东莞市推广积分制管理完善基层治理体系
一、实施背景
积分制管理最初主要运用于企业管理和市场营销领域，其目的是提高劳动者工作效率、激励消费者购买更多的商品和服务。由于积分制本质上是对人的行为进行引导的量化管理方法，近年来被各地广泛导入社会治理领域，东莞具有一定的代表性。
东莞作为近千万人口的新兴城市，在地理位置、人口结构、产业结构、行政架构等方面有其特殊性。近年来，在经济、社会转型发展的过程中，我们正承受着公共服务、公共安全、社会管理等方面越来越大的压力，创新社会治理、推动协同共治成为当务之急。创新社会治理的核心是人，我们深切感到，需要总结推广一些最大多数基层群众耳熟能详、易于共同遵守并主动参与的基本治理手段。而积分制作为一种“通俗易懂、操作简单、客观公平、管理灵活”的管理工具，在我市有着良好的经济社会土壤和群众认可度，能够充分激发人的持续内在动力，有效引导群众进行自我教育、自我调节、自我约束、自我服务和自我发展。为此，市委书记徐建华等领导多次要求有关部门，从加强基层基础的高度，认真研究和推广运用积分制管理，不断提高基层治理水平。
二、创新举措
近年来，东莞市委在借鉴他山之石的基础上，坚持全市层面“不提过高要求、不建大一统体系和标准”的务实思路，鼓励部门和基层因地制宜、自主创新，努力使积分制管理更接地气、更具生命力，不断开花结果。
（一）在公共服务领域，建立“同城共享”积分体系。为有效解决群众基本公共服务需求日益增长与供给资源有限的矛盾，东莞市推行积分制入户、积分制入学、“积分优才卡”和居家养老服务积分制等，建立积分制公共服务管理模式，实现有梯度、有层次地提供基本公共服务。一是推行积分制入户。2010年实行积分制入户以来，不断放宽入户门槛，2011年在全省率先取消积分制入户指标限制，2014年实现入户政策“一本通”（即一个办法两个细则的“1+2”文件），采取“条件准入+积分管理”常态化的入户模式，积满100分或符合“具有中级以上专业技术职务资格”等十类准入条件之一即可申请入户。同时，大力简化办事程序，如将办理入户手续调整为由公安部门将户籍迁入人员情况报辖区社区居委会备案，无需社区居委会开具同意迁入证明。二是推行积分制入学。2009年在全省率先推行积分制入学工作，以异地务工人员家长的学历、职称、计生、社保等方面构成积分入学指标体系，异地务工人员子女根据家长的积分从高到低依次轮候入读公办学校。同时，不断优化积分项目，逐步调整2009年规定“申请人父母必须符合计划生育政策才可以提出积分制入学申请”的要求，并将“没有违反计划生育政策超生的可积100分”纳入加分引导项目。三是推行“积分优才卡”。东莞市根据高层次人才和高技能人才的特点，采取“积分优才卡”为各类高层次人才提供精细化和人性化服务。目前在长安镇等镇街试点运用“积分优才卡”制度，根据“总量控制、逐年调配”的原则发行，申请办理的对象包括投资纳税型、学术技能型和企业推荐型等三类，“积分优才卡”发卡的分配比例分别为20%、40%和40%。持“积分优才卡”者可入户东莞，并享受子女入学教育、入户、医疗、住房、创业、文化、政治待遇、公共交通等方面的公共服务和优惠政策。
（二）在社会管理领域，形成风险预警积分机制。为有效加强社会管理，及时防范和处置社会突发事件，东莞市积极建立健全社会风险积分预警机制。在培育发展社会组织方面，根据社会组织的积分情况，将社会组织管理级别分为绿、黄、红三个等级，实行差别化管理，确保社会组织管理的底线守住、风险可控。同时，重点在异地商会推行积分制管理试点，建立正向激励与逆向约束相结合的积分体系，正向指标由“基础工作、政治倾向、行业自律、社会治理和民生保障”组成，逆向指标由“商会违法违规行为和商会会员企业违法违规行为”构成，其中，对积分靠前的异地商会将给予一定数额的财政资金奖励，对积分处于临界值的异地商会依法引导其有序退出，从而促使异地商会加强自身建设并积极参与社会治理。在化解矛盾纠纷方面，建立健全劳资矛盾风险积分预警体系，劳动关系风险预警系统根据企业的工资支付、租金交付、水电用量、社保费、税费缴付、信访数量等数据指标，自动将企业风险级别评定为“正常、问题、风险、危险或高危”，并作出相应的预警信息和处置指引，及时发现和处置企业问题，有效警示和规范企业的经营和用工行为。在行政部门绩效考核方面，建立镇街领导班子落实科学发展观年度考核情况的积分工作台账，将其任期内的工作积分情况作为晋升考核的重要依据。同时，一些党政机关单位探索对干部职工实行工作绩效积分考核制度，建立包括学习调研、家庭生活、日常工作、外部联系、重点担当和形象维护等为主要考核指标的积分体系，并根据积分情况评选部门“每月之星”和年度优秀个人，并作为评优评奖和个人晋升的重要参考依据。在发展党员方面，黄江镇等镇街积极探索入党积极分子积分制管理，为每一名入党积极分子建立积分档案，将思想政治素质、学习培训、工作表现、服务奉献等四个方面作为积分项目，明确规定扣分事项和一票否决事项。根据当年党员发展计划，按照考察积分从高至低择优确定入党发展对象，其中，考察综合得分低于60分的，不能确定为发展对象；对80分以上但未纳入当年发展对象的，第二年在上一年得分基础上另加5分。
（三）在居民自治领域，建立文明行为积分卡。针对目前村（居）民文明素质参差不齐、公民意识不强等突出问题，东莞市以村规民约为核心，积极推行文明行为积分制，引导全体公民增强社会公德观念和公共责任意识，形成“知荣辱、讲公德、守规范、促和谐”的文明新风尚。一是建立正逆向指标体系。开展市民文明行为调查活动，发起“我最讨厌的不文明行为”评选活动，促使广大群众在评选中对照检查和反思自身言行，在广泛共识的基础上，建立群众认可的文明行为积分体系，传递“以德为魂、以文为美、以和为贵”的文明信号。在正向指标方面，设置“遵守公共秩序、维护家庭和睦、促进邻里团结、参与公益活动、见义勇为”等加分项目；在逆向指标方面，将评选活动产生的“我最讨厌的公共交通十大不文明行为”和“我最讨厌的公共场所十大不文明行为”列为扣分项目。二是设立“文明行为积分卡”。在寮步镇横坑社区、上屯村开展试点，建立个人文明行为记录档案。村（居）民使用“文明积分卡”在“文明行动积分银行”信息平台刷卡，即可查询将所记录的文明行为信息。当文明行为积分达到一定分值时，村（居）民可根据自己的需要兑换相应的实物和服务，并在一定时期内在入党、就业、评比和办事等方面享受优先权。同时，将每月文明行为积分得分最高的村（居）民评选为“文明之星”。
（四）在社会信用领域，建立诚信积分奖惩机制。为营造诚实守信、规范有序、公平竞争的社会环境，东莞市在建设社会信用体系中积极引用积分制管理，坚持“激励与惩戒并重”的原则，综合运用司法性、监管性、行业性、市场性和社会性等手段，逐步建立起守信激励和失信惩戒的信用联动奖惩机制，提高守信收益和失信成本。在个人诚信积分管理方面，将个人信用卡、贷款、担保、欠税、欠缴等信用信息纳入个人信用积分记录报告，当个人信用积分出现负分值时，将影响个人贷款申请等事宜，而当个人信用积分达到一定分值时，不仅能享受贷款、信用卡等信贷服务，还能在金额、利率和办理流程等方面享受优惠和便利。在企业诚信积分管理方面，定期向社会发布企业诚信“红黑榜”情况，对拥有和保持良好信用记录的“红榜”守信企业，在市场监管和公共服务保障上，实行优先办理、简化程序、绿色通道、推荐培训和重点支持等激励政策；对拥有不良信用记录的“黑榜”失信企业，实行制约惩戒和清退措施，并纳入经营异常名录管理，依法限制其进入政府采购、工程建设、招投标、医疗卫生等市场交易领域。在社会组织诚信积分管理方面，出台《东莞市社会组织信用信息管理暂行办法》，对于持续信用良好的社会组织将予以“优先承接政府授权和委托事项、获得资金资助和政策扶持”等激励措施；对于失信的社会组织采取“取消参加公益招投标和政府购买社会组织服务项目、降低社会组织等级评估级别”等处理措施。
（五）在志愿服务领域，建立服务积分互换制度。为充分激发市民参与社区志愿服务的内生动力，推动志愿服务常态化、社会化和品牌化，努力形成“社区一家亲”的温暖氛围，东莞市积极建立健全以服务积分互换为重点的志愿服务礼遇回馈机制。一是制定志愿服务“菜单”。深入开展摸底调查，通过入户、电话、上门等方式，采集居民的基本需求信息和可提供的志愿服务信息，在认真梳理居民需求的基础上，将居民的需求分为救助、互助、环境、专业和综合等五类，并及时采集录入志愿者的信息，为构建“备菜、点菜、送菜、评菜”的“菜单式”志愿服务模式奠定基础。二是搭建志愿服务供需平台。充分利用互联网、微信公众号等网络平台和科技手段搭建志愿服务供需平台，及时发布供需信息和服务项目、记录活动情况、开展互动交流和提供查询功能等。同时，实行志愿服务AB角、志愿服务公开承诺制等制度，搭建起志愿服务供需无缝对接平台。另外，充分利用社区综合服务中心、社区广场、小区楼房架空层等固定场所搭建志愿服务常设性活动平台。三是建立服务互换激励机制。以“助人自助”为核心激励理念，建立以服务互换为重点的志愿服务积分回馈机制，积分兑换的形式包括实物、服务和精神荣誉等三个方面，其中兑换的服务包括居家养老、接送小孩等群众比较需要的服务，以此解决有些人不愿积分或不愿兑换积分的问题，精神荣誉层面包括给予志愿者“星级评定”和荣誉表彰等，从而实现爱心的良性循环。
三、主要成效
东莞市在创新社会治理中广泛探索运用积分管理制度，充分调动和凝聚党政群、社会、市场的资源和力量，最大限度地引导广大群众参与社会治理，基层活力不断激发，基层治理能力明显提升，有力地促进群众安居乐业和社会安定有序。
（一）公共服务资源得到不断合理配置。东莞探索运用积分制入学入户等政策以来，初步形成了“以贡献赢得积分，按积分享受服务”有竞争、多层次、多样化的公共服务供给模式，构建起公共服务资源公平合理配置机制，推进客观、合理、有效地配置公共服务资源，最大限度发挥有限资源倍增效应和放大效应，不断解决公共服务资源紧缺与群众需求日益增加的矛盾，有力推进了常住人口基本公共服务均等化。据统计，2010年—2014年，全市通过积分制入户渠道入户3.6万人，吸引了全国各地的优秀人才落户东莞，进一步优化了我市人才结构，入户后将享受与本地居民同等的待遇和政策；2009年以来累计提供136371个积分制入学学位，2012年以来将“按每年10%的比例逐年增加新莞人子女积分入学学位供给”纳入“市政府民生工程十件实事”，并鼓励公办学位不足的镇街通过向优质民办学校购买学位的形式增加学位供给，截止2014年底，全市义务教育阶段异地务工人员子女数量达到71.77万人，占全市义务教育在校生总人数的80.29%，是本市户籍适龄学童人数的4倍多，得到异地务工人员的普遍认可与广泛支持。
（二）社会参与活力得到竞相迸发。通过探索运用积分制管理，有效调动起社会组织、社会大众参与社会治理的积极性、主动性和创造性，公众参与社会治理活力得到竞相迸发。通过开展异地商会积分制管理，探索构建科学规范、系统完备、长效管用的异地商会管理制度体系，使异地商会工作空间得到深化拓展，政府与企业交流互动更加密切，异地商会的日常行为规范得到进一步完善健全，促进一些大型异地商会逐步发展成为行为规范、运作有序、公信力强、作用明显的枢纽型社会组织，从而以点带面推动全市社会组织健康有序发展。目前全市19家异地商会异地务工人员服务组织，为异地务工人员提供生活救助、就业援助、矛盾调处等服务共30多万人次，“东莞市异地务工人员服务组织”项目被评为2014年广东省基层社会治理创新优秀项目。同时，通过实行积分管理和志愿服务积分互换机制，大力打造“志愿之城”，促进全市志愿服务事业健康有序发展，使志愿服务成为城市一张亮丽的名片。截至目前，全市注册志愿者有78万人，占全市常住人口的8.3%。全市有4277个志愿组织，累计提供志愿服务964万小时、志愿服务项目3.8万个。近年来共评选市五星志愿者1545人、四星志愿者1311人，为优秀志愿者争取演唱会门票、纪念徽章、居家养老、接送小孩等物质和精神服务回馈达20万人次，有力地推动全市形成“志愿光荣”的良好社会氛围。
（三）基层治理能力得到明显提升。在行政部门中引入积分制绩效考评制度，改变了传统评价考核中存在定性说明多、定量考核少，主观评价多、客观评价少，评价成本高、社会效益和成果少等问题，有效提升了工作效率和服务质量。如，通过实行镇街领导班子落实科学发展观年度考核情况的积分工作台账和行政部门工作绩效积分制考核等制度，有力地推动了每年市政府“十件民生实事”的圆满完成，各项民生工程得到扎实推进，城市社区居家养老服务实现全覆盖，社会保障和社会救助体系不断完善。2014年普通高考总录取率等四项高考指标实现全省“三连冠”，医保满意度位居珠三角地区首位，群众在发展中得到更多实惠，并在2014中国地方政府效率排行榜上排名第一，在12345政府综合服务热线综合得分位列全国第五，基层社会治理“莞版”改革30条获“2014年中国十大社会治理创新”奖。同时，积分制管理进一步提升了东莞市应急管理能力，特别是在面对深层矛盾问题接连爆发的严峻考验时，东莞市有效运用劳资矛盾风险积分预警机制，全程跟进、适时介入、果断处置、妥善化解了 “裕元事件”劳资纠纷等系列突出矛盾和社会问题，构建起政府主导下的利益聚合和冲突转移的劳资矛盾源头治理机制，2014年全市涉及30人以上劳资突发和欠薪逃匿事件分别下降58.7%、73.2%，有力维护了社会和谐稳定。
（四）社会正能量得到广泛传播。在积分制管理中，传递出文明、诚信、友爱等积极信号，引导广大群众自觉践行社会主义核心价值观。近年来，东莞市好人好事层出不穷、凡人善举不断涌现，2011年以来累计涌现出548名“东莞好人”，从诚实守信的本土精神到守望相助的社工之爱，再到用生命谱写的大爱义举，“东莞好人”演绎出“小城大爱”的传奇，体现了“恪尽职守、舍己救人、无私忘我、诚信为先、孝老敬亲”的大爱精神，营造出全社会崇德向善、见贤思齐的良好风尚。东莞“好人辈出、好人接力、好人森林”现象频繁占据《人民日报》等各大媒体版面头条，成为东莞市又一标志性“城市名片”。同时，在社会主义核心价值观的引领下，东莞市强力开展扫黄专项整治行动，“黄赌毒”等社会丑恶现象得到有效遏制，为凝聚价值共识净化了环境；在全省率先以新闻发布会形式，定期集中发布劳资履约、食品药品等领域和行业的诚信“红黑榜”，累计发布诚信“红黑榜”36场次，形成“有信者荣、失信者耻、无信者忧”的社会氛围等。在积分制的引导激励下，东莞市在培树社会主义核心价值观、弘扬东莞城市精神中有效汇聚正能量，同向合力明显增强，城市形象及时修复，2015年2月，再次蝉联“全国文明城市”称号，实现全国文明城市“三连冠”。
（东莞社会建设研究院 供稿）