城市财政支出的国际比较及启示

2006年第5期(总第132期) 理 论 探 讨

T HEO RET ICAL I NV EST IGA T IO N N o 5, 2006General No 132

城市财政支出的国际比较及启示

许 梦 博

(吉林大学经济学院, 长春130012)

摘 要:构建和谐社会要求城市财政发挥重要作用。借鉴发达国家城市财政支出方面的成功经验, 结合中国现实的城市状况和特点, 合理确定城市财政支出的内容和方式, 为城市财政体制改革和完善提供实践经验和理论依据, 对中国未来的城市发展和城市财政学的研究具有重要的理论和现实意义。

关键词:公共财政; 城市财政支出; 公共产品

中图分类号:F812. 45 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2006) 05-0092-03

国外城市财政支出的总量具有以下几个方面的特点:一是城市财政支出的总量是不断扩大的。从纽约独立预算办公室的2004年预算数字分析可知, 纽约市的财政支出总量2003年只有450亿美元, 到2007年将达到516亿美元, 四年的时间增长幅度将接近15%, 年均增长率将达到3 4%, 这与城市发展对城市公共产品和公共服务需求不断增加密切相关。二是城市的规模不同, 城市财政支出的规模也不同。城市规模与城市财政支出呈现同方向变化的特点。三是城市财政支出能力与城市的生产力水平密切相关, 城市生产力水平发展是城市财政支出能力的前提和保证。

不同国家的城市财政支出结构也不同。从各国地方财政支出的结构我们可以发现城市财政支出结构的特点。

美国的地方政府支出的具体内容主要包括:教育支出、卫生保健支出、社会保险支出、社会救济支出、对公共工程的投资支出、开发经济落后地区的支出、对国有企业的投资支出、对国有企业和私营企业的补助支出、建立政府物资储备和公债利息及其他支出。其中, 教育支出和卫生保健支出所占的比重较大。如1992年纽约市教育支出、健康和医院支出、警察保护支出、公共福利支出和高速公路支出占其总支出的比重分别为35 1%、7 3%、6 1%、10 5%和2 9%。

日本的城市财政支出结构与美国相比又有所不同。日本国属于单一制的国家, 实行中央集中领导下的地方自治体制。由于地方政府提供了全国绝大部分的公共商品和劳务, 承担着比中央政府还多的公共事务, 因此, 在全部财政支出中, 除了国防费的全部以及公债费的大部分由中央负担之外, 其他财政支出项目都在地方政府。

经济理论与实践表明, 城市财政支出结构在不同阶段并不完全相同。

一、城市财政支出的国际比较

城市财政支出主要包括总量和结构两个方面。通常情况下, 城市财政支出总量的决定因素有以下几个方面:

第一, 城市的生产力发展水平。城市的生产力水平决定了城市的经济能力, 进而决定了城市的财政收入水平。

第二, 国家的财政管理体制。财政分权是各国财政体制的基本理论问题, 也是中国改革开放以来财政体制改革的主线。如何合理划分中央与地方各级政府的财权与事权, 决定着城市财政能在多大的规模上运用城市财力。

第三, 城市的产业结构。均衡合理的产业结构不仅能保证城市未来增长的潜力, 而且能保证城市财政收入的稳定性和不断增长性。

经济发达国家的城市财政支出总量的变化有一定的规律性。一般而言, 在城市产生和发展的初期, 城市规模和城市生产力水平决定了城市财政的规模也比较有限, 承担的事权也相应地少一些。当城市发展到中期阶段, 即城市高速发展阶段, 随着城市人口的增加和工业化程度的提高, 一方面, 城市发展对公共产品和公共服务提出了更高的要求; 另一方面, 城市工业化程度的提高也会带来城市财政收入能力的增强。因而, 这一阶段城市财政收支的规模会有较大的变化。城市发展进入平稳阶段, 城市对公共产品和公共服务的需求会呈现出结构性的变化。一般地, 这一阶段对城市运行层次的公共产品需求相对稳定, 而对发展城市的公共产品需求会有上升的趋势。所谓城市运行层次的公共产品主要是指城市运行必不可少的基础设施和基础服务, 而发展层次的公共产品主要是指城市居民对文化和娱乐设施、产品和服务的需求。

收稿日期:2006-05-17

作者简介:许梦博(1969-) , 女, 吉林长春人, 副教授, 经济学博士, 从事财政理论与实践研究。

在城市经济发展初期, 为了给生产性投资创造一个良好的环境, 城市政府要为经济发展提供相应的基础设施, 如道路、运输、电力、供水等, 同时, 还要支持基础产业、新兴产业的发展以及经济结构调整的需要, 必须有政府财力的介入。因此, 这一时期, 基础设施等方面的公共投资支出比率较高, 财政投资占社会总投资的比重较大, 投资性支出占整个财政支出的比重也较大。

进入城市经济发展的中期阶段, 政府已为社会提供了大量的便于资本积累的基础设施, 从而这方面的公共投资支出的比重就会有所下降。但是由于市场失灵的问题日趋突出, 阻碍了经济趋于成熟, 因此为了对付市场失灵, 政府加强了对经济的干预, 由此政府这方面的支出会增加。所以, 这一阶段, 城市财政投资应逐步让位于私人投资, 财政投资应作为私人投资的必要补充, 财政投资在社会总投资及在财政总支出中的比重都呈下降趋势。

当城市经济发展到比较成熟的阶段以后, 随着人均收入的提高, 居民基本需要方面的消费支出在整个消费支出中的份额会下降, 对于一些更高层次的需要, 如:教育、卫生、保健、安全、福利、娱乐等消费支出增加, 而这些需要将要求城市财政提供相应的公共产品来满足, 所以这一时期的教育、卫生、保健、安全、福利等支出及相关设施支出会出现较高的增长率。此时, 城市财政的收入分配功能增强, 城市财政支出除了保障行政机构正常运转之外, 应更多地向社会保障、卫生、保健、教育等方面倾斜, 社会保障和社会服务性支出在财政总支出中比重将大幅度上升。 二、城市财政支出差别成因分析

传统体制下, 中国城市财政支出是中央财政支出的附属物, 缺乏自主权。改革开放后, 随着经济体制改革和财政体制改革的不断深入, 尤其是1994年分税制财政体制开始实施及1998年确立中国财政体制改革的方向是公共财政体制以来, 中国城市财政支出的典型特点是由原来的国家财政逐渐向公共财政转变。

国内几个主要城市财政支出规模一览表

表1

天 津

[***********]042005

209. 57259. 78300. 07350. 63431. 49520. 28

上 海622. 84726. 38877. 841102. 641395. 691660. 32

北 京490. 34614. 92683. 98737. 20898. 901050. 9

单位:亿元青 岛87. 87109. 78132. 25

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呈正相关的理论和实践。

几个主要城市各项财政支出

表2

占当年本级政府财政支出比重(%)

基本建设支出

天津(2004) 上海(2005) 北京(2004) 青岛(2002)

16. 121. 08. 115. 0

企业挖潜改造资金 6. 313. 8-7. 4

科教文卫事业费 19. 619. 423. 820. 8

城市维护费 9. 55. 44. 56. 1

资料来源:上海数据根据http://new s. cnfol. com/ 2005年上海市国民经济和社会发展统计公报 , 其他城市根据http://w w w. stats. gov. cn/相关数据计算得出。

表2是国内几个城市各项财政支出结构情况。从表中我们可以发现, 我国城市财政支出中, 通常情况下, 占比重较大的前三项分别是基本建设支出、企业挖潜改造支出和科教文卫事业费。需要指出的是科教文卫事业费虽然在各城市都占到20%左右, 但其中的教育支出比重却很小, 一般在5%以下。

比较国内外城市财政支出和地方财政支出, 笔者认为有以下几点区别:首先, 教育支出不同。从纽约和东京的城市财政支出结构看, 教育所占的比重是较大的, 纽约城市财政支出中比重最大的就是教育支出, 基础教育这一带有明显地域性特点的公共产品主要由城市政府来提供。而中国的城市财政支出中, 虽然是科教文卫占的比重最大, 但教育方面的支出却不是最大的。其次, 基础设施建设方面的投资不同。国外城市在这方面的投资很少, 绝大多数基础设施都是通过政府的政策引导运用市场化方式来提供的。而中国处于转轨时期, 由于对基础设施的需求量大, 而且由于基础设施方面的投资回收期长, 投资额大, 所以在体制过渡时期还主要是由政府来提供。第三, 用于企业方面的投资不同。国外的城市财政支出中几乎很少用于企业投资, 日本情况虽比较特殊, 但比重也很小。中国城市财政支出中这一部分支出的比重较大, 这与我国对国有企业支持较多密不可分。中西方城市财政支出结构的这种区别主要缘于中西方城市财政存在和发展的前提与基础不同:

第一, 中西方城市所处的经济体制不同。中国的经济体制正处于从传统计划经济体制向现代市场经济体制过渡时期, 城市财政不可避免地带有计划经济体制的特征。同时, 在过渡时期, 中国城市正处于高速发展和上升阶段, 对城市公共产品的需要量也相对上升较快。而西方国家的城市自产生之日起就是以市场作为资源配置的主要方式, 政府的作用是在市场发展出现问题后才逐渐受到重视的, 城市政府干预经济生活的领域和深度都相对弱一些。

第二, 中西方城市产生和发展的历史不同。中国的城市虽然早在奴隶制社会就出现了萌芽, 但此后封建社会漫长的发展过程中, 封建王权对城市的发展起着主要的控制作用, 这也就导致了城市财政和国家财政、王室财政交融在一起, 缺乏自身的独立性。西方城市产生的历史是以贸易为基础

资料来源:http://w ww. stats-tj. gov. cn , http://ww w. s tats -sh. gov. cn, http://ww w. bjstats. gov. cn, http://w w w. stats -qd.

gov. cn, http://ww w. stats. gov. cn /.

从表1中我们可以看出, 这几个城市财政支出的规模自本世纪以来不断扩大, 而且增长的幅度都接近甚至超过50%。这验证了国际上城市发展规模与城市财政支出规模

发展起来的, 在其产生之初, 城市中的行会和其他社会组织包括宗教组织都开始发挥在城市管理中的作用, 权力相对比较分散, 逐渐形成了以市场为主、以政府为辅的资源配置方式, 城市财政只是作为市场的补充存在和发展起来的。

第三, 中西方财政体制不同。中国的财政体制由于封建传统的惯性, 其产生和存在表现出明显的集权特点, 建国后, 建立起的计划经济体制更是强调集权。而西方的财政体制从其产生到逐渐发展过程中, 是不断向分权转变的, 强调地方财权和事权的相适应, 形成与此相适应的公共财政体制。 三、借鉴国际经验, 完善中国城市财政支出结构

中国未来的城市财政支出改革要按照建设和谐社会的要求, 与经济体制和财政体制过渡性特征相适应, 加大城市财政中用于公共产品和公共服务的支出, 退出竞争性领域。

从国际经验看, 城市财政支出主要用于提供城市域内公共产品和公共服务。计划经济体制下, 中国的城市政府承担了过多的微观生产和管理活动, 不仅影响了微观经济的运行效率, 而且影响了公共产品和公共服务的提供水平。未来的改革和发展首要的原则是以公共财政支出为原则, 以解决城市发展中公共设施需要和公共安全需要为重点, 逐渐形成规范化、制度化、科学化、合理化的城市公共财政体制框架。

需要指出的是, 城市公共产品和公共服务大多属于准公共产品, 准公共产品提供的方式多种多样, 因而要以财政支出为导向, 以动员社会资金为重点, 以多种提供方式为载体, 多角度全方位提供城市公共产品和服务。

首先, 要运用多种方式进行城市基础设施改造和建设。城市基础设施多属于准公共产品, 准公共产品的排他性和非竞争性特点决定了其提供未必完全依靠政府公共财政支出。可以借鉴国际上准公共产品提供方面的先进成熟经验, 在基础设施建设方面采取政府引导、社会筹资方式, 利用多种形式(如BO T 方式) , 通过多渠道筹资, 为城市发展提供适应其要求的基础设施体系。

其次, 要加强城市财政在文化基础设施方面的投资。人力资源素质的全面提高有赖于城市人文环境的改善。要发挥财政引导功能, 鼓励私人资本在城市人文环境方面的投入, 保证城市财政这方面的支出稳步适度增长, 营造良好的氛围, 为创建学习型社会提供良好的基础条件。

再次, 要加大城市维护和城市生态保护方面支出的力度。在城市发展中应该树立节能和环保思想, 吸取发达国家先发展后治理的经验教训, 在城市发展中通过财政支持防患于未然。要增加城市生态保护和环境治理、美化方面的支出, 为城市未来发展提供良好的环境和条件, 为城市居民提供良好的居住环境, 实现城市的可持续发展。

复次, 要从制度上完善城市公共安全管理体制。目前, 城市管理中缺乏安全预测意识, 责任追究机制不健全, 安全监管体制不完善, 都影响了城市的公共安全。虽然有些城市已经开始着手建立安全事故应急预案和措施, 但整体看, 大多数城市对公共安全问题的认识还有待进一步加强, 尤其是

从财政支出角度对公共安全给予财力保证, 更是建立规范的公共安全机制的物质基础和根本保证。为此, 要建立安全预警机制和反应灵敏的指挥系统, 利用现代信息网络建立统一的公共安全资料库, 提高城市面对突发公共安全事件的应急处理能力。

最后, 要给城市弱势群体生活提供最低保障的同时, 帮助他们重回社会。国有企业改革后, 下岗失业人员较多, 对这部分人, 要通过财政转移支付一方面保证他们的基本生活, 另一方面要通过加强培训, 促使他们获取能够持续发展的能力, 适应社会的需要, 早日重返社会。同时, 中国已经进入人口前老龄化社会, 城市财政要加大在老年人生活、保健、医疗卫生方面的支出。

城市财政支持经济的作用会不断增强, 城市财政支出结构会不断完善, 城市财政规模也会不断扩大。这既是城市经济发展的需要, 也是中国全面建设小康社会的必然。

在城市财政支出结构调整过程中, 要建立一个完善的系统, 通过科学的预算、强有力地执行和全面的绩效评估, 提高城市财政支出效率, 优化城市财政支出

结构。

图1 城市财政支出循环示意图

如图1所示, 城市政府在每年制定财政预算前, 根据当年本地经济发展的需要确定当年城市财政支出的重点内容和方向, 然后下达给制定预算的各部门。各部门根据重点制定城市财政支出预算, 预算制定并通过当地人代会审批后, 即进入执行阶段。在预算执行过程中和执行后, 通过财政部门、社会中介组织和其他相关部门的绩效评估, 反馈给政府和公众, 调整下一年的财政支持重点和方向, 进入新的循环。参考文献:

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的新发展[M ] 上海:上海财经大学出版社, 2005. [2] 许梦博. 国内区域中心城市财政问题研究[J] 税务与

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