法律程序的意义-季卫东

对我国乡镇财政状况与农民负担关系的探析

南开大学经济学系99级基地班 　张晓娜

摘要：本文从乡镇财政和农民负担的构成着手，分别分析了引起二者情况恶化的原因，探析了二者的内在联系，试图为改善乡镇财政和减轻农民负担找寻一条可行的道路。

关键词：乡镇财政 农民负担 公共产品 农民负担率 净转移支付

乡镇财政是我国财政体系中最基本的环节，是连接国家财政和农村经济的重要纽带，随着农村税费改革的深入，乡镇财政的各种问题也一一显露出来；农民负担一直是我国面临的一大难题，也是政府不断在解决却很难彻底解决的问题。对于我国这样一个农业大国来说，乡镇财政运转是否良好、农民负担是否合理不仅关系到农村经济的发展，而且关系到全社会的稳定，因此，对这两个同属于或大部分同属于农村范畴的事物进行探讨就显得十分必要了。

一、我国乡镇财政的构成

我们主要从收入上考虑乡镇财政的构成情况。乡镇财政从构成上主要分为预算内、预算外、自筹三部分。预算内收入是乡镇财政的主体，主要由农业各税、工商税及国债收入组成。这一部分是纳入乡镇财政预算、统收统支的，用以支援农村生产支出、农村水利气象等部门的事业费、文教科卫事业费、抚恤和社会福利救济费和其他支出等。预算外收入指乡镇财政部门管理的预算外资金和乡事业行政单位的预算外资金。这部分收入在乡镇财政中所占比例较小，并主要由附加费构成，1993年全国乡镇财政预算外收入为56.7亿元，而附加费收入就有36亿元，其中最大项目使农村教育附加。这部分收入主要用于乡社会经济发展中的一些零星支出，并补足乡镇财政预算不宜或不能解决的支出需要。自筹收入是乡政府在国家规定的范围内自行筹集、用于本乡经济和公用事业发展的资金，主要来自于各种收费、集体财产租赁收入、乡镇企业利润和其他上缴，部分省份还包括村统筹。这部分收入主要用于乡村经济和其他各项事业的发展及补充乡镇财政预算内与预算外资金的不足。表1清楚地表明了我国乡镇财政的构成及1986-1993年各构成部分收入与支出的变化趋势。

表1: 1986-1993年全国乡镇财政情况 单位：%

项目 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 财政总收入 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 预算内收入 83.3 82.7 80.0 75.9 74.6 72.0 71.5 73.8 预算外收入 5.0 4.7 5.6 6.0 6.4 6.9 7.1 6.5 自筹资金收入 11.7 12.6 14.4 18.1 19.0 21.1 21.5 19.8 财政总支出 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 预算内支出 77.5 76.5 74.3 69.4 69.0 66.3 65.9 67.5 预算外支出 6.4 6.1 7.0 7.2 7.4 7.7 7.6 7.0 自筹

资金支出 16.2 17.3 18.7 23.4 23.6 25.9 26.5 25.4 资料来源：转载自《中国地方财政问题研究》

二、农民负担及其与乡镇财政的关系

80年代以来，随着改革开放的逐步展开与不断深入，我国农业与农村经济取得了令人瞩目的成就，农民的收入与生活水平也得到了显著提高。但与此同时，农民的负担也日益加重，特别是进入90年代以后，农民负担屡减不轻，加重农民负担屡禁不止，不断出现各种反复。表2是国统局农调总队对1994-1999年农民主要负担的调查情况，初步反映了近年来农民负担的变化趋势。

表2:1994-1999年农民若干主要负担情况

年份

项目 1994 1995 1996 1997 1999 农业各税 总额（亿元） 231.49 278.09 369.46 397.48 423.50 人均（元） 25.3 30.3 40.2 43.4 45.9 提留统筹 总额（亿元） 365.8 487.0 605.9 645.5 602.0 人均（元） 40.0 53.2 65.9 70.5 65.3 社会负担 总额（亿元） 70.5 114.9 131.2 134.9 256.0 人均（元） 7.7 12.6 14.3 14.7 27.8 劳动积累工与义务工 总额（亿元） 71.1 68.1 105.7 81.7 84.4 人均（元） 16.4 15.5 23.7 18.2 18.0 资料来源：转载自《经济研究参考》

由于乡镇财政主要在乡的范围行使职责，其收入与开支大部分与农民有关，特别是在乡镇企业、工商业尚不发达的鱼米之乡更是如此，有些乡镇收入的90% 都是来自农民。因此，我们似乎可以捉摸到乡镇财政与农民负担之间的某种关系，即当农民的收入为确定数时，乡镇财政的收入与农民负担是成正比的，农民上缴的财政收入越多，乡镇财政可供开支的资金就越富余，而农民负担也就越重。但实际数据表明这种关系是不具有长期性的。从表2可以看出1994-1999年间农民的各项负担是连年递增的，实际上早在80年代以来，我国农民负担不管是税收负担水平还是税外费用负担水平都呈递增的趋势，但乡镇财政自80年代中期建立以来却少有盈余的年份，大多数乡镇财政资金短缺、负债累累。在一项包括81个农民负担检测县的调查中，乡均债务额达到1098.6万元，乡均净负债额708.4万元。这样，短期内农民负担与乡镇财政的联系似乎被割裂了，也就是说以增加农民负担以换得乡镇财政好转的政策在长期内是不可取的。那么，长期内乡镇财政与农民负担之间存在一种怎样的关系，乡镇财政的好转是否能在不加重农民负担的情况下进行呢？笔者认为要回答这一问题有必要先分析一下乡镇财政恶化与农民负担不断加重的原因。

三、乡镇财政恶化的原因分析

我们设定乡镇财政平衡公式为: 支出=收入

同时，我们撇开乡镇财政收入预算内、预算外、自筹三部分的分法，而只把其分为其他收入与农民负担收入两部分，并假定农民

负担收入为农民负担率与农民总收入的乘积，那么平衡公式就可写为

乡镇财政支出 = 农民负担收入 + 其他收入

乡镇财政支出 = 农民负担率×农民总收入 + 其他收入

需注明的是：这里的农民负担率并非平常定义上的负担率，而只是笔者一个宽泛的界定，即农民上交乡镇财政的税、费、款与农民总收入的比值。

下面，我们将从这一等式出发，分析等式的各个组成部分是如何破坏乡镇财政平衡关系的。

（一）等式左边即支出 乡镇财政支出始终呈扩大的趋势，这是经济向前发展所必需的。依据加速原理，收入的增加会引起投资支出以数倍的速度增长，进而带来收入的数倍增加。乡镇经济的发展引起支出的不断增长，这既是必然的，也是必需的。但除此之外，乡镇财政收入还存在不合理的成分，使得这种支出呈现膨胀式扩张特点。

首先，乡镇财政的财政、事权分配不合理。乡镇财政担负了与其财权不相符的事权，承担了许多应该由上级政府承担的任务。许多全国范围受益的应由中央政府承担的事务，如基础教育、计划生育等基本国策，都要由乡镇政府负责，而中央政府并没有给予足够的转移支付。不但如此，这种转移支付还呈不断下降的趋势。表3是1980年以来贵州省各级政府预算收入的净转移支付情况。可以看出在贵州省，中央政府对地方政府的净转移支付是不断减少的。到1993年，对地方政府和县政府的净转移支付已是负值，这意味着地方政府不但得不到上级政府的补贴，还得上解一部分财政收入，这就更加重了地方政府的财政负担。

表3:贵州省各级政府预算收入的净转移支付

年份 总额 省政府 地方政府 县政府 1980 641 +268 +158 +215 1984 924 +538 +103 +283 1988 1240 +1002 +20 +218 1990 1273 +1000 -79 +352 1992 1284 +1297 -107 +94 1993 1169 +1437 -127 -141 注：县政府数字包括乡镇数+ 表示净转移支付收入 - 表示净转移支付支出

资料来源：贵州省财政厅，本文转载自《中国地方财政问题研究》

其次，机构膨胀，公款吃喝问题严重。乡镇机构自成立以来，就面临着冗员的问题，吃皇粮人员越塞越多，加上公款吃喝，灰色消费，乡镇财政难以负荷。

（二）等式右边即收入:

乡镇财政收入 = 农民负担率 ×农民总收入 + 其它收入

在假定农民负担率是一个常数，其它收入与支出同步增长的前提下，农民总收入的增长就成为影响支出函数的一个变量。只有农民总收入的增长大于或等于乡镇财政支出的增长时，乡镇财政才会出现盈余或实现平衡，否则赤字就难以避免。而实际上，即使剔除前面所述引起支出膨胀式扩张的两个不利因素

，农民总收入的增长步伐依然落后于乡镇财政支出的增长，这是由建国初期政府过度提取农业剩余造成农业经济发展滞后造成的。农业经济发展的滞后，直接影响了农民总收入的增长速度。

在二元经济结构的形成过程中，为建立工业体系，政府过度地提取了农业剩余，农民承受着与政府提供的公共产品不相符的负担。衡量税收的通行标准是税负总额与国民收入的比重，但是通过工农产品不等价交换，将大量资源从农业部门移出去后，农业总产值与国民收入的份额相应缩小，从而产生了农业税收占国家财政收入比重极低与农业税负担偏轻的假象。据估计，1950-1978年的29年中，政府通过工农业产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府通过农村征收制度提取农业剩余净额在4500亿元。改革前，平均每年从农业部门流出的资产净额在155亿元左右。1979—1994年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元。改革后，平均每年从农业部门流向城市工业部门的资金高达811亿元。过度的提取农业剩余，严重地影响了农业经济的健康发展，使农民总收入处于一个缓慢增长的状态。

我们进而假定农民总收入与财政支出是同步增长的，其它收入对于财政平衡就有举足轻重的作用。其它收入是指农民负担收入以外的乡镇企业、工商业纳税等收入。近年来，这部分收入在乡镇财政收入中所占比重越来越大，大大缓解了乡镇财政的压力。据调查，乡镇企业办得好、工商业发达的乡镇，农民的负担比较轻，乡镇财政的状况也比较好。但就我国来说，除了几个经济发达的省份或城市的市郊，绝大部分的乡镇仍以农业为主，个别乡镇高达90%的财政收入来自农民，而在乡镇企业发展比较好的乡镇，也存在诸多问题，如乡镇政府把乡镇企业当作“摇钱树”，以各种名目向其征收税外费、捐款等，影响了乡镇企业的进一步发展，最终导致财源的枯竭。

可见，要使乡镇财政收支实现平衡，收入的增长速度必须赶上支出的增长速度，当收入的增长低于支出的增长时，必然对唯一的假定恒量——农民负担率产生较大的压力。

四、农民负担加重的原因分析

农民负担加重表现为农民负担率的上升：

农民上交乡镇财政的税、费、款

农民负担率 =

农民总收入

与乡镇财政预算内、预算外、自筹收入相对应，我们也把农民上交乡镇财政的税费款划分为预

算内负担、预算外负担和自筹金负担三部分，并在农民总收入固定或只有缓慢增长的前提下，分析三部分是如何影响农民负担率，进而使农民负担日益加重的。

预算内负担+预算外负担+自筹金负担

农民负担率 =

农民总收入

(一)预算内负担 。由于乡镇财政的预算内收入是受国家政策法规明文限定的，透明度较高，具有一定的刚性，并且国家一直重视农民减负问题，制定政策时有一定的倾斜，因此这部分负担增幅较缓。虽然如此，在税收的实际征收过程中，还是存在着诸如重复征税、过度征税、乱设错征税收等问题。如表2所示，1994年农业各税只有231.49亿元，而到1999年数目已达到423.50亿元，几乎增长了一倍。另据国统局农调总队的调查资料，1999年，全国农民人均纯收入较上年增长2.2%，但人均农业各税负担却增加了5.8%。

(二)预算外负担与自筹金负担。与预算内负担相比，预算外负担和自筹金负担具有更大的灵活性。因为乡镇财政在征收预算外资金和自筹资金时具有极大的自主性，这是考虑到乡镇政府承担着组织地方生产建设任务、需面临并解决各种具体问题而赋予乡镇政府自动调节财政的一种权力。这种权力的赋予，一方面有利于乡镇政府更好地履行其职责，更有效地服务农村经济发展，另一方面却也是造成农村税费征收混乱的根源所在。从表2我们可以看出在1994-1999年的5年间，农民提留统筹负担的增幅较大，农民负担的“两工”数额也过多，各种集资性摊派和行政事业性收费增长过猛。在农民人均纯收入、人均家庭经营收入年均递增只有12.6%和10.43%的情况下，集体提留和摊派却高达14.61%。1999年，国统局农调总队进行了一次专项调查，该调查覆盖全国31个省市18685个农户。在这项调查中，当问到农户哪些负担较重时（可以复选），有25.5%的农户选择了“村委会擅自扩大两费收取范围”。40%的农户选择了“以资代劳”现象严重，40.8%的农户选择了“乱收费、乱摊派、乱罚款三乱负担重”。实际上，“村委会擅自扩大两费收取范围”和“以资代劳”现象严重，往往还部分地源自上级部门的“乱收费、乱摊派、乱罚款”。

此外，农民负担日趋隐性化、复杂化也是农民负担不断加重的重要原因。主要表现为农村税费的收取方式越来越不规范，甚至一些合理合法的收费项目，往往也要采取不规范的方式收取。这在很大程度上是与乡镇财政自身的建设密切相关的。

　　最后，农民负担监督难、抵制农民负担增长难也是农民负担不断加重的一大原因。农民负担是对农民现有利益的再分割，因而，农民之间

对于监督和抵制负担的增长，具有共同的利益。在此方面“监督”的改善，“抵制”的增强，相当于针对农民的公共产品的增加。但是，在当前农户小规模家庭经营的体制下，作为农村缴纳税费主体的农户之间是高度分散的,难以形成较大的强有力的规模。一方面，单个农户在此方面加强“监督”、“抵制”的成本是昂贵的，与其所得权益严重不对称，公共产品的外部性，也很难避免搭便车现象；另一方面，为数众多的分散农户之间的组织成本同样是昂贵的。因而，即使关系到自己的切身利益，农户也同样会缺乏监督的积极性与主动性。

　　除此以外，农民的监督还受信息不对称问题的困扰。有关减轻农民负担的政策法规，是农民监督负担是否合理的有力武器，但当前，农民与政府之间的信息不对称性，往往导致农民不太清楚哪些负担是合理合法的。有些地方政府为了解决财政开支问题，甚至故意隐瞒相关减负信息。

税收征收过程中的混乱无序，预算外资金与自筹资金征收权限造成的“三乱”，负担的逐渐隐性化及监督的软弱无力是造成农民负担日益加重的主要原因，而其中很大一部分是与乡镇财政体系密切相关的。作为税费征收的主体，乡镇财政在征收过程中的政策取向、征收方式向以及自身建设，很大程度上影响着农民负担的变化趋势，这在上文的分析中是很显然的。而近年来农民负担与乡镇财政的同时恶化也很大程度上归咎于此。

五、解决途径

在分析完乡镇财政和农民负担同时恶化的原因之后，我们可列出更为详细的平衡公式：

算内负担+预算外负担+自筹金负担

乡镇财政支出 = 其他收入+ * 农民总收入

农民总收入

总结前文，我们可以得出以下结论：

乡镇财政支出由于两个主要不利因素的影响呈现出膨胀式扩张特点。

农民总收入的增幅由于农业经济的发展滞后小于财政支出的增幅。

其他收入是乡镇财政的重要组成部分，但目前发展尚不具规模。

农民负担率主要取决于预算内负担、预算外负担、自筹资金负担三部分的变化，而这三部分很大程度上受制于乡镇财政自身的建设及税费征取的政策、方式取向。

　　由此看来，乡镇财政要维持收支平衡，至少有相应的四种选择：

减少不必要的开支。

大力发展农业经济，提高农民收入。

大力发展乡镇企业及工商业，增加其他收入。

提高农民负担率。

但是，不管是从经济的持续发展角度考虑，还是从乡镇财政本身的平衡角度考虑，提高农民负担率的做法都是不可取的。农民负担率的提高，对农

民剩余提取过多，将抑制农民对农业的私人投资，影响农业经济的发展，最终导致农民收入的下降，影响乡镇财政收入，破坏财政平衡。因此，应把着眼点放在前面三种方法上，才能在不增加农民负担的前提下实现财政收支的平衡，达到乡镇财政和农民负担的同时良性发展。

针对第一种选择，一方面应合理划分乡镇财政的财权与事权，如可以把全国范围内受益的基本国策如基础教育、计划生育等事业费纳入国家中央财政预算，增加中央对地方的转移支付等；另一方面应精减乡镇机构，裁减冗员，保证乡镇机构的高效运行。

针对第二种选择，应改变工业优先发展的战略，实行工农协调发展战略。世界许多国家在实行工业化的过程中，都经历了提取农业剩余，转入工农业协调发展的阶段，通过几十年实行过度提取农业剩余为工业提供资本积累的政策，我国现在已经建立了比较完整的工业体系，而多年来巨额农业资源的流出，却使农业本身自我积累能力十分脆弱，因此，减少对农业剩余的提取，加大对农业经济发展的投入已刻不容缓，只有这样，农业经济才能走上正常发展的轨道，农民收入才会有相应的提高。

针对第三种选择，应以农业为基础，大力扶持乡镇企业和工农业的发展，规范税费征收程序，让乡镇企业和工农业自由健康发展，这既是增加乡镇财政收入所需，也是农业市场化进程的重要推动力量，是农村经济实现质的腾飞的重要保障。

当然，这种选择不应是单选，而应是复合选择，因为任何一种选择的单独作用都无法彻底解决乡镇财政和农民负担问题，只有三种选择的共同作用及灵活配合才能使问题得到解决。而这种选择，政府持有主动权，只有政府对乡镇财政和农民负担给予同样足够的重视，问题才能得到彻底的解决。

六、小　结

在乡镇财政与农民负担的关系中，乡镇财政始终是处于主动地位的，乡镇财政可以根据自己的需要调节农民上交的税费款数额，因此，在短期内，农民负担对乡镇财政不会构成多大威胁，但是从长期来看，农民负担的是否合理却直接关系到农业经济的正常发展，进而影响乡镇财政的财源；处于被动地位的农民负担受制于乡镇财政是显而易见的。因此，只有正确处理好二者的关系，才能实现二者的同时良性发展。

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对我国乡镇财政状况与农民负担关系的探析

全国经济学基地暑期学生论文竞赛——南开大学作品

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