我国依法行政存在的问题及对策(孙贺)

我国依法行政存在的问题及对策

【内容摘要】：依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实现具有决定性意义。我国在行政立法、行政执法和行政法制监督等方面存在诸多问题，应通过完善行政立法、深化行政体制改革和加强行政执法队伍建设等途径，全面推进依法行政进程。

【关键词】：依法行政，存在问题，对策

依法行政或称行政法治，是依法治国原则在行政领域中的具体运用。依法行政作为我国依法治国基本方略的重要组成部分，既是依法治国的核心、关键和难点，同时也是依法治国的重要基础和重要保障。随着我国依法治国进程的推进，对依法行政又提出了新的、更高的要求。

一、我国依法行政存在的主要问题

(一)行政立法不规范、不完善

依法行政的前提是有法可依，如果无法或法的质量不高，缺乏科学性、可操作性和严密性，依法行政就成了无源之水、无本之木。近几年我国的行政立法发展较快，先后出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《公务员法》等重要的行政法律，使行政机关及其工作人员在执行职务的过程中初步做到了有法可依，对依法行政的确立和发展起到了决定性的作用，但仍存在不少问题。一是行政法的覆盖面不够，使得行政法治化存在一定的“真空地带”。一些重要的行政管理领域比如行政强制、行政征收等尚无法可依，从而影响到依法行政的全面实现，也不利于对行政相对人合法权益的保护。二是行政立法的质量有待提高。行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证，使得行政立法严密性欠缺，统一性不够，有些法律法规的条文规定过于原则和抽象，可操作性不强，不仅给行政执法带来极大的不便，也严重损害了法治的权威，影响了整个依法行政的进程。

(二)行政执法体制不顺

我国现存的行政执法体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接，导致行政执法职责不清、政出多门、各自为政。具体表现为：第一，政企不

分，政事不分。从法理上说，执法主体只能是国家行政机关，企事业单位不能拥有执法权，然而目前我国的行政执法机构设置混乱，行政机关、法律法规授权的单位、企事业或政企合一的单位等都享有行政执法权，行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。第二，行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。第三，行政执法机构之间权限不明、职责不清，行政隶属关系混乱，导致执法不力。

(三)缺乏完善有力的监督制约机制

权力必须受到监督和控制，否则就会被滥用。因此，除了要有完备而规范的法律法规外，监督制约机制的完善与加强也格外重要。我国目前虽已初步形成了行政系统内外结合的监督体系，有党的监督、人大监督、司法机关的监督和行政机关内部专门机关以及上下级的监督，还有民主党派、人民群众和新闻媒体的监督。但这些监督却没有发挥强有力的作用，并未真正促使行政主体依法行政，执法不严、违法不究、执法牟利现象普遍-存在，阻碍了依法治国建设的进程。目前我国行政执法监督方面存在以下主要问题：一是行政监督立法残缺。我国目前还没有一部《行政监督法》及与其配套的法规、规章来统一规范行政监督主体与客体的权利和义务、程序和时效及法律责任，已有的相关法律法规或笼统缺乏可操作性或职权重叠交叉而使有关监督主体互相推诿，监督不力。二是执法监督机制不尽合理。不少监督部门缺乏应有的独立性，地位低、权力小，监督工作未能切实做到经常化、制度化，未建立并认真实行监督责任制。三是社会监督、民主监督力度不够。人民政协、民主党派、工青妇残等社会团体往往因经费不足、实际法律地位低等原因不能或不敢去行使监督权。在西方被称为“第四种权力”的新闻舆论监督，也因种种原因而不能真正发挥应有的监督职能。

(四)行政执法人员的素质有待提高

行政机关及其公务员是国家行政权力的行使者，基本上所有的法律法规都要由行政机关及其公务员通过对社会事务的管理来落实到社会生活的各个领域，因此，行政机关及其公务员的思想业务素质直接决定着依法行政的质量和水平。而我国的行政执法人员法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力和水平亟待进一步提高。主要表现在：一是行政执法理念落后。一些行政执法人员存在着“官本位思想”、“人治思想”、“特权思想”，在执法过程中滥用权力，损害相对人利益以满足私欲。还有一些行政执法人员存在着义务本位的法律观念，依法行政意识淡漠，缺乏理性的公民权利本位的现代法治精神，以致出现了行政权失控或法外行政的现象，极大地影响了行政机关及其公务员的

执法水平，导致了对依法行政的破坏。二是行政执法人员法律知识匮乏，执法水平低。三是行政机关在进人、用人、考核、任免、奖惩等方面均未完全纳入法制化轨道。一些执法人员不具备国家公务员应有的文化素质、道德素质和法律素质。

二、推进依法行政进程的对策思考

(一)提高法律意识，增强法治观念

思想是行动的先导，为了推进我国依法行政进程，必须切实增强法治观念。当前尤其要真正树立以下三个观念：一是职权法定和权责统一的观念。任何行政职权的取得和行使都必须符合法律规定。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责。政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。二是法律权威的观念。要努力在全社会营造依法办事、维护法律权威的良好氛围。各级行政机关及其工作人员、特别是领导干部要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程度行政的观念。程序正义是实体正义的保障。在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到任何行政机关及其工作人员在做出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对待行政相对人；在作出不利于行政相对人的行政决定时，应当给予相对人陈述和申辩的机会。

(二)加强立法工作，提高立法质量

为了切实使依法行政有法可依，必须进一步完善我国的行政立法。首先，要尽快出台《行政立法法》、《行政组织法》、《行政程序法》等重要的行政法律、法规，弥补行政法领域的“真空”，使得行政行为从主体到形式、内容、程序等都有法可依，同时要配套建立行政听证制度、行政公示制度、行政公诉制度等重要的法律制度，把抽象行政行为同时也纳入行政复议和行政诉讼的范围，使行政从总体上、全方位、多角度地有法可依。这也是保证实现依法行政的前提条件。其次，注重提高立法质量，增加法律法规条文的严密性、规范性、统一性和可操作性。这就需要把现有的行政法律法规加以整理，总结正反经验，同时吸收国外先进的立法经验，提高行政立法技术，使法律法规具体明确，易于执行，从而堵塞由于条文本身造成的执法过程中有法不依或执法不严的漏洞。

(三)深化行政体制改革

完备的行政体制是依法行政的基础和组织保障。我国现有行政体制兼有计划和市场

的两重属性，在实践中暴露出许多问题，有必要进行大的改革。就现阶段而言，我国的行政体制改革应关注以下几个方面：一是要切实转变政府职能，进一步推行政企分开和政事分开，使政府职能法定化。凡是国家法令规定属于企业行使的权利，各级政府都不要干预。要把不应由政府行使的职能尽量、尽快转给企业、市场和社会中介组织。二是建立权力适度分立的政府结构。可以考虑在县级以上的地方各级人民政府之内，设若干决策局，并就各决策局关联的业务设立相应的执行局，专设监督局。另外，还可根据需要设立专门行政裁判所，解决大宗化的民事和行政纠纷案件，以改变现行的一些政府部门集决策、执行、监督于一身的弊端，从而达到精简政府机构、提高行政管理效率的目的。三是要认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任，克服某些行政机关角色混乱、职权不清的现象，正确处理政府与企业之间、中央政府与地方政府之间、政府各职能部门之间的关系，确立各级政府和各职能部门的首长负责制，建立各自的责任机制。

(四)加强行政执法队伍建设

加强行政执法队伍建设，培养一支高素质的行政执法队伍，这是推进依法行政进程的重要前提条件。依法行政能否推进，从某种意义上讲，关键在于执法者。加强行政执法队伍建设，一是要严把入口关和考核关，对拟进行政机关的人员必须经过任职考试和考核合格，并经过严格的组织程序才能到国家机关任职，打破“平均主久”、“大锅饭”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良性循环机制。二是要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政执法工作的人员坚决清理出行政执法队伍，保证队伍的纯洁性。三是要建立和完善各项业务培训制度，对现有的行政执法人员进行业务知识、法律知识培训，并形成经常化、制度化，以强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的能力和水平。

(五)加强和完善行政监督和司法审查制度

监督和审查是依法行政的最后一道屏障，是实现依法行政的根本保障。应尽快健全和落实各种监督审查机制，使行政权力都能按法律规定的方式和程序行使。行政监督方面，在完善行政机关内部监督的同时要进一步加强外部监督。内部监督要真正实现层级监督、同级监督和政纪、审计、监察各部门的专项监督。外部监督除了强化权力机关和司法机关的监督外，还要充分发挥群众、舆论的监督，在政务公开的基础上采取各种形式进行有效监督。在司法审查上，要强化对行政行为的司法审查，首先应当从完善与改

革司法行政体制入手，可结合《人民法院组织法》的修改及

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