中国公共政策科学研究20年的回顾与思考

作者：王立京

江汉论坛 2003年01期

　　中国公共政策科学研究自80年代开始以来，经过20年的探索与实践，取得了长足的进展。但也存在着一些问题，面临着许多挑战。因此，回顾历史，面对现实，克服弱点，迎接挑战，推动和促进中国公共政策科学研究的进一步发展，是摆在理论界和实际工作部门面前的一个重大课题。

　　一、中国公共政策科学研究的主要贡献

　　中国公共政策科学研究经过20年的探索，取得了重要的进展，为学科发展、学术繁荣、人才培养和推进中国公共政策实践的科学化、民主化、法制化以及提高公共政策质量作出了重要的贡献，其主要表现是：

　　1.“使中国公共政策科学开始从政治学和公共行政中分离出来成为一个独立的研究领域”（注：胡宁生：《现代公共政策研究》，中国社会科学出版社2000年版，第29页。），取得了自己应有的学术地位和社会地位。

　　2.确立了我国社会主义公共政策科学的根本指导思想和原则，将以经济建设为中心，建设有中国特色社会主义作为公共政策科学的根本指导思想，消除了以往公共政策指导思想“以阶级斗争为纲”，并随各种政治斗争及意识形态领域的指导思想的变化而变化的弊端。

　　3.初步确立了公共政策科学研究的基本范畴和框架体系，使公共政策科学与其他学科的科际界限越来越清晰。

　　4.在学科化和组织化上取得重大进展。从学科化上看：一是开设了公共政策课程、创办了研究机构、培养了研究生。90年代以来，在一些全国重点高校的政治学、行政学专业中，陆续开设了以“公共政策分析”、“公共政策”或“政策科学”为名称的课程。成立了从事公共政策研究的机构，如北京大学的公共政策研究所。一些著名高校也在其他专业的名目下，开始招收以公共政策、公共政策分析或政策分析为研究方向的硕士生与博士生。二是出版了一批公共政策教材，发表了千余篇论文。主要有：《公共政策分析》（陈庆云著，中国经济出版社，1996年）；《政策科学研究》（刘斌等著，人民出版社，2000年）；《政策科学原理》（陈振明主编，厦门大学出版社，1993年）。从组织化上看：一是建立了全国性的公共政策科学研究会。1991年8月，中国行政管理学会在吉林省长春市召开全国首届政策科学研讨会。1992年10月，在山东省召开了第一届中国行政管理学会政策科学研究分会成立大会，这次大会的召开，标志着我国开始有了全国性的专门从事政策科学研究的学术团体。二是其他类型的政策研究组织如行政性政策研究组织和民间性政策研究组织得到加强和发展。

　　5.向党政机关传播了公共政策方面的知识，使他们认识到，公共决策需要科学理论的指导，需要科学化、民主化和法制化。

　　6.更多地关注和参与中国公共政策实践，使高层决策机构在政策制定和执行过程中做到了制度化、程序化，并建立了相应的政策咨询系统、支持系统、评价系统、监督系统和反馈系统。在产业化或应用方面，政策科学及政策分析的理论方法和技术开始被应用到改革开放和经济建设的重大政策、方针的决策和重大工程项目的研究和论证之中，在推进决策科学化民主化方面起到越来越重要的作用。

　　二、中国公共政策科学研究的几个薄弱点

　　中国公共政策科学研究在20年的发展历程中所取得的成绩，是有目共睹的，应予充分肯定，但实事求是地讲，我们又不能不承认它是一个发展中的学科，是一个不够成熟的学科，其自身存在着明显的弱点。其主要表现是：

　　1.现代公共政策科学产生于西方，建立有中国特色的公共政策科学，必然要经历引进、介绍、消化、吸收、借鉴和提高、创新的过程，这是一个自然的历史过程。但经过20年的发展，中国公共政策科学现在依然处在引进和介绍阶段，关于中国的公共政策的理论研究水平远远落后于西方，一些名为“政策科学”的著述基本上局限于对既定政策的阐述、概括和宣传，缺乏对政策过程的规律性的揭示和把握，缺乏科学化的政策分析方法和研究路径，因而也就不能为政策制定和执行公共政策提供科学的理论指导和有力的智力支撑，这不能不说是我国公共政策实践失误频仍的一个重要原因。当然，最近几年我国政策科学研究有了空前的发展，一批有分量的成果也相继问世。但从总体上看，能跟踪和把握世界政策科学前沿，并结合中国实际研究中国改革开放以来波澜壮阔的政策环境和政策过程的富有时代气息和中国特色的高质量的研究成果还少之又少。这方面一个突出表现就是中国的公共政策科学研究目前基本上还停留在西方70年代以前的水平，片面重视对政策制定过程及其内容的研究，特别是强调围绕所谓政策制定的科学化、民主化，研究有关政策制定的理论、模型、规范、原则和方法等等，而对处于急剧社会转型期的现阶段中国而言，改革过程中出现的失序、失范和日益严重的权力腐败等问题很大程度上都来源于许多科学合理的重大政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解，因此，缺乏这方面的研究，是不能适应中国政策实践的需要的。同时目前我们对西方理论的介绍，缺乏系统性和深刻的分析，这也不利于中国公共政策科学的提高与创新。

　　2.改革开放以来的公共政策科学研究虽然取得了丰硕的成果，一批有关政策科学和公共政策研究的专著和教科书不断涌现，但这些著作和教科书内容重复、体系雷同、缺乏创新，对西方和中国的政策环境及政策过程的差异性认识强调不足。这一方面表明中国公共政策科学还不够成熟，另一方面也表明一些学者治学态度不够严谨。如果任这种情况发展下去，将阻碍公共政策科学的进一步发展和创新。

　　3.当前，我国政策研究组织已形成行政型、半行政性、学术型和民间型四种类型。但这些类型的政策研究组织自成体系，力量分散，低水平重复现象也非常严重。这种情况一方面造成了人力、物力和财力的浪费，另一方面也造成了彼此之间相互封闭，优势不能互补，政策信息资源不能共享等不良后果，从而影响了公共政策研究的科学化和高效化。

　　4.学科的社会建制规模狭小。迄今为止，国内的大学或社科院系统中，很少有独立的、成规模的公共政策科学研究所或研究中心；大学的公共政策科学或政策分析教育的进展缓慢，没有形成这方面教育培训的基地，既没有相应的本科生专业，也没有独立的研究生学位点专业；公共政策科学基金来源不仅渠道少，而且资助的课题数量也少，出版渠道也不太畅通，目前还没有全国性的公共政策科学或政策分析的专门杂志。

　　5.公共政策科学研究方法单一和落后。科学研究需要科学的方法。没有科学的方法，就很难探索出真理。国外思想库的成功，在很大程度上是由于掌握了先进的研究方法与手段。目前我国公共政策研究方法落后，表现在：一是定性分析多、定量分析少，没有充分利用计算机、统计学、运筹学、计量经济学等的方法和手段进行定量分析；二是总结分析多，预测研究少，主要是对历史的总结和现状分析，对未来预测做得不够；三是跨学科、综合性的研究少，只注重考虑经济、技术因素，少考虑政治、社会因素；四是多局限于某个领域和某些具体政策的分析技术和方法，缺乏整个公共政策研究领域系统统一的方法论基础。

　　6.公共决策系统方面存在缺陷。“按照现代决策理论及公共政策科学的观点，现代化的公共决策系统是信息、参谋（咨询）、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有机系统。”（注：陈振明主编《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第537页。）目前，尽管我国现代化公共决策体制已初步形成，但显得还很不成熟。一是党政机构在决策方面的权力、职责及范围的划分不甚明确，关系还没理顺，人民代表大会及政府的决策潜力尚未充分发挥。二是各级党政部门政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，只充当秘书班子，不研究政策的现象依然存在。三是学术性、民间性政策研究组织发育缓慢，不仅数量少，而且功能不全，与行政性和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方或部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。

　　7.比较研究薄弱。没有比较，就没有借鉴，也就不可能有较快的发展。20年来，我国对国外公共政策理论、思想、方法和技术虽有过一些介绍，但从历史的角度，运用系统分析的方法进行深入的比较研究，却显得不够。这就大大降低了中国公共政策科学的水平，使我们研究的视野不够开阔。

　　8.政策研究人员的知识、年龄结构配置不合理。一是知识水平配置不合理，上高下低，中央和省级政策研究人员的知识水平较高，博士、硕士占很大比重，而市县一级的政策研究人员知识水平就较低。二是知识结构不合理。特别是专业性和部门性政策研究组织中的人员专业单一化的问题较为突出，相当一部分政策研究人员是学政治学、行政学、社会学、哲学、中文、历史专业的，而学经济学、信息、计算机、数学、管理学、系统分析专业的较少。这种专业构成在一定程度上限制了从不同角度对某一政策问题进行全面研究的视野，也明显不能满足研究复杂社会问题的需要。三是政策研究组织人员年龄构成也不合理，年龄偏高，知识老化，50岁以上的人员占相当大的比重，不利于政策研究与咨询工作。

　　9.学科综合化显得不够。现代公共政策科学和政策研究是一个综合性、跨学科的新研究领域，具有系统综合的特点，它的产生和发展以借鉴其它学科大量的知识和方法为基础，并在实际政策研究中充分运用这些知识和方法，从而形成了现代公共政策科学。学科综合化是指在公共政策科学的学科框架下，将各学科的知识和方法有机地结合起来，它不仅涉及政治学和公共行政学领域，还涉及经济学、管理学、运筹学和系统分析等各学科的知识和方法。而中国的公共政策科学目前多局限于政治学和公共行政学领域，这是制约中国公共政策科学研究由传统向现代转化的主要障碍。

　　10.理论与实际相脱离倾向比较严重。这里的原因一是作为政策制定者的各级领导对政策科学重视不够，还处于经验决策、常规决策、非理性决策的阶段，政策制定的随意性和非规范性还很明显。二是从已出版的著作和发表的论文，我们也可以发现，有一部分学者仍然把自己关在象牙塔中，搞自己的研究，而不去深入实际，调查研究，参与公共政策实践。公共政策的产生是社会发展的需要，公共政策科学是一们应用性很强的科学，研究中国的政策实践是我国政策科学研究和发展的基本目标和根本任务。这种理论与实践的脱节，既使公共政策科学成为无源之水、无本之木，同时也必将使公共政策科学因与社会生活实践格格不入而被社会所遗弃。

　　11.目前公共政策科学的宣传、普及工作做得不够，公共政策科学的学术价值和现实意义，特别是它可以成为决策科学化、民主化的主要支持学科这一点并未被人们所充分认识。至今仍有不少学者和官员不知公共政策科学为何物，更谈不上对它的重视；而作为一门需要学者和官员来共同研究的学科，如果它不能引起学界和政界应有的重视，要迅速发展并取得突破是不可想象的。

　　综上所述，我们可以把中国公共政策科学存在的问题归结为四个方面，即理论上的不成熟、体系上的非制度化、理论与实践相脱离和方法上的单一与落后。

　　三、中国公共政策科学的发展对策

　　20年的发展历程表明，中国公共政策科学研究正经历着由传统向现代的转变。在这种转变过程中，中国公共政策科学和公共政策研究虽然取得了一定的进展，然而，由于历史的因素和现实各方面的限制，中国公共政策研究20年取得的进展，距离现代社会对公共政策科学化、法制化、民主化所提出的要求，还有一定的差距。中国公共政策科学要想进一步发展，就必须努力克服自身的弱点，勇于面对现实，并适应时代发展的需要，建立具有中国特色的公共政策科学。这是摆在中国公共政策学界的一项非常重大而又十分紧迫的任务。为完成这一任务，下列对策是必然的选择：

　　1.以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，一要积极研究、探索和回答中国公共政策实践与发展所提出的各种问题，研究探索公共政策系统和政策过程的基本规律，探求公共政策的实质、原因和结果。二要大胆借鉴国外先进的政策科学理论、理念、方法和政策实践经验，全面系统地了解它的内涵并对其最新发展趋势进行跟踪研究，做好引进、消化和吸收工作。并以此为基础，重新构建中国公共政策科学的理论体系和学科体系。

　　2.更新知识、更新观念，加强危机感、紧迫感和责任感。同时要对中国公共政策科学20年的发展进行一次认真的总结和梳理，找出存在的问题，以便克服缺点，轻装上阵。

　　3.借鉴国外先进的公共决策理论、方法和技术，提高政策研究人员的业务素质。在西方，公共决策或政策研究已成为一门科学，形成了一套比较成熟的政策研究或公共决策的理论、方法及技术，特别是一整套定性、定量和创造性思维的方法及技术（如系统分析、组织与政治分析、价值评价等方法以及计算机技术等）。因此为克服目前我国公共决策的方法技术落后的弊端，必须大胆借鉴国外先进的公共决策方法、技术，并加强对公共决策、政策研究的基础理论及方法论的研究，提高学术水平。同时，必须加强对现有政策研究人员的教育培训，使他们更新知识和技能，成为具备现代公共政策理论素养，有较宽知识面，掌握现代政策研究方法、技术的高级人才。

　　4.坚持理论联系实际。要打通学府与政府的沟通渠道，学者要走出学校与研究机构，走进政府，深入实际，调查研究，积极参与公共政策实践，掌握大量的第一手资料，为创建具有中国特色的公共政策科学奠定坚实的实践基础。

　　5.加强跨学科研究，构建系统化、科学化的公共政策研究理论和方法体系。“政策科学（政策研究或政策分析）是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。”（注：陈振明主编《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第1页。）加强跨学科研究，既是公共政策科学和政策研究的学科性质决定的，同时也是现代社会对公共政策的要求所决定的。所以，加强跨学科研究，并在此基础上构建系统化、科学化的公共政策研究理论和方法体系，是公共政策研究的一个重点。当前，在此问题上，我们要解决好以下两个问题：一是如何将公共政策科学和政策分析的理论成果应用于政策实践，将理论研究与政策实践紧密结合起来，相互促进，共同发展。二是怎样将已经引进、消化的国外成果为我所用，并在我国现实政策环境基础上，将这些先进、成熟的理论与方法与我国实际情况相结合，逐步建立有中国特色的公共政策理论和方法体系，以提高我国公共政策研究的质量和水平。

　　6.加强各种类型政策研究组织的相互协调与合作。“我国政策研究组织类型有：行政性政策研究组织、行政性和学术性相结合的政策研究组织（半行政性）、学术性政策研究组织、民间政策研究组织。”（注：陈振明主编《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第141-142页。）其中行政性、半行政性政策研究组织是我国政策研究的主力军，对公共政策制定和执行起着举足轻重的作用。但如上述所提到的那样，它们自成体系，缺乏协调与合作，没有发挥各自优势，起不到互补作用。因此，我们要切实加强行政性、半行政性、学术性和民间性政策研究组织之间的协调与合作，在保持行政性、半行政性政策研究组织的主导作用的同时，重视发挥学术性和民间性政策研究组织各自的作用和潜能，真正建立起以行政性和半行政性政策研究组织为核心的不同范围、不同层次的公共政策研究体制。这是以后我国公共政策研究发展的一个重要方向。

　　7.要改变研究方法，提倡实证研究、比较研究、统计分析、系统分析等方法，使中国公共政策科学成为一门既具有丰富的实际内容，又有科学的理性分析，并与中国公共政策实践相结合，对中国公共政策制定、执行、调控、评估具有一定的指导和借鉴作用的学问。

　　8.保证公共政策研究工作的相对独立性。为保证决策研究和决策咨询的科学性，保证研究成果的质量，必须进行相对独立的研究。只有相对独立，才能使其根据客观事实进行科学研究，作出正确的判断和结论，独立负责地提出建议和方案。因此，一是要从法律上对公共政策研究组织的地位、性质、作用、经费来源作出明确规定；二是在公共政策研究组织内部实行高度分权体制，研究人员不受组织内部的行政约束和思想约束，所有成员一律平等，创造一个百花齐放、百家争鸣的学术环境，保证研究人员以自主方式，自由而开阔地思维，多角度地进行独立研究，不唯上、不唯书。

　　9.全方位开展公共政策科学的宣传与普及工作，建立健全政策科学教学体制和服务体系。一是要在党政决策系统以致全社会范围内大力开展公共政策科学价值、基本理论和知识的宣传与普及工作，提高社会对公共政策科学重要意义的认识。二是要建立政策科学方面的教育培训基地，在高等院校、党校和社科院系统中设置政策科学的相应课程或研究机构，提高政策制定者的政策科学素质，培养政策科学研究的专门人才。三是要通过国家、团体、企业甚至个人等各种渠道向政策科学的教学和研究提供必要的科研经费，广开学术交流、出版渠道，鼓励、支持政策科学的发展。

作者介绍：王立京，湖北省社会科学院政法所　武汉　430077