利’。这是新民主主义经济政策的基本原则，也是新民主主义劳动政策的基本原则。这个基本原则有两方面的意义：一方面，是由‘发展生产、繁荣经济’来达到‘公私兼顾、劳资两利’的目的;另一方面，是用‘公私兼顾、劳资两利’来达到‘发展生产、繁荣经济’的目的。” “我们当前首要的工作，就是要保护劳动，如不采取保护劳动的措施，就不能实现‘兼顾’和‘两利’。因此，今天要注意保护劳动者利益，而要做到这件事情，首先要大家改变重视机器、轻视人的观点，要学会重视人，要懂得人是最可宝贵的资本，是人制造机器，而不是机器造人。千百年来，旧社会都是看不起人，看不起劳动者，现在我们懂得了世界是劳动者创造的。但要真正做到改变劳动者在生产中所处的不利条件，还是需要相当长的时间，这不是主观愿望所能决定，而是受着客观条件限制的。”

据《当代中国的劳动保护》一书介绍，1952年，当时的劳动部部长李立三根据毛泽东提出的“在实施增产节约的同时，必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业;如果只注意前一方面，忘记或稍加忽视后一方面，那是错误的”这个指示精神，提出了“安全生产方针”这6个字。不过，当时仅限于这6个字，而没有确定其内涵。后来，时任国家计委主任的贾拓夫把安全生产方针这6个字丰富为“生产必须安全、安全为了生产”。

1952年12月，原劳动部召开了第二次全国劳动保护工作会议。这次会议，着重传达、讨论了毛泽东主席对劳动部1952年下半年工作计划的批示。劳动部部长李立三根据这一批示，提出了“安全与生产要同时搞好”的指导思想。在这次会议上，明确提出了安全生产方针,即：“生产必须安全、安全为了生产”的安全生产统一的方针。会议还提出了“要从思想上、设备上、制度上和组织上加强劳动保护工作，达到劳动保护工作的计划化、制度化、群众化和纪律化”的目标和任务。这次会议，明确了劳动保护工作的指导思想、方针、原则、目标、任务，对以后工作的发展，起到巨大的推动作用，产生了比较深远的影响。

1954年7月13日，李立三部长在全国劳动保护工作座谈会上的总结中指出：“在国家进入计划经济建设时期，一切工作要求计划化，因此在企业管理上正在推行与加强计划管理、技术管理和建立责任制。劳动保护工作也必须加强计划性，逐步建立正常的工作秩序;同时，必须根据生产发展的需要，继续贯彻安全生产方针，正确掌握通过国家经济建设的发展，逐步改善劳动条件的原则，从组织领导上、计划上、制度上进行建设工作，其工作重点应放在基本建设、重工业和伤亡事故与职业病较多的厂矿工地企业。”

“第一，必须从思想上进一步明确‘生产必须安全、安全为了生产’的安全生产统一的方针。在企业领导方面，必须把安全生产的方针贯彻到生产管理工作中去，继续批判那些单纯生产任务观点，忽视安全，把安全和生产对立起来等错误思想和官僚主义的作风。另一方面，劳动部门、工会、企业劳动保护部门的干部也必须进一步明确树立为生产服务，为实现国家社会主义工业化服务的思想观点。为此，要求各级干部认真学习中央和各地党委的指示，学习生产管理和生产技术知识，钻研业务、提高工作水平，在实际工作中克服急躁冒进和消极等待等情绪。

第二，安全生产是社会主义企业管理的原则之一，必须明确管生产的管安全，确立安全生产的一长负责制，负责生产的同时负责安全，负责工程技术的人员负责技术工的安全，把安全生产工作从组织领导上统一起来。”

1958年9月15日，劳动部副部长毛齐华在第三次全国劳动保护工作会议上的总结中强调劳动保护工作的方针政策时指出：必须从生产出发，为生产服务。

他说，实践证明：安全生产方针是完全正确的。生产是社会发展中决定性的因素，安全是指生产中的安全，做保护工作是为了搞好生产而讲安全的，不是脱离生产去讲安全。所以，做劳动保护工作应以生产为主体，要对生产起积极作用。对于这一点，过去在思想上还不大明确，因而在进行劳动保护工作中，对生产所起的效果，有时总结不够。„„今后做劳动保护工作，不仅要注意安全效果，同时一定要注意生产效果。在社会主义社会中，生产是为着全体人民的利益的，发展生产和保护劳动者的安全和健康是一致的，党的安全生产方针正是体现了这种精神。

1960年4月20日,劳动部部长马文瑞在第四次全国劳动保护工作会议上的总结中，就如何看待劳动保护工作时指出：“我们在劳动保护工作上必须贯彻‘从生产出发，为生产服务’的方针。要搞好生产，必须具备安全的条件，而安全是为了搞好生产，不是为安全而安全。如果消极地求安全，而不去积极地克服种种不安全的因素以求得安全，那就会有碍生产建设，也是不对的。”

1981年6月20日，国家劳动总局副总局长章萍在全国安全生产工作会议上的讲话中指出：“进一步贯彻执行党的安全生产方针，牢固地树立‘安全第一’思想。在组织生产时一定要把安全工作放在首位，把安全工作作为完成各项计划和生产建设任务的前提条件，作为头等大事来抓。这是生产本身的需要，也是社会主义制度的要求。‘安全第一’的指导思想是长期适用的，而且是各行各业普遍适用的。安全和生产有没有矛盾?搞好安全和生产是一致的，没有矛盾。不安全和生产则有矛盾。因此，当出现了不安全的问题，首先应该排除不安全的因素，必要时也可以停止生产，排除了不安全因素后，再进行生产。这就是说‘生产必须安全，安全促进生产’。如果在生产中不按客观规律办事，只讲需要，不讲可能，只顾产量，不顾安全，而往往是破坏生产，完不成任务。真正的全面的生产观点应该是‘优质、高产、安全、低消耗’的观点。”

1982年5月,国家劳动总局副总局长章萍在第三期全国行署、市劳动局长培训班的讲话指出：“有些同志认为强调安全生产，安全就会影响生产。‘渤2’(1979年11月25日，石油工业部海洋石油勘探局‘渤海2号’钻井船在渤海湾内翻沉，造成船上72名职工死亡)事故后强调了一下安全，就认为影响了生产，使生产人员缩手缩脚，不敢干了。去年下半年生产下降，是‘渤2’事故影响使人不敢抓生产了，这种看法当然是错误的。事实上，不抓安全是破坏了生产，发生事故影响了生产，大量的事故就是这样。绝不是安全工作做多了做好了影响生产。” 1983年4月1日， 劳动部部长赵守一在全国安全生产工作会议和全国培训工作会议上的讲话中指出：“改革的目的就是为了人民的幸福，为了促进生产力的发展。但这里有一个尖锐

的问题，就是要发展生产力，首先必须保护生产力，而我们有些同志却恰恰忽视了这一点。伤亡事故的严重表明了我们有些同志并没有把世间第一个最宝贵的是人这个道理搞清楚，而是‘目中无人’!生产管理部门总认为他们是管生产的，不管人的安全。他们不了解一个最基本的常识;生产是靠人来进行的。”

“我们的同志在安全方面做了很多工作，但在新的形势下，应当防止在实行利改税、经济承包等改革中，忽视安全的问题。不能只为赢利，拼体力、拼设备、拼时间，以致冒险蛮干，给国家和人民造成重大损失。江西省乐平县涌山公社长胜煤矿和外包工签订合同时，明文写上‘死伤勿论，只给埋葬费300元’。山东省有个地方煤矿和协议工签订合同时写明‘每吨8元，死活不管’。干部和群众称这是野蛮的‘法律’。这种只要钱，不要命，不管工人死活的做法是绝对不能允许的。”[NextPage]

二、“安全第一，预防为主”方针(1984-2004)

据《当代中国的劳动保护》一书中介绍，文化大革命后，国家劳动总局劳动保护局局长章萍提出了在生产中贯彻安全生产方针，实际上就是贯彻“安全第一，预防为主”的思想，经全国讨论后，认为这一提法比较科学，有利于安全生产和遏制事故的发生。1984年，主管安全生产的劳动人事部在呈报给国务院成立全国安全生产委员会的报告中把“安全第一，预防为主”作为安全生产方针写进了报告，并得到国务院的正式认可。1987年1月26日，劳动人事部在杭州召开会议把“安全第一，预防为主”作为劳动保护工作方针写进了我国第一部《劳动法(草案)》。从此，“安全第一，预防为主”便作为安全生产的基本方针而确立下来。

1985年1月3日,国务委员全国安委会主任张劲夫在全国安全生产委员会第一次会议上的讲话中指出：“最近，全总党组向中央书记处汇报时，耀邦同志等几位中央领导同志强调提出了安全生产的问题。国务院于1984年11月26日批准了全国‘安全月’领导小组的报告，同意成立全国安全生产委员会。党中央、国务院从来重视安全生产。我们应当同心协力，把这件事情办好。”

“在经济体制改革宣传中，要把保护劳动者的安全和健康作为一项重要内容。强调安全第一，预防为主。主要领导要亲自过问。实行厂长(经理)负责制，就包括对安全的责任。要大力表扬先进典型，严肃批评差的单位。”

1989年12月28日，在全国安全生产委员会第一批专家组成立大会上，劳动部部长阮崇武指出：“最近，党的十三届五中全会的决定中，提出了‘安全第一，预防为主’的方针，这充分说明党中央对安全生产工作的重视。”

随着改革开放和经济高速发展，安全生产越来越受到重视。“安全第一”的方针被有关法律所肯定，成为以法律强制实施的安全生产基本方针。《中华人民共和国矿山安全法》第三条规定：“矿山企业必须具有保障安全生产的设施，建立、健全安全管理制度，采取有效措施改善职工劳动条件，加强矿山安全管理工作，保证安全”。《中华人民共和国煤炭法》第七条规定：“煤矿企业必须坚持安全生产、预防为主的安全生产方针”。《中华人民共和国矿产资源法》第三十一条规定：“开采矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定,具备保证安全生产的必要条件”。《中华人民共和国建筑法》第三十六条规定：“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针”。《中华人民共和国电力法》第十九条规定：“电力企业应当加强安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第四十一条规定：“企业必须贯彻安全生产制度，改善劳动条件，做好劳动保护和环境保护工作，做到安全生产和文明生产”。

2002年，《中华人民共和国安全生产法》由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，自2002年11月1日起施行。“安全第一、预防为主”方针被列入《安全生产法》。

这项方针在《安全生产法》中再次规定，一是表明它是正确的;二是表明它适用于所有的安全生产管理中。在法律上确立“安全第一、预防为主”的方针，就是要求在生产经营活动中将安全放在第一位，十分重视安全生产，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生产必须安全，安全是生产的先决条件。实现这些要求，执行“安全第一、预防为主”的方针，是一项法定的义务、法定的责任，是在法律面前必须严肃对待的大事，是要依法坚持的长期方针、基本方针。

《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》(国发[2004]2号)中指出：“适应全面建设小康社会的要求和完善社会主义市场经济体制的新形势，坚持‘安全第一、预防为主’的基本方针，进一步强化政府对安全生产工作的领导，大力推进安全生产各项工作，落实生产经营单位安全生产主体责任，加强安全生产监督管理;大力推进安全生产监管体制、安全生产法制和执法队伍‘三项建设’，建立安全生产长效机制，实施科技兴安战略，积极采用先进的安全管理方法和安全生产技术，努力实现全国安全生产状况的根本好转。”[NextPage]

三、“安全第一、预防为主、综合治理”方针(2005年至今)

1978年以来，全国国有统配煤矿贯彻执行“安全第一，预防为主，综合治理，全面推进”的方针，出现了持续稳定发展的势头，产量逐年增长，安全状况有所好转。统配煤矿百万吨死亡率呈逐年下降趋势。

把“综合治理”充实到安全生产方针当中，始于中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定十一五规划的建议》，并在胡锦涛总书记、温家宝总理的讲话中进一步明确。

2005年10月11日，中共中央第十六届五中全会公报提出了“十一五”时期经济社会发展的主要目标，“民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步”。会议通过的《中共中央关于制定十一五规划的建议》指出：“保障人民群众生命财产安全。坚持安全第一、预防为主、综合治理，落实安全生产责任制，强化企业安全生产责任，健全安全生产监管体制，严格安全执法，加强安全生产设施建设。切实抓好煤矿等高危行业的安全生产，有效遏制重特大事故。”该《建议》还指出：“必须加快转变经济增长方式。我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。”

中共中央政治局常委、国务院总理温家宝于2006年1月23～24日，在北京召开的全国安全生产工作会议上指出：“加强安全生产工作，要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，以科学发展观统领全局，坚持‘安全第一、预防为主、综合治理’，坚持标本兼治、重在治本，坚持创新体制机制、强化安全管理。”

中共中央总书记胡锦涛于2006年3月27日下午主持中共中央政治局第30次集体学习时强调：“加强安全生产工作，关键是要全面落实‘安全第一、预防为主、综合治理’的方针，做到思想认识上警钟长鸣、制度保证上严密有效、技术支撑上坚强有力、监督检查上严格细致、事故处理上严肃认真。”

把“综合治理”充实到安全生产方针之中，反映了近年来我国在进一步改革开放过程中，安全生产工作面临着多种经济所有制并存，而法制尚不健全完善、体制机制尚未理顺，以及急功近利的只顾快速不顾其他的发展观与科学发展观体现的又好又快的安全、环境、质量等要求的复杂局面;充分反映了近年来安全生产工作的规律特点。所以要全面理解“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，绝不可脱离当前我国面临的国情。

2006年6月24日，国家安全生产监管总局局长李毅中在“安全发展”高层论坛开幕式上的讲话指出：把“综合治理”充实到安全生产方针当中，始于党的十六届五中全会《建议》，并在胡锦涛总书记、温家宝总理的讲话中进一步明确，进一发展和完善，更好地反映了安全生产工作的规律特点。党的安全生产方针是完整的统一体，坚持安全第一，必须以预防为主，实施综合治理;只有认真治理隐患，有效防范事故，才能把“安全第一”落到实处。事故发生后组织开展抢险救灾，依法追究责任，深刻吸取教训，固然十分重要，但对于生命个体来说，伤亡一旦发生，就不再有改变的可能。事故源于隐患，防范事故的有效办法，就是主动排查、综合治理各类隐患，把事故消灭在萌芽状态。不能等到付出了生命代价、有了血的教训之后再去改进工作。从这个意义上说，综合治理是安全生产方针的基石，是安全生产工作的重心所在。 “贯彻党的安全生产方针，必须坚持标本兼治，重在治本。安全生产是生产力发展水平和社会公共管理水平的综合反映。造成目前重点行业领域重特大事故多发、安全生产形势依然严峻的原因是多方面的，必须坚持标本兼治，在采取断然措施遏制重特大事故的同时，探寻和采取治本之策。综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，从发展规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束、企业管理、监管体制、社会监督以及追究事故责任、查处违法违纪等方面着手，解决影响制约安全生产的历史性、深层次问题，建立安全生产长效机制。”

2005年10月8～11日召开的中共第十六届五中全会，将安全生产列为“十一五”主要目标之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“坚持节约发展、清洁发展、安全发展”，安全发展的概念首度出现在党的文件里;“社会治安和安全生产状况进一步好转”,安全生产指标首度出现在五年规划中。

2009年1月16日，国家安全生产监督管理总局在京召开2009年全国安全生产工作会议。国家安全监管总局党组书记、局长骆琳作了题为《深入开展三项行动、全面加强三项建设，扎扎实实做好“安全生产年”各项工作》的工作报告。骆琳说，经国家安监总局党组研究、国务院安委会全体会议审议同意，2009年全国安全生产工作的总体思路和要求是：认真学习领会和全面贯彻落实党中央、国务院关于加强安全生产工作的一系列指示精神和决策部署，以学习实践科学发展观活动为动力，坚持以人为本，坚持安全发展，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持近期与长远、治标与治本、预防与查处相结合，以深入开展“安全生产年”活动为主线，以有效防范、坚决遏制重特大事故为目标，扎实开展安全生产宣传教育、安全生产执法、安全生产治理“三项行动”，切实加强安全生产法制体制机制、安全生产能力、安全生产监管队伍“三项建设”，推动安全生产状况的持续稳定好转，为实现到2010年全国安全生产状况明显好转的目标奠定坚实基础。