浅析网络化治理模式下的应急资源管理

　　摘 要 随着社会的不断发展，政府面临的突发事件的种类日益多样化，各种突发事件对应急资源的需求也各不相同。鉴于此，政府已经不能独自承担起应急资源的管理工作，而财政压力、制度约束以及政府治理环境的日趋复杂也限制了政府的管理权限。因此，政府需要引入新的应急资源管理模式。网络化治理模式作为一种多元化、合作式的管理模式可以引入到应急资源的管理中，从而使政府摆脱当前应急资源管理过程中的困境。 　　关键词 应急资源 网络化治理 应急资源管理 　　作者简介：和杰，河南理工大学文法学院。 　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-206-02 　　一、 前言 　　在我国，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。为有效应对突发事件、保障应急处置的正常进行、维持人们正常生产和生活，我们需要相应的应急资源作为保障。应急资源从广义上讲，包括有形的和无形的、天然生成的和被人为创造出来的、现有的和潜在的，这些都可以归结到应急资源的范畴，其中包括人力、物力、财力资源。如何实现对应急资源进行有效管理，对于提高应急资源保障的综合能力具有十分重要的意义。 　　二、 应急资源管理现状分析 　　我国是一个灾害频发的国家。各种突发事件的发生，在带来灾害的同时，考验着我国应对突发事件的能力。从实际应对突发事件的过程中，应急资源管理暴露出多方面的问题。其中，一个突出问题是我国现行的应急资源政府单主体的管理模式。在应对突发事件中，政府单主体管理模式暴露出以下问题： 　　（一） 部门间沟通不畅 　　应急资源难以共享受我国科层制行政模式的影响，在应急资源管理中，非隶属关系的部门间往往各自为政，相互之间缺乏沟通和资源共享。另外，突发事件的出现往往不是孤立的，在实际情况中，灾害本身会引起次生灾害或衍生灾害，甚至出现灾害链或灾害群。当前由于各管理部门的各自为政，应急资源的信息难以共享、应急资源的合理流动受到阻滞，突发事件发生后，无法第一时间汇总应急资源的整体信息，继而影响决策的制定，降低了救援的效率。 　　（二） 应急资源储备不合理 　　资源品种单一例如，2008年初的南方冰冻雨雪灾害，从当年1月份开始，一场持续近1个月的低温、雨雪冰冻天气袭击了中国南方十余个省区市，受灾害影响，中国南方大部分地区交通中断，电力、供水设施遭受重创，春运受阻，日常生活受到严重影响。为了打通交通干道，铲雪车等应急物资急需，但是本次雪灾重地江西某高速公路千余公里路段才配备了一台铲雪车。江西省交通厅有关负责人称：“南方很少降大雪，铲雪车等大型除雪设备购置没有专项经费，即使购置多了，也会因为使用率低而闲置。”与此产生鲜明对比的是，2007年3月，内蒙古遭遇特大雪灾时，出动的铲雪车机械设备就达3000余台次。从上述例子可以看出我国应当提高资源管理的科学性。 　　（三）应急资源分配不均，结构不合理 　　理论上，应急资源管理是一个复杂的系统工程，其涉及的部门多、方面广，然而我国应急资源的分配存在着按地区经济发展程度决定当地应急资源分配多少的问题。目前，全国共有天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安等10个中央物资储备库。从上述储备库所在城市可以看出，我国中央级资源储备库多建在中东部地区，而经济较为落后的的区域则较少。这种资源分配方式暴露出了许多问题，例如2003年2月23日，新疆喀什发生地震后亟需6000顶帐篷，但是喀什本地无法找到足够的帐篷来安置灾民，而离新疆最近的西安储备点也没有足够的帐篷储备。结果，民政部不得不紧急从遥远的武汉储备点调运救灾帐篷入疆。按照民政部的要求，灾害发生24个小时之后，灾民就应该得到救助，解决基本生活问题。但是，6000顶帐篷经过5000公里铁路跋涉，历时5天才抵达灾区。从上不难看出，应急资源分布不均一方面使低成本资源重复配置，造成了资源的浪费。另一方面使成本高的应急基础设施及关键救灾资源得不到配置。 　　三、 网络化治理模式的发展和内涵 　　随着经济全球化和区域一体化进程加速，社会治理环境深刻改变，公共行政逐渐向公共管理转变。公共管理推崇多元互动的治理机制，追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的、以多元互动为特征的、以公民社会为背景和基础的管理体系。奥斯本和盖布勒指出，政府要治理但不实干，其职责是“穿针引线，把稀缺的公共资源结合起来以达到目的”，这就需要依靠多方力量来进行公共物品的供给。20世纪90年代以来，网络化治理模式逐渐成为公共管理的重要途径，其强调不同机构之间的合作，主张政府和社会其他组织建立双边以至多边合作的伙伴关系。 　　四、应急资源的网络化管理 　　应急资源从一定程度上可以看做特殊的公共产品和服务，而网络化治理是一种公共管理模式。笔者认为，由政府部门单主体管理转变为政府、市场、社会团体以及公众相结合，形成一个调度灵活，反应迅速的管理网络，建立联合管理体系，能够实现资源的科学管理。 　　（一）应急资源的分类 　　笔者按照应急资源在实际中的重要程度将其分为一般资源、普通资源、重要资源和瓶颈资源。（1）一般资源主要是指多数突发事件处理过程中通用的应急资源，这些资源在市场上储备充足、流通量大并且容易变质，通常包括矿泉水、面包等资源；（2）普通资源是指平时使用量较少，但应对突发事件时需求量大并且资金占用量大的资源，通常包括帐篷等资源；（3）重要资源是指市场上相对紧缺、发生突发事件后不易筹措并且需要专业化操作的资源，通常包括心理辅导资料等资源；（4）瓶颈资源是指应对突发事件时用量大、市场上储备少、成本高、专业性很强、直接影响救援效率的资源，通常包括生命探测仪等资源。 　　（二）各个主体的优劣比较 　　应急资源是用来应对突发事件所需的人力、物力、财力的总和，自身有其特殊性，因此在引入网络化治理模式时应当分析不同主体的优势与劣势。（1）政府作为全社会的监管者，拥有其他主体不可比拟的权威性和约束力。但是，一旦政府的权力过于集中，就容易导致腐败，引起效率低下。（2）市场作为资源配置的有效方式，能够引入竞争机制，实现效益最大化和效率最优化。然而，完全的市场化会导致垄断，致使社会效益受损。（3）公民作为数量最大的群体，是公共产品和服务的主要接受者，其需求会直接影响公共产品和服务的供给，但是“众口难调”，公众的个性化需求会加大供给的难度。公众除了存在个性化需求之外，还表现出盲目性，比如随波哄抢物资等现象的发生。（4）社会组织具有公益性，在社会上有一定的影响力，能够影响公共决策，但是多数社会组织的运作不够透明，容易受到质疑，权威性不够。 　　（三） 应急资源网络化管理的原则 　　1. 社会效益优先原则。不论采取怎样的管理模式，应急资源管理的最终目标是保证突发事件发生后，应急资源能够及时、足量的满足需要，实现社会效益的最大化。因此，网络化管理模式下，应当将追求社会效益最大化放在第一位。 　　2. 控制成本原则。应急管理中的资源配置，要坚持统一指挥，网络化写作，全面提高资源配置的效率。决策机构必须集中精力，抓主要矛盾，确保按照一般资源、普通资源、重要资源和瓶颈资源的分类进行科学分配，不同主体承担不同的管理任务，实现科学优化配置与管理，保障总体局面的稳定与控制，从而为应急管理的其他工作环节提供坚实可靠的基础与强有力的支撑。 　　3. 开放性原则。应急管理能力不仅取决于对现有资源的种类和数量的控制，也取决于对所需资源的协调获取能力。在应对突发事件过程中，一方面在努力提高应急资源配置效率的同时，还要发动多元化主体的积极参与，提高资源的吸纳能力。另一方面，要避免出现多元化主体各自为政的问题。 　　（四）应急资源网络化管理的方法 　　依据应急资源网络化管理的原则，根据应急资源的不同分类以及结合网络化管理不同主体的特点，笔者认为在应急资源协作治理的基础上，各管理主体可根据自身的能力侧重管理相对应的应急资源。 　　1.社会公众主要管理一般资源。这些资源是个人生活的必需品，主要包括：一定数量的食品、水，必要的御寒衣物，手机、收音机通讯工具等以及用于自救互救的小铁铲、改锥等小工具，这些资源可由公众侧重管理。 　　2.市场主要负责普通资源。市场上的不同行业分别有着各自的生产经营及储备能力。政府可与他们签订合作协议或正式合同，由企业负责普通资源的生产和提供。平时，企业按正常计划进行生产或销售；紧急状态下，按协议优先保障应急工作所需资源的生产。政府也可以实行“先征用、后结算”的办法，由政府按照市场价格落实结算资金。 　　3.社会组织主要管理重要资源。在实际操作中，各社会组织拥有相应的专业技能，各组织可根据其自身的专业性，合理负责相应的应急资源。比如，心理辅导组织负责对有关灾区心理辅导方面资源的管理。 　　4.政府主要管理瓶颈资源。鉴于瓶颈资源的稀缺性、专业性和昂贵性，其他主体很难承担其管理职能。政府可依靠其自身强大的权威和决策优势，将瓶颈资源作为其重要的管理对象。 　　五、 结论 　　笔者认为将公共管理中的“网络化治理模式”引入到应急资源管理之中，可以解决当前我国在应急资源管理中存在的管理混乱、资源分散、难以共享的问题。笔者通过分析应急资源网络化管理的原则和实现条件等内容，旨在最终实现应急资源的科学管理。 　　参考文献： 　　[1]新华网.突发事件应对法.http：//news.xinhuanet.com/legal/2007-08/30/content_ 66371 05.htm，2007.8.30. 　　[2]李素平，张凌.南方冰雪灾害挑战装备制造业.http：//chinaneast.xinhuanet.com/zhuant i/2008-04/09/content_12918095.htm，2008. 　　[3][美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒著. 上海政协编译组/东方编译所译.改革政府――企业精神如何改革着公营部门.上海：上海译文出版社.1996.