农村基层组织法治问题研究

农村基层组织的法治问题研究

摘要：我国是一个封建历史悠久的国家，受儒家传统文化的影响，长久以来在法律制度的设置方面没有形成法律至上、权利本位的思想，尤其是这些思想没有在广大农民心中扎根，导致了农村的法治水平现状与社会主义新农村建设的客观要求之间存在巨大差距，农村的法治存在一系列问题。本文试从农村基层组织法治基本法学理论问题入手，通过分析我国农村基层组织法治存在的问题和原因，研究现阶段农村基层组织法治保障制度，并着重探讨农村基层组织法治的完善和发展问题。

关键词：基层组织；农村；法治

一、引言

2006年4月，在河北省石家庄市新华区杜北乡东营村选举村民代表过程中，全村1950名选民中的900多选民联名要求以村民小组会议的形式，以无记名投票、秘密写票、差额选举的方式选举村民代表，但村党支部却强行将全村划分成52个选区，每个选区党支部指定一名负责人。据村民反映，这些负责人就是内定的村民代表。他们拿着选票到村民家要村民填写他们的票，并给5元钱（名义是误工补贴，但实际上并没有任何人“误工”）。最后，这些负责人80%当选村民代表。这一案例较为典型地反映了基层农村基层组织法治过程中存在的“贿选”问题，甚至这一问题在全国具有一定的普遍性。

在兰州市红古区窑街镇滩子村，村委会自1995年至今的20年里没有公开过村财务状况，没有召开过村民代表大会，也没有公开进行过换届选举。由于不满村干部的胡作非为，2005年年底滩子村村民自发组织“罢免”村委会，“封存”了村财务账目，并聘请了会计师事务所对20年来的村财务状况进行了审计。结果发现在此20年间村煤矿分红的526万多元中，代表滩子村2000多口人的村财务仅分得178万元，而主要包括村干部在内的十余人却分得348万多元。审计报告同时显示，近35万元的专款专用的青苗补偿费、塌陷补偿、树木补偿等补助款，被村委会截留后转入管理费收入。村民们还反映，村委会收取的煤矿管理费、

页岩矿分红收入，房租等合计139万元，也都被村干部以工资、奖金、福利、各种补助的名义瓜分。这一案例则较为典型地反映了农村基层组织法治在有些农村地区已变性为“乡村干部自治”，农村基层组织法治规定的“四个民主”，只实现了民主选举一个民主，其余民主决策、民主管理、民主监督还存在不到位、走过场、流于形式现象。这不仅损害了广大村民的自治权利，而且直接危害着农村民主政治建设，危害到农业发展、农村稳定和农民增收，危害到全面建设小康农村的进程。

历史和现实的原因是客观的，在我们追求民主与法治的社会条件下，如何从法律保障层面加强和改善农村基层组织法治制度，真正用法律的方式保障村民做到自治的民主选举，民主管理，民主决策，民主监督，是摆在我们面前亟待解决的法律课题。本文试从农村基层组织法治基本法学理论问题入手，通过分析我国农村基层组织法治存在的问题和原因，研究现阶段农村基层组织法治保障制度，并着重探讨农村基层组织法治过程中民主监督制度的完善和发展问题。

二、当前农村基层组织法治存在的问题

(一) 政府有关农村、农民的立法滞后

从我国法律的分布来分析，大多数法律都表现为城市而立法，而有关农村、农民的法律在数量上和质量上都远远不能适应时代发展的需求，更不能适应建设社会主义新农村的需要。随着农村家庭联产承包责任制的实施与完善，以及农村社会经济文化的不断进步，涉及农业农村和农民问题的法律问题越来越多，但事实上关于农业农村和农民问题的法律法规却较少，或是有关农村的法律以行政法规或地方性法规形式出现的较多，层级较低，已经跟不上形势的发展和现实的需要，或者就是相关的法律之间相互矛盾、相互抵触。而且目前还有许多涉及农村的问题的解决没有法律依据，出现了不少涉农法律真空。例如在关于农民负担问题、农村基层政权建设问题等问题上，就明显缺少法律的规定，很多问题找不到法律规范来调整，仍要运用伦理道德或乡土规范来处理，进而影响了农村民主法治建设工作的稳步推进。从立法的过程来看，我国制定法律多采用自上而下的立法形式，体现在法律的制定与修改过程中，往往更多地体现和取决于相关部门的意见和态度，农民作为社会弱势群体，农民的声音和利益并没有得到足够的重视。农民与市民之间存在这一系列的机会和待遇的不平等。这种状况下，所制定的法

律往往与农民的实际生活在某种程度上相脱离，从而使某些国家法律、法规难以在农村得到有效的贯彻执行。

(二)农民的法律意识低，参政、议政的意识不强，权利意识淡漠

我国于1986年开始实施普法教育以来，农民的法制观念不断增强，法律意识逐渐提高，运用法律武器维护自身合法权益的意识也日益增强。但农民法律意识的进步并没有跟上时代的步伐。农民法律意识水平总体上仍然十分薄弱。封建意识在许多农民心中根深蒂固，在广大的农村还有很大的影响力，有时甚至起着决定性的作用。农民运用法律知识，借助法律制度维护自己权利、实现自己权利的能力不强，不知道如何用法律保护自己的权利。大部分农民，甚至有部分农村基层干部法律意识淡漠，以为只要自己没有杀人放火就不会触犯法律，根本不懂得法律不仅调整形式关系，还涵盖了农民的生活、生产、政治等方方面面。如农民建房，以为自己建房在自己的责任田里，谁也管不着，其实里面就涉及土地管理、村发展规划、邻里关系等多个法律法规，看似正常却与法不符，合理不合法。又如我国宪法明确规定人民群众是国家的主人。但广大农民对参政、议政的积极性和主动性不高。农村选举在很多地方流于形式，有的甚至拉票贿选，根本没有认识到参政、议政是宪法赋予的权利和职责。在村务管理过程中，采用“事不关己、高高挂起”的态度，没有一点集体荣誉感和大局意识，甚至怂恿村干部在村务管理中独断专行。利用村组织的名义谋取私利，损害集体和其他公民合法利益；有的农民群众认为执法机关的工作人员有绝对的权力，以“拉关系走后门”的思想亲近权力执行者，根本不知道运用法律手段来维护自身的合法权益，造成权力对权利的侵犯，破坏了法律规范，滋生了腐败。

(三)不依法行政和司法不公的现象普遍存在，影响现有法律的威严和效力的发挥

尽管我国目前的法律体系在逐步完善，但在实际执法过程中仍然存在执法不严和司法不公的现象。一方面，基层执法主体，尤其乡镇政府、村民自治组织及其工作人员不能真正做到依法行政，他们的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。在当今农村，有的乡镇干部因19身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，他们往往以权谋私、假公济私、中饱私囊、以权压法，有的甚至违法乱纪，贪污受贿，无视广大农民群众的合法权益，这些都大大贬低了

国家法律在群众心目中的地位，损害了国家法律的权威形象。另一方面，实现司法公正还存在较大难度，在现有的司法体系下，农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的，但是由于诉讼过程的烦琐、复杂、高昂花费，还有一些执法人员素质问题导致的司法腐败等现象的存在，致使农民耗费了很大的成本和代价去打官司，但自己的权利仍然得不到有效的维护和落实，从而导致农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信心，抑制了农民对寻求司法程序维护自身利益的需求，而是寻求其他的途径，比如按照宗法伦理道德私了或者寻求行政解决途径直接上访，造成法制建设在农村更加举步维艰。

三、农村基层组织法治问题对策

农村基层民主法治建设，是在党的领导下，亿万农民依照法律和规章制度管理基层公共事务和公益事业的生动实践，是实施依法治国方略的基础工程，是社会主义政治文明建设的重要组成部分。不断加快农村法治化进程，是促进新农村建设的重要支撑和必要保障。因此，新农村建设中必须大力强化依法治农、依法建农、依法兴农的法律意识和法治精神，切实把农业发展、农村建设和农民利益纳入一个系统化、规范化的法律环境之中。

(一)完善相关法律法规，切实保障农民的应有地位和权益

邓小平同志曾指出：在发展社会主义民主的同时，必须健全社会主义法制。发展农村基层民主，同样必须与健全法制相结合，坚决贯彻依法治国的基本方略，坚持依法治农，依法治村，依法办事，逐步完善农村法制建设的各个环节。就国家而言，要进一步加快农业、农民、农村问题的立法。改革开放以来，我们在“三农”问题上已经订立一定数量的法律，如《农业法》、《农业技术推广法》、《乡镇企业法》、《村民委员会组织法》以及其他各种条例等，取得了不小的成就。但是，从总体上看来，这些法律的整体性和系统性还有待加强。有关“三农”问题的一些基本的法律法规还需要建立或健全。即使已经制定的法律法规，也有一个根据形势的发展加以修订和完善的问题。为此，国家要进一步重视有关“三农”问题的法制建设，加快涉及农业产业发展、农村社会稳定、征地和被征地、土地承包与流转、合伙经营、农村发展规划、医疗、养老保险和最低生活保障等方面的立法工作，逐步形成有关“三农”问题的法律体系，把农村改革开放的成就确定下来，规范农村发展的方向和道路，调节涉及“三农”问题的各种社会关系。总之，

通过进一步完善相关的法律法规，使新农村建设中的资源重新配置和运作，能够建立起一系列的制度安排和基础秩序，从而切实保障和维护农民人身权利和实际利益。

(二)加强法制宣传教育，为新农村建设营造浓厚的法治氛围

随着社会主义新农村建设的全面启动，村镇规划中的土地征用、基础设施建设中的招标投标、农村流通体系的有序构建、农民工权益的切实保障、公共产品的有效提供、社会治安的和谐稳定以及规范政府宏观调控行为等，都与法律法规息息相关。因此，在建设新农村的过程中，必须加强法治宣传教育，增强农村干部和群众的法治观念，使他们能够做到自觉学法、知法、守法、护法，用法律来规范自己的行为，同时，也善于用法律来维护自身的合法权益，争取自己的合法利益。从而积极营造社会主义新农村依法行政、依法办事和依法维权的浓厚法治氛围。

1．更新观念，转变思路，在强化农民的主体意识和自主能力上下工夫

自古以来，在广大农民的观念里，都知道法律是国家用来约束群众的律条，犯不得的。但对于现代法律对于公民自身权益的保护作用，尤其是对于行政官员更为严格的约束作用，则往往不知。因而，农民在经济、政治和社会生活中，往往处在比较被动的地位上，缺少主人的意识和尊严，不知道、不敢于也不善于用法律来保护自己。所以，我们在进行法制宣传教育时，不仅要宣传具体的法律条文，而且要宣传法律的本质及其对于农民自身的保护作用，使广大农民逐步学会把法律作为一种武器，自觉地用它来保护自己的民主权利和经济社会利益。农村干部在法制建设中负有重要的责任，但在某些农村，有些干部以为自己有了权就有了一切，不把国家法律放在眼里，无法无天，欺压百姓；有些干部认为法律就是对着老百姓的，自己是为国家做事的，法不法无所谓；还有的干部认为，为了完成上级下达的各项任务，什么办法都可以用，即使有点出格违法也没事。这样，往往惹出很多违法乱纪的事情来。所以，对于农村领导干部来说，不仅要用法律来教育农民、管理农民，更要用法律来约束自己，规范领导工作的方方面面，自觉地当好守法、执法的表率，为农村法制建设起到“领头羊”的作用。

2．面向群众，丰富内容，在满足农民的实际需要上下工夫

在开展法制宣传教育的过程中，在宣传内容上不应只停留在宣传法律的具体

规则、规定，农民应该做什么，不应该做什么上；还要使农民懂得法律在政治、经济和社会生活等各个方面赋予他们的基本权利是什么，权利受到侵害后，如何去寻求救济和保障。另外，法律服务人员要深入到农民之中，结合农村各项工作的开展，抓住最感兴趣的问题，围绕维护农民的合法权益，开展法制宣传、咨询和服务，让法治精神在农民心中扎下根。

3．创新载体，拓宽渠道，在扩大法制宣传教育的覆盖面上下工夫

在法制宣传教育的形式上，要采取农民喜闻乐见的形式宣传法律，增强宣传的针对性。实践证明，结合农民日常生产生活中遇到的法律问题以案说法，最易为农民所接受。应充分利用现有的宣传栏、地方电视台、学校、农贸集市等，开辟法制宣传教育专栏，设立法律咨询点，调解各种民事纠纷，并抓住典型案例进行有针对性的讲解。(四)加大农村执法力度，纠正不当执法，树立司法公正在目前农村，有法不依、执法不严、违法不究的问题还普遍存在，所以，农村法制建设的一个突出任务，是加大执法力度，保证国家的有关法律法规在农村都得到严格遵守。要通过严格执法，维护法律的权威，维护农民的利益，维护社会的秩序，维护农村的稳定。法律制定出来以后，经过宣传到最终的执行，是一个完整的过程，执法环节对目前农村地区法制环境的形成有较大影响，普法与执法时间脱节的问题在一些农村乡镇不同程度地存在，只有从执法这个环节入手，才能尽快提高乡村干部的法制观念和执法水平，进而树立起农民对实行法制的信心。

(1)要进一步加大农村的执法力度，必须确保农村行政、税收、教育等各个方面的工作都纳入到法制化的轨道。必须做到“有法必依、执法必严、违法必究”。加大司法改革的力度，使诉讼程序能够更好地适应农村新形势、适应农民对司法的具体需求。

(2)要努力建设一支高素质的农业行政执法队伍，建立起科学合理、运行有效的行政执法体系，以保证各项涉农法律的严格执行和涉农法律问题的迅速合理解决。要进一步加强对农村乡镇、村干部的法制教育，认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，增强法制观念，使他们真正掌握与农民切身相关的有关法律法规，确保农村各项工作在法制轨道上有序运转。

(三)加强村级党组织的自身建设

当前加强村级党组织建设包括加强村党支部建设、加强村民委员会的建设以

及加强村民会议和村民代表会议的工作。①加强村支部的建设，解决农村党员队伍老化的问题。首先，党支部要把村委会中素质好、表现突出的非党成员吸纳到党组织中来，把村民中的优秀分子特别是思想积极要求上进的年轻人列入组织发展的重点，补充和壮大农村基层党员队伍；其次，党组织要采取切实有效的措施，解决部分村多年不发展党员的问题，以改善农村党员队伍的结构；再次，要按党章要求，严格执行民主评议党员制度，不合格党员劝其退党或予以除名，以纯洁党组队伍，增强党员队伍的凝聚力、号召力和战斗力。②加强村委会的组织建设，理顺村委会内部组织结构及其成员的关系，避免工作中的互相推诿、扯皮的倾向，提高办事效率，另外也要加强村民对村委会成员的监督力度，建立村委会成员民主评议制度，搞好村务公开工作。③加强村民会议、村民代表会议的工作，充分发挥其在村民自治中的应有作用，完善村民自治制度。为此，必须明确村民会议、村民代表会议的法律地位，完善二者的各项具体制度，提高村民代表的“参政议政”能力。④加强培训教育力度，帮助“村两委”成员特别是村党支部书记与村委会主任改变传统观念，全面提高自身的综合素质和工作能力。同时，还要重点抓好对新上任的村党支部书记和村委会主任的教育培训，努力提高他们的思想素质和政策水平，加强他们的法制观念和为民办事的观念，增强他们的组织领导能力、相互配合的意识以及解决工作矛盾的能力。

结束语

农村基层组织法治建设并非朝夕之功可成，而是一项需要付出长久努力的系统工程。从社会法学的观点看来，法律学是各种社会科学、现象的高度浓缩和体现，法律往往牵涉到其他社会现象。因此，我们必须放宽视野在整个现代化进程中把握法制现代化的建设，否则，法律不仅不会成为社会发展的推进器，也不会起到社会发展维护器的作用。农村基层组织法治建设是我国依法治国、建设社会主义法制国家不可或缺的重要环节。实现农业现代化，建设社会主义新农村，必须加强农村基层组织法治建设，也就是说，必须以法律手段来规范、引导和保障农业与农村经济的发展。但是，尽管我们对农村基层组织法治的探索在不断地进行，我们对其中的许多问题并没有真正分析清楚。本文的努力也许也是这样，因此，作者很希望能够以此文将农村基层组织法治建设的议题更好地进行下去。

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