对人民监督员监督范围调整的思考与应对

　　摘要在不断总结试点经验的基础上，2010年10月，最高检下发了《关于实行人民监督员制度的规定》（下简称“《规定》”），标志着人民监督员制度结束试点转向全面推行。与试点工作试行规定相比，新的规定进行的修改之一是调整了人民监督员监督范围，因应制度自身发展的需要将“五种情形”纳入刚性监督范围，但根据试点情况，“五种情形”的开展并不理想，检察机关如何作出有效应对将是人民监督员工作迫切解决的紧要问题。 　　关键词检察机关 人民监督员 监督范围 　　作者简介：黄杰文，广州市番禺区人民检察院党组副书记、副检察长；陈银英，广州市番禺区人民检察院案件管理中心副主任。 　　中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-156-02 　　 　　2010年10月28日，最高人民检察院下发了《关于实行人民监督员制度的规定》，经过七年的试点，最高人民检察院在总结地方试点经验的基础上，进一步在全国统一实施人民监督员制度，与试行规定相比，《规定》所作的其中一个重大修改是对监督范围进行了调整，该调整对人民监督员制度发展有着深刻的意义。 　　一、监督范围调整的内容 　　《规定》对监督范围的修改主要是进行了一个扩充式调整，在试点阶段，人民监督员监督范围包括“三类案件”、“五种情形”，这是人民监督员工作试行阶段的代表性符号。全面推行后，监督范围统一调整为七个方面，主要是将“五种情形”纳入刚性监督，同时取消了“三类案件”中的“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”的监督情形。此外，《规定》将“五种情形”中“超期羁押的”、“违法搜查、扣押、冻结的”和“应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的”，分别调整为“超期羁押或者延长羁押期限不正确的”、“违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物”和“应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”。这种扩充式调整使监督范围更加全面和完善，如延长羁押期限、处理扣押、冻结款物是检察机关自由裁量权的体现，如果延长羁押期限、处理扣押、冻结款物的决定不正确，将严重侵犯当事人的人身、财产权利，故这些行为也是应当接受监督的主要内容。同时对刑事赔偿处理的监督问题，因应《国家赔偿法》取消了确认程序而进行了修改。关于“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”案件没有纳入规定的监督范围，主要是因为审查逮捕权上提一级以后已能有效解决了犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件的监督问题，如果再保留人民监督员制度，意义不大，还会增加办案时限压力。 　　二、将“五种情形”纳入刚性监督范围的价值和意义 　　自人民监督员试点工作开展以来，通过对不服逮捕、拟撤案、拟不起诉三类案件的监督，促进了检察机关执法观念的转变，提高了执法水平和查办职务犯罪案件质量，维护了司法公正，显示了强大的生机和活力。但人民监督员制度要继续走的更远，要向更广度和深度发展，就必须对“五种情形”进行有效监督。因此，最高检审时度势，将“五种情形”纳入刚性监督范围，对推动人民监督员制度的自身发展具有重大的价值和意义。 　　（一）体现司法民主性 　　“五种情形”监督的本质在于让人民群众直接参与监督司法、执法过程，把社会权利引入国家权力的运行机制，使检察权的行使受到社会公众的监督。通过扩大公众的参与程度，实现了司法中的人民当家做主，体现了社会主义司法的本质理念。 　　（二）完善整体监督体系 　　“五种情形”监督的内容包括职务犯罪的立案、侦查以及办案人员的违法违纪情形等，是检察机关内部执法监督的重点。在以往工作中，检察机关对于在办理直接受理侦查的职务犯罪案件中出现的“五种情形”主要采取部门监督、层级监督和纪检监察监督等监督方式，但这些监督方式主要属于内部监督和事后监督，存在监督的公信力不足和监督力度局限性的问题。虽然党的领导和监督、人大监督、政协的民主监督、社会监督、舆论监督等作为检察机关的外部监督方式，也是对检察机关在办理直接受理侦查职务犯罪案件中出现“五种情形”所进行的监督，但由于没有介入案件的实质程序，因此亦存在监督深度相对不足、跟踪乏力的局限性问题。现在将“五种情形”纳入人民监督员刚性监督范围，恰恰可以起到了重要的弥补作用，它通过对个案开展具体监督，使代表各方利益、来自社会各界的人民监督员直接参与和监督检察工作，形成了一种以人民群众为主体的日常监督和具体监督，从而大大提高了监督的有效性。 　　（三）提高执法水平 　　“三类案件”监督注重对实体处理和部门集体意志的监督，而“五种情形”监督更关注对办案程序和个体执法活动的监督，监督的是办案人员是否具有“五种情形”规定的违法违纪情形，“五种情形”一旦发现并被确认，就会直接导致相关办案人员承担违法行为的相应责任，从而促使办案人员能依法文明地查办案件，将尊重和保障人权的原则贯彻到整个司法过程中，努力提高执法水平和办案质量。 　　（四）预防司法腐败 　　人民监督员监督的“五种情形”，实际上都是群众意见反映比较集中、社会关注度比较高、极易引发司法不公甚至导致司法腐败的关键性问题。将“五种情形”纳入人民监督员刚性监督范围，将有效预防司法不公和司法腐败，通过人民监督员依照高检的有关规定，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，从而有效地防止权力滥用的情况和违法后果的发生，以促进检察机关公正司法。 　　三、如何办理“五种情形”监督案件 　　人民监督员制度试行以来，“三类案件”的监督工作不断深入并取得明显成效，随后拓展的“五种情形”监督工作也稳步推进，但从总体上看，“三类案件”和“五种情形”的监督存在一种不平衡性。对“三类案件”是必须监督范围，属刚性监督，因此已经形成了较为规范、实践性较强的运行模式，具备了可行的制约机制。但与开展情况良好、已经较为成熟的“三类案件”监督工作相比，“五种情形”监督的开展效果并不理想，由于试行制度对“五种情形”的设置仅为有权监督，属相对柔性的监督，人民监督员知情权保障程序和监督程序没有明确规定，缺乏监督刚性，加上人民监督员监督主动性和水平有待提高等等原因，试点期间，很多地方开展“五种情形”监督案件为零，对“五种情形”的监督大都停留在“无案可纠”、“摸索开展”或“刚刚破题”的状态。《规定》调整后的监督范围将“五种情形”纳入刚性监督范围，扩大了人民监督员的监督范围，明确规定了相应的监督程序，一方面对推动人民监督员工作良性发展起到重大作用，另一方面对检察机关开展“五种情形”监督则提出了更高的要求，面对试点基础比较薄弱的现实情况，如何办理好“五种情形”的监督案件将是检察机关迫切解决的紧要问题。 　　（一）提高认识，为人民监督员正确履行职责构建良好的内部环境 　　要充分认识实行人民监督员制度的重要性和必要性，把落实人民监督员制度放到提高检察机关执法水平与能力、维护社会公平正义的角度去认识，要支持监督，真心实意地接受监督。正确处理监督与被监督的关系，自觉接受人民监督员监督，对人民监督员提出的建议和意见，给予高度重视和认真对待。《规定》第28、29条规定了评议程序中案件承办人要向人民监督员介绍案情，说明拟处理决定（意见）的理由和依据，回答人民监督员提出的问题，必要时向人民监督员出示相关案件材料或者播放相关试听资料。这一明确规定对人民监督员全面了解和掌握案件情况，做出正确的监督结论提供了制度保障，案件承办人员必须提高认识，正确对待评议程序中的交流环节，要有主动接受监督的意识和行动，以帮助人民监督员作出科学合理的评议。

　　（二）加强领导，为人民监督员履行职责提供组织保障 　　人民监督员对“五种情形”的监督，与各个业务科室的执法活动紧密相连，涵盖了检察工作的主要业务。因此，开展好对“五种情形”的监督，必须加强组织领导，搞好协调，真正形成对五种情形监督的合力。坚持一把手具体抓、抓具体，分管领导直接抓，持之以恒，常抓不懈；要建立健全领导机构，明确好工作职责和领导责任，切实发挥好人民监督员办公室的服务、组织、协调、管理功能。强化检察干警和人民监督员的责任心和事业感，从共同维护司法公正和社会公平正义的大局出发，不断激发人民监督员的敢于监督、善于监督的意识，采取学习培训，业务交流和参与执法活动等方式，提高人民监督员的法律知识水平，增强其运用法律观点发现问题、解决问题的能力。 　　（三）创造条件，为人民监督员履行职责搭建一个信息平台 　　作为监督主体的人民监督员能否履行好监督职责，发挥好监督作用，首要条件是监督信息获取的渠道畅通，人民监督员的“知情权”得到保障，否则，人民监督员的监督活动会因获取监督信息渠道的不畅通而被弱化甚至“虚化”。为此，检察机关必须积极创造条件，为人民监督员履职搭建好一个信息平台。一是为人民监督员创造了解熟悉检察执法的机会。邀请人民监督员参加检察开放日，向人民监督员适时通报工作情况，让他们了解检察工作动态，介绍检察工作的执法活动及相关法律政策，让他们熟悉法律条文和检察办案程序、工作纪律，使人民监督员提高监督活动的质量和水平。二是为人民监督员提供参与检察工作的机会，如参加检察机关专项执法检查活动、举报宣传活动、列席有关检察工作会议等等，不断完善人民监督员参与检察活动的各类载体。 　　（四）发挥好人民监督员办公室的作用，增强对“五种情形”监督的有效性 　　人民监督员办公室是人民监督员工作的日常办事机构，是联系人民监督员的桥梁和纽带，是人民监督员获知案情信息开展工作主阵地。因此，在工作中必须充分发挥人民监督员办公室的作用以更好地保证案件监督的实效。一是各级人民监督员办公室要及时解决好对“五种情形”监督中遇到的问题，协调指导各业务部门自觉接受人民监督员的监督。同时根据《规定》省级以下人民检察院监督组织工作上提一级的新要求，上级检察院人监办必须强化对下级院人监办的指导关系，加强案件衔接协调机制建设，充分发挥各级人监办整体作用，上下一体推动“五种情形”工作的深入开展。二是要规范好人民监督员办公室的日常工作程序，保障好人民监督员能按规定参与监督工作、充分获悉案件情况和独立评议监督，确保人民监督员工作的有序、健康开展。三是要加强调查研究。及时总结问题和经验，加强经验交流和理论成果转化，不断提升人民监督员办公室的服务工作水平和实效，推动人民监督员制度工作良好发展。