北海市土地储备及开发利用调研报告 - 思考北海- - 政策研究室

北海市土地储备及开发利用调研报告

政策研究室　　2007-07-25　　来源：　　作者：

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白 林 平

报告是土地储备调研小组近期工作的一个小结。其中包括了与我市建设系统、盘整办及部分房地产公司的研讨成果，也包括了市内外盘整闲置土地及国内外实施土地储备的一些经验。重点旨在提出进一步盘活我市闲置土地、建立土地储备机制的总体思路。

本报告提供的思路比较宏观，作为工作方案，还需进一步取得共识。

一、现状

1、自1987至2001年底，我市辖区范围内（不含铁山港区）建设用地共使用了127866亩土地。其中，开发区成片开发用地39077亩，交通（包括高速公路、机场）及市政设施用地34228亩，投资修路补偿用地3008亩，其它项目用地51552亩。

2、目前，我市闲置土地面积为32591亩（涉及用地单位647家），占已审批用地面积的31.4%。其中，成片开发区用地闲置面积为17509亩，占闲置土地面积的53.7%；投资修路补偿给单位的用地闲置面积为609亩，占闲置面积的1.9%；其他项目用地闲置面积为14472亩，占闲置面积的44.4 %。在闲置土地中，已具备三通条件的土地为7631亩，仅占闲置土地总面积23.4%。

3、未完善审批手续的建设用地有24571亩，占总用地面积的19.2%。包括保税区、原高尔夫球场、华侨投资开发区、北铁公路、银海区工业园、市工业开发区等20多个项目用地。

4、据最新统计，目前我市停缓建工程项目89个，停缓建面积86.45万平方米，投资额10.03亿元。其中，+0.00及以下项目24个，停缓建面积为6.86万平方米，投资额为0.77亿元；完成主体项目38个，面积57.30万平方米，投资额为5.75亿元；其它项目27个，面积为22.28万平方米，投资额为3.51亿元。

5、位于市区主干道两侧（北部湾路、北海大道、贵州路、四川路、北京路等）的停缓建项目共有38个，停缓建面积有39.07万平方米，占全部停缓建工程项目的45.19%；投资额5.49亿元，占全部停缓建工程项目的59.22%。其中，+0.00及以下项目14个，停缓建面积为2.37万平方米，投资额为0.38亿元；完成主体项目9个，面积20.07万平方米，投资额为2.57亿元；其它项目15个，面积为16.62万平方米，投资额为2.99亿元。

6、据测算，迄今沉淀在闲置土地上的资金约200亿元（包括停缓建工程沉淀资金）。显然，房地产业已构成我市最为现实的经济基础，对我市的经济发展有着举足轻重的作用。

二、存在的主要问题及原因

九十年代初期，我市虽然在出让土地过程中取得了突出的成绩，但也存在不少问题。

1、三角债泛滥成灾，产生了大量矛盾和纠纷。

（1）政府负债形势严峻。到目前为止，政府仍有8.8661亿元已收地价款尚未兑现土地（大部分是垫资修路，以地补偿未果）。按照出让地价标准折算，要相应补偿土地13513亩。

（2）用地单位拖欠巨额地价款。在已审批办证的建设用地单位中，有65家单位拖欠地价款共8.0827亿元。在欠款单位中，各开发区欠款最多，共欠款6.6559亿元，其次为已发《建设用地批准书》复印件的项目用地单位，欠款为0.6767亿元。对以上用地欠款，市政府曾于1999年至2001年间大力追缴，但收效甚微。

（3）拖欠农民征地费不容忽视。在建设用地供地过程中共征用农民集体土地91723亩，涉及征地补偿费约15亿元，但目前仍欠农民征地补偿费为1.28亿元。其中应由政府负担的是10430万元，由用地单位负担是2382万元。

2、土地一级市场管理体制混乱。1992年房地产骤然升温以来，原有的土地供应机制受到了市场的严重冲击，在一定程度上存在多头审批，越权审批，重复征地和财务管理混乱现象；与此同时，各开发区一级半市场批地，各口划拨用地，甚至集体用地也自行流入市场，进一步加剧了存量土地多头供应的混乱局面。无序供应直接导致了土地供应总量的失控，政府失去了对城市存量土地的调控权，使很多旧城改造、综合开发、新项目用地无法安排。

3、土地二级市场极不规范。当时由于存在大量不规范炒作和违法转让行为，导致土地二级市场产权不清，纠纷不断，土地资源难以流转，政府税费大量流失。

4、闲置土地多数为生地。由于地块开发缺乏后续管理，导致大量土地未能及时配套（至今仍有近80%的闲置土地未能完成三通条件）。目前我市之所以仍有大面积闲置土地既无法开发也难以收回，客观上与未能完成基础设施配套、大部分至今仍是生地有很大关系。

5、停缓建项目浪费土地资源严重。停缓建项目占用我市一线地段较多，即便是主体已经建成的，也因“衣不蔽体”，外观难堪，严重影响了城市形象。

6、政府调控乏力、市场容量较小。

由于政府未能对大量涌入的资金进行有效引导，造成房地产业超常规发展，产业发展严重失衡；由于市场容量小，有效需求不足，导致房地产业长期萧条，大量土地长期闲置。

总体而言，对于当时的一、二级市场应有一个辩证的认识。客观地说，关一开二，政府拿不到钱；开一关二，政府抛不出地。大量批和大量炒，正是北海取得阶段性成功的两条腿，缺一不可，也给今天的北海留下了一道难解之题。

三、对策与建议

盘活存量土地，实施土地储备是一项复杂的系统工程，涉及面广，影响深远，必须统盘考虑，统筹规划，重点突破，以土地的合理开发利用，促进“树立新形象，实现新跨越，建设新北海”目标的早日实现。主要对策与建议如下：

1、领导要重视、认识要统一、态度要坚决。北海成也土地败也土地，不做好土地文章，建设新北海即是空话。盘活存量土地、实施土地储备，四套班子首先要达成高度共识，不允许任何领导干扰存量土地，特别是闲置存量土地的盘整工作，要杜绝任何形式的说情、打招呼、写条子现象，要依法依理顶住来自外界的各方面压力，尽可能为一线具体操作的部门创造宽松的工作环境。

2、明确土地储备的战略重点。一是垄断划拨用地的出让权；二是继续开展闲置存量土地的盘整工作。对流入二级市场的闲置存量土地（非政府直接原因造成的），在限定期内未能开发的，拟分地段、分批地实行强制置换、收购、托管或收回。置换、收购、托管价格原则上采用同期的最新评估价。

3、实施体制创新。

（1）建立土地收购储备机制 。建议土地收购储备工作实行两级管理，成立由分管副市长牵头，由计划、建设、规划、土地、财政等有关部门和各银行组成的北海市土地收购储备管理委员会，负责土地收购储备的有关政策制定和重大事项的协调工作；管委会下设北海市土地储备中心，市土地储备中心受市政府委托并在管委会的指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作，具体负责土地收购储备工作的实施。

（2）建立土地收购储备机制的运作模式。建立政府土地收购、储备制度和国有土地资产运营监管体制，形成供给引导需求的建设用地供给新机制。

（3）制定《北海市土地储备中心工作章程》、《北海市土地储备实施办法》等，以保证我市土地收购储备工作走上良性发展的轨道。

（4）建立土地供应计划的报告与监督制度。市政府根据同时期经济发展情况和房地产市场的情况，通过调查研究，提出每年度土地供应总量计划，并经组织专家论证后，每年初送市人大讨论通过；然后，由市国土资源局负责执行，并于下一年度人大召开时向人大汇报执行情况，接受人大、政协监督，接受社会舆论监督。

（5）进一步明确总量供应计划下的分级审批权限。建立土地收购储备机制应与“两级政府、两级管理”的体制相对应，必须严格规定各区、县土地审批的权限，防止越权审批。同时，各区、县批准的用地也必须纳入全市土地总量供应计划。

（6）在条件成熟时，可以申请试点，争取成功发行土地开发有价证券,并按照土地银行的模式进一步改制，继续保持体制上的新优势。

（7）理顺法律关系，建立法规保障。土地收购储备机制的运作是现行土地使用制度下，土地权属关系不断调整的过程，是完全的法律行为。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的实施，为土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据。但是，在具体的操作上，法律还没有提供现成的做法，因此，必须在理顺法律关系的前提下，制订符合本市特点，具有可操作性的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障机制的正常运作。

4、制订土地储备的近、中、远期计划。通过对可操作的闲置土地和划拨土地的回收，以及对可运作的二级市场土地的收购，逐步增加政府的土地储备规模。储备按近、中、远期计划进行。近期以北海大道两旁（3—500米范围内土地）为主，计划储备土地面积约1300亩左右，时间一年内实施；中期以四川路、华侨投资区、保税区等开发区为主，计划储备土地面积约9000亩，时间3年内完成；远期以初具开发条件的闲置土地为主，计划储备土地面积约20000亩，时间约10年。

5、清理、整顿现有商品房住宅项目用地。目前，我市已审批闲置的商品房等综合用地为2.3万亩，占闲置土地的73%。建议立即冻结商品住宅用地项目审批一年，对以上的商品房用地进行清理，一年后视城市规划和城市建设的需要逐步予以调整。

6、采用灵活的地价管理和运行模式。结合银滩中区、银滩西区、北海大学园区等重大区域项目，在现行的管理程序下采用灵活的地价管理和运行模式，如出让地价以市场价格为基准，经评估确定；出让金以背书记帐方式由市国土资源局认可，财政入帐，资金则直接留给区域项目进行相应的城市基础设施配套建设。

7、设计政策要点。建立和完善土地收购储备机制是一项重要的制度创新，会与许多传统观念、体制、权力和利益相冲突，因此，符合法律与我市实际的相关配套政策是不可或缺的。

（1）统一收购。目前土地市场的现状是供大于求，必须收回、收购或托管土地。特别是制定切合本市实际的闲置土地处理办法，对各类闲置地的情况分门别类，提出不同的收回、收购或托管措施；对落实规划、旧城改造、国企改革、乡镇及民营企业的关、停、并、转等不同情况提出不同的措施。需进行统一收购、收回或托管的土地有：①市区范围内的无主地；②市政府代征的土地；③土地使用期限已满被市土地管理部门依法收回的土地；④市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地；⑤土地违法案件经依法查处、被市土地管理部门依法没收的土地；⑥因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；⑦以出让方式取得土地使用权后无力继续开发及不具备转让条件的土地；⑧因实施城市规划和土地整理、市政府指令收购的土地；⑨土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；⑩其他需要储备的国有土地。

（2）垄断土地一级市场。凡需盘活的土地，政府通过市土地储备中心一个“口子”收购储备土地后向市场供应。供应土地实行信息公开。明确规定市区三级地段以内的储备土地使用权、用于房地产开发或经营性项目建设的土地使用权，应通过招标、拍卖形式确定开发单位。其他储备土地使用权可通过招标、拍卖的形式确定开发单位，也可通过协议形式约定开发单位。确属需协议出让的土地，一律要报市长办公会议研究确，促进土地利用从粗放向集约转变。

（3）合理分配收益。收购储备土地必须给予原土地使用者一定的补偿，合理分配政府和企业之间的土地收益。规定土地收购补偿费一般按收购土地的开发成本计算。出让土地使用权补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应付出的出让金部分。土地收购补偿费可通过以下三种方式确定：① 由市地产评估机构依据市政府确定的市区土地基准地价和国家有关规定进行评估，并经土地管理部门依法确认；②按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定；③按收购合同约定的土地拍卖、招标所得的比例确定。以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式确定置换土地收购补偿费，由市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。为帮助市属亏损企业摆脱困境，要明确储备土地出让后收取的级差地租金额返回给原企业。

（4）熟地、净地出让。为提高土地附加值，对收回的生地、毛地，土地储备中心在预出让或招标、拍卖前，必须进行地上建筑物及附属物的拆迁、完成土地平整等前期开发工作，实行熟地、毛地出让。

（5）资金集中管理。储备土地资金运作受市财政部门的指导与监督，运作资金可通过土地抵押贷款筹措。企业盘活土地的补偿费用由储备中心支付。储备中心可在土地出让收益中留成30%建立相应的土地储备基金。

（6）多样储备。一是实物储备，即政府收回、收购、征用土地的储备。二是规划红线储备，即按照城市规划的要求包括旧城改造、企业改革的需要直接将规划红线划给储备中心，以备实物储备。三是信息储备，对于不急于收购储备或受财力限制一时无力进行资金收购的地块进行信息储备。三种形式的收储应根据市场和资金情况适时地转换，逐步转为实物储备。对于破产、特困的企业，要根据政府的安排优先予以收储。

（7）成本核算。实物储备要根据资金的现状进行成本核算。我市土地市场属典型的买方市场，土地出让困难，实物储备太多将造成土地积压、资金沉淀、利息攀高、成本扩大。所以实物储备成本要测算，储备的数量、时间要有弹性。在储备机制建立初期，储备期可适当短些，以利于减少投入资金。随着储备机制的逐步成熟，土地的储备期可相应延长，储备期间，地块可以短期出租或利用，以增加收益。

8、创造一个良好的经济环境、政策环境和金融环境。

需要特别指出的是“就地论地”解决不了我市的土地问题，只有从宏观资源配置的角度解决一些深层次问题才是根本出路。为此，拟从以下几方面努力开展工作。

（1）深化改革，以彻底改善我市的投资软环境。

（2）制订积极的产业促进政策，以尽快实现产业结构的调整。

（3）制订产业组织政策，加快四大支柱产业发展目标的实现。

（4）创造项目开发与金融发展战略相结合的政策环境。