项目化运作对社区社会组织发展的影响_张琼文

总第244期

〔文章编号〕1002－2031（2015）11－0079－06

城市问题2015年第11期

〔DOI 〕10．13239/j．bjsshkxy．cswt．151111

项目化运作对社区社会组织发展的影响

张琼文韦克难陈家建

〔摘“三社互动”要〕通过对社工组织、基层政府、其他社区社会组织围绕项目的考察，认为项目制在形塑不同利益主

“依附控制型”“依附合作型”；社工组织与其他社转变为体行动逻辑的同时也改变了他们之间的相互关系：政府与社区组织从

“平等合作型”“中心边缘型”；社区组织与社区从“亲密型”“疏离型”。项目制带来的主体之间关系的区组织从转变为转变为演变深刻影响着社区治理结构。项目化运作在促进社区社会组织凸显理性治理、绩效优先优势的同时，也显示出社区社会组织对社区的嵌入性不够、可持续发展不足、发展均衡性受限等缺憾。

〔关键词〕项目；社区；社会组织；治理〔中图分类号〕D669．3

〔文献标识码〕A

一引言

市场化改革、政府放权、社组织的发展提供了平台，

会需求也为其提供了资源和空间。在20年的发展过程中，社区社会组织虽在社区竭力生根，但仍显示出自发性不足、内部治理机制不完善、公信力低、筹资渠道单一等问题。已有的研究集中探讨了社区社

内部治理机制和影响机制。会组织的生存动力机制、

首先，社区社会组织的生存动力机制与政府自上而

下的推动及社区自下而上的发展相关。在政府掌握大部分资源的前提下，社区社会组织的生存更多地

张菊枝在对全国6个城依赖政府的推动。夏建中、

市进行实证调查的基础上发现，政府推动成立的社

区社会组织的数量远远大于居民自发形成的数［1］

量。姚迈新也认为社区社会组织的资源获取要

［2］

更多地依赖于政府。另一类观点认为，社区社会

社区社会组织在满足居民多种需求、增强社区

凝聚力、拓展居民参与渠道、繁荣社区文化生活、巩固城市基层政权建设、弥补政府与市场缺陷等方面发挥了积极作用。党的十八届三中全会提出“重点培育与优先发展城乡社区服务类社会组织”之后，各级政府纷纷响应，将社区社会组织的培育与发展，“项纳入了政府改革创新的重要议程。实践层面目制”成为推动社区社会组织发展的一种新型运作模式，对这套运作模式进行剖析是研究社区社会组织的一个重要视角。

20世纪90年代的“社区建设”运动为社区社会

〔作者简介〕张琼文（1983—），女，四川成都人，西南财经大学社会工作发展研究中心讲师，研究方向为社会组织；韦克难（1962—），男，四川成都人，西南财经大学人文学院教授，研究方向为社区社会工作；陈家建（1983—），男，四川成都人，西南财经大学社会工作发展研究中心副教授，研究方向为政府基层治理。

〔基金项目〕西南财经大学中央高校基本科研项目（JBK150213）。〔收稿日期〕2015－05－23〔修回日期〕2015－06－25

城市管理

·79·

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组织的民间性特征使之应该遵循自下而上的发展逻辑，才能更好地亲近社区，然而这种自下而上的发展

［3］

面临着合法性问题。其次，关于社区社会组织的内部治理机制，大部分研究集中于探讨社区社会组

“四位一体”政府按照的科学发展战略，积极突破二

元结构的制度框架，推动了城乡一体化的发展②。由于居住环境、生活方式、就业方式以及社会关系的巨大改变，农民集中居住后出现了诸多不适，各种矛盾层出不穷，特别是对政府“无限责任”的期待

“有限性”约束之间的矛盾，导致农民集与政府自身

中区成为社会风险高危区。目前，仅在成都市温江区已有入住农民集中居住区33个。正在建设的农民集中居住区20个，规划建设房屋面积209万平方米，涉及人数高达10万人。农集区社会问题涉及面广、影响深，如何破解这些问题是政府面临的一个难题。

党的十七大报告明确提出要“发挥社会组织在反映群众诉求方面的积极作用，增强扩大群众参与，

。党的十八大报告提出“党政无法社会自治功能”

包揽社会管理的全部事务和工作，还必须动员各类

企事业单位、基层群众自治组织、人民团体、社会组。实现社会管理的共同治理”织等参与社会治理，可见，党将发展社会组织作为推进社区治理创新的将完善社区治理结构作为重要的施政目重要手段，

标之一。因此，如何让社区社会组织发挥功能、促进社区自治，成为政府工作的重要内容。

2．项目内容

2011年8月，成都市温江区民政局得到区委大

“三社互动”力支持，牵头实施项目。项目的总体目标是以社区需求为导向，以建立社会工作为支持，推

动社会组织、社区广泛参与“三社”互动机制，推进政府行政管理与居民自治管理良性互动，创新农民集中居住区社区管理模式③。第一期项目经费为74万元，执行期为一年，目前已进入第四个项目期。

3．研究方法本研究采用个案分析法，笔者作为项目组成员参与了项目实施的整个过程，所用数据和文字材料，均来自于笔者的观察、个案访谈以及政府文件资料。

织缺乏现代法人治理结构，内部制度不健全，运作欠

［4］

缺乏外部监督与内部自律等问题。最缺规范，

后，社区社会组织的影响机制主要表现在社区社会

组织整合了社区资源，增长了社区资本，促进了社区自治，推动了政府职能转变，创新了公共服务供给机

［5］

制，有利于社会管理格局的形成。然而，对于社区社会组织运作机制的分析尚比较少。尽管部分研究提到了项目是社区社会组织生长的最好着力点，以项目为抓手，可以实现对社区社会组织参与社会

［6］

但对于项目制具体运作机制的建设的资源引导，

微观考察还非常欠缺。“单位制”项目制是继后能够将国家内部、国家与社会领域统合起来的最重要的国家治理模式

［7］

。

项目制通过转移支付的方式来解决基层公共服务的

［8］

“发包”、“打包”问题，以和“抓包”的分级运作方“锦标赛”以的形式集中调配人力、资金，实现多式，

［9－10］

。项目制在引入专业化、线动员标准化、技术化的同时，也产生了许多意外情况，如成为上级部门

使村庄治理中出现“资源消权力膨胀的主要手段，

［11－12］

。尽管关于项目制的研究已有解自治”困境等

部分积累，但仍显不足，突出表现在大部分研究都集中在探讨政府内部围绕项目制发生的关系变化，而忽

视了项目制对国家与社会的重要影响，这种影响远远超越了对政府内部治理机制的考察。

本研究的目的在于通过对政府、社区社会组织、社区在项目具体运作过程中关系变化的研究，揭示在社区社会组织自发性不足的前提下，项目制是行政化推动的有力模式，但由于行政化运作与社区社会组织运作之间存在张力，项目制显示出了对社区

。“三社”嵌入不足的困难互动项目①作为基层政府推动社区社会组织发展的重要创新实践，从最初的

区级试点扩展到成都全市推广，是一个观察项目制对社区社会组织影响的较好案例。

三

逻辑

“三社互动”项目主体的行动

二

方法

“三社互动”项目案例与研究

本文通过对“三社互动”这一具体项目运作过

程的展现，试图分析基层政府如何运用项目制与社区组织发生关系，社区组织又如何运用项目制与政府互动。在互动过程中，政府与社区社会组织基于不同的资源与约束，最大可能地实现自身目标，由此双方形成了自身的运作逻辑。

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1．项目背景

成都市是中国仅有的两个全国统筹城乡综合配套改革试验区之一。自2003年以来，成都市委、市·80·

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1．温江区民政局的绩效逻辑

项目制可以将资金的使用权、人事安排权、项目监督权、绩效评估权等权力集中在本部门，在目标导向下，通过规范管理、引入专家、严格考核、专业评估等技术手段，打通“块块”与“条条”的区隔，高效快速地推动项目进行。作为项目发包单位的民政局，非常清楚要解决社区问题仅仅靠原有的行政调动方式肯定行不通，必须以一种新的方式，即项目制的方式最大限度地调动各种资源，包括行政资源与社会资源，以期在限定时间内达到既定目标。民政局希望借助项目制发挥高效动员的优［13］

“三社”势，使互动项目能够在短期内显现效果，成为温江区社会管理创新的示范典型，并纳入区政

凸显民政局的地位及重要性。府的重要工作事项，

在项目制的驱动下，民政局在与各主体互动的过程“绩效逻辑”，中展现出明显的即本着资源利用效率最大化的原则，在既定条件和环境下，集中资源，以

规范化、技术化的手段完成任务，实现既定专业化、

目标。具体而言，民政局的绩效逻辑是指通过项目调动并整合基层政府行政资源、社工机构运作方式，

专业资源、社区内部社会资源，以每周一次汇报会、

每月两次推进会的方式，对项目进行全程监管和掌对于出现的任何问题都给予适时回应，对任何不控，

合适的方式都及时进行调整。无论是工作内容还是工作成效，只要与项目目标无关或者相关性很小，就会被排除出项目之外，且不可动用项目中的任何资源。当基层政府想把低保、社区就业等常规工作分配给项目中的社工时，会遭到民政局的拒绝，因为他不利于项目进行。同们认为这会分散社工的精力，时，他们还会要求社工站将项目目标细化为每一个指标并标注指标的完成时间节点。每次汇报会都需要及时、准确地汇报指标完成情况，以此来衡量项目的达成情况。

2．涌泉街道办事处的拓展逻辑

作为项目执行单位的涌泉街道办事处，在项目

。“三社互动”实施过程中呈现出行动逻辑的变化

项目实施之初，虽然征求了街道办事处（以下简称

“项目制”街办）的意见，但是绕开原有的科层体系，由民政局直接掌管资金使用、人事安排、项目监管，“发包”更多体现的是单位民政局的意志，因此街办对于项目的积极性并不高。只是鉴于上级任务安

排，行动策略上更多体现的是下级单位在项目上的

［14］“选择性应付”。

的项目推进会，使街办感受到了参与、融入项目的紧

迫性和必要性，故而从应付性的行动转化为积极参与，不仅专门安排了人员负责项目的跟进工作，还最大限度地使用民政局赋予的知情权与监督权。特别是第一期项目结束后，街办作为项目主导者直接推

“三社互动”项目的开展。动了第二期

从街办的行动转变轨迹中，可以看出项目制这

种治理技术，不仅能够使不同的层级形成以项目目标为核心的利益共同体，而且能促进其尽可能地融入资源、拓展空间。拓展逻辑是指镇街政府组织借助项目制突破多种限制，积聚多种资源，以拓展资源和效果的方式，积极凸显政绩。在拓展资源上，街办第二、三、四期的项目借助项目积极寻求资源输入，

直接向成都市民政局、省经费跨过原有的行政体系，

民政厅申请，资金接近300万元。拓展效果上，街办

主导的第二、三、四期项目在第一期项目的基础上荣。获了民政部“全国优秀志愿者工作案例一等奖”项目制积聚资源的效应、高效的动员模式无疑形塑了街办政府组织的拓展逻辑。

3．瑞泉馨城社区社工组织的行动逻辑

项目制为政府与社会组织的合作提供了有效路径。政府可以通过项目招标、委托的方式，将部分难并通过监以做好的公共服务事项转交给社会组织，管、考核、验收、评估等方式促进社会组织专业化发展。社工组织利用项目授权获得行政认可和部分行政资源，结合自身的专业性技术，推动服务专业化发展。在与政府互动的过程中发展出自身的合法性逻辑与专业化逻辑。

（1）合法性逻辑

社会组织合法性包括“行政合法性、政治合法

［15］

性、法律合法性和社会合法性”。其中，行政合法性是指通过官僚体制的程序和惯例进行授权，是一种形式上的合法性；政治合法性是指符合政治规范，是一种意识形态层面的合法性；法律合法性是指符合法律规范，是一种程序上的合法性；社会合法性是指符合社会的制度、文化、规范，是一种社会合法性。项目制兼顾了国家与社会的双重需要，促进了社工机构获得行政、政治、法律和社会的合法性。

首先，从行政合法性来看，项目制以契约的方式给予了社工机构官方授权，使社工机构获得行政上的合法性。其次，从政治合法性来看，近年来国家层面出台了一系列文件大力倡导、鼓励和发展社工组织④，目的是通过社工组织预防和解决社会问题，实现个人和社会、国家与社会的良性互动。因此，社工

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在项目实施过程中，区委召开了一系列高密度

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机构的发展符合国家的政治方向。再次，从法律合法性上看，社工站在民政局登记注册，成为合法性组织，显然获得了法律合法性。最后，从社会合法性上看，社工机构倡导的“互助文化”符合中国传统文，“三社互动”化项目以居民需求为导向，为居民提

使居民在社区享有人人平等的供直接的专业服务，

权利和发展空间，因此享有社会合法性。

（2）专业化逻辑

社工组织专业化逻辑是指社工组织以专业化为行动指引，秉承专业化的价值观，提供专业化的服务，体现在人员专业化、服务内容专业化、组织内部治理专业化等方面。人员专业化是指社工组织的工接受过社会工作人员必须具有社会工作专业素质，

秉承社会工作专业价值，可运用专业方作专业教育，

法提供服务。服务内容专业化是指社工组织提供的“助人自助”服务融入了的理念，引入了个案、小组、社区的专业工作方法。内部治理专业化不仅指社工

明确的组织架构、清晰组织需要有完善的治理结构、

的职位权责，还需要有健全的财务管理制度、人事管

理制度和督导培训制度等。

社工组织是一个新生事物，需要通过专业化的发展思维来创造良好的服务效果，从而获得政府与执社会的认同。项目制要求项目运作必须在立项、行、评估这一整套管理流程中体现专业性与规范性。可见，项目制的专业化要求与社工组织的专业化逻辑密不可分。项目制引导并促进了社工组织向专业化的方向发展，政府通过项目化的方式可以进一步提升社工组织的专业性，推动社区服务项目的规范为提升社区服务质量提供有效保障。运作，

4．其他社区社会组织的合作竞争逻辑合作竞争指的是从资源优化的角度，促使利益方从对抗竞争走向一定程度的合作。合作竞争逻辑是指社区社会组织为了获得项目带来的资源和利益

又各自利用自身优势进行合作，合作竞既展开竞争，

争的目的是达到非零和博弈。

“三社互动”项目为其他社区社会组织提供资金、技术支持，并要求各社区社会组织之间相互合作、扬长避短，这是社区社会组织提高专业性、获得发展空间的重要机会。项目合作竞争逻辑促使社区社会组织积极展开项目对接与合作，尽可能与项目执行方、项目主导方建立良好关系，相互之间也基于各自的资源进行协作。

可见，项目制作为一项增量资源，在不动用存量资源的前提下，容易调动参与项目成员的积极·82·

性

［16］

。项目制需要契合利益相关方的需求，给利益

相关方带来实际利益，而不是额外负担。在契合成

员需求的前提下，项目的引入可以激发成员间的合作竞争，从而实现资源最大化利用。

四项目制带来的影响

项目制的目标导向、高效动员、理性治理的运作方式塑造了基层政府的绩效逻辑、拓展逻辑和社区社会组织的合法性逻辑、专业性逻辑、竞争合作逻辑。这些行动逻辑不仅会影响双方关系，也会对基层社会产生重要影响。

1．社区社会组织与政府的关系：从“依附控制”“依附合作”型到型

“控制权”周雪光、练宏用解释中国政府治理模式，将不同层次政府机构间的控制权概念化为目标

［17］

，“控设定权、检查验收权以及激励分配权。同样模型也能在一定程度上解释政府与社区社会制权”

组织间的关系。

依附控制型是社区社会组织对政府在资金、人员、场地、奖励等方面进行依附，政府通过掌握目标设定权、检查验收权、激励分配权，对社区社会组织

民政局采用进行控制。为了高效推动项目运行，

“项目制”将资金使用权、人事安排权、监督管理权、

检查验收权牢牢握在手中。从项目的需求评估、设计、执行再到评估等环节，社工站都是被动地接受民政局的安排。

依附合作型是指双方虽然存在一定的依附关但更多地表现为合作。这种合作是双方在信任系，

关系基础上的合作，双方有明确的分工及共同的目标。基层政府将项目的执行权交给社工组织，自己则承担规范、监督、评估的责任；社工组织公开透明，运作灵活高效，专业性强，承担项目具体执行的责任。

“三社互动”项目的显著成果使得民政局对社工组织的信任度大大提升，认为可以利用其专业性技术来运作项目。考虑到自身精力、财力等方面的约束，民政局以政府购买服务的方式，聘请光华社工中心作为项目合作方，自己则从项目运作的具体事务中脱离出来，扮演争取资源、资金拨付、项目监管和验收的角色。而具体的人员安排、资金使用则由光华社工中心全权负责，只是需要双方在协议中明确人员数量、工资、活动经费、项目计划等内容，并实行中期项目考核及评估。因此，社工组织掌握了项

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目的部分资金使用、人员调动、规则制定、监督管理等权力。

项目制的运作方式使得社区社会组织与政府的“依附控制”“依附合作”关系从型向型转变，促进了社区多中心治理结构的形成，有利于增加公共产品促进社区发展。供给，

2．社区社会组织之间的关系：从“平等合作型”“中心—边缘型”到

社工组织与其他社区社会组织的关系从平—－

。“三社互动”合作关系转变为中心—边缘关系项目通过设立社区社会组织公益创投基金为初创阶段

的组织提供资源，使资金发挥最大的社会效益。参与项目的社区组织与社工组织之间本身是一种建立在合作基础上的平等互助关系。然而由于公益创投项目，社工组织参与到社区组织的项目策划、执行、管理监督等方面，甚至涉及到日常业务工作。社工组织借助公益创投项目为其他社区组织提供团

机构治理、资源拓展等方面的服务，在提升队建设、

能力的同时，也搭建起相互支持的网络。而其他社

就必须遵照社工组区社会组织要想获得项目资源，织订立的规范执行。

项目制的引入使社工组织与其他社区社会组织

掌控项目资源的社工组织的关系发生了显著变化，

成为社区社会组织的核心，而其他社区社会组织围绕项目资源进行的竞争合作使其处于依附中心的边

缘地位。

3．社区社会组织与社区的关系：从“亲密型”到“疏离型”

“三社互动”项目的初衷有两方面的考虑，一是从政府管理的角度，通过技术性治理解决农集区社区问题，控制社会风险，保持社会稳定；二是从居民的角度，通过项目使居民更加融入社区，使多种利益诉求得到满足，从而从中受益。可见，项目的目标群体实际上是社区居民，但是在“三社互动”项目的整个运作过程中，很难看到项目目标群体的影子。首先，项目的确定是民政局、街办、瑞泉馨城社工站共同确定的结果。项目确立前对居民进行需求评估的结果显示，社区最大的矛盾是征地拆迁矛盾，希望项目可以在这方面做文章，而民政局与街办都不愿意触碰此类矛盾。在民政局、街办的示意下，尽管社工站提出忽视居民需求的一些顾虑，但基于各种考虑，最终还是默认了政府的做法。其次，项目的执行更多调动的是行政资源和社会组织资源，对于目标群体的资源调动非常少。由于项目倚重专家意见，仅

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仅是将社区居民作为被动的服务接受方，没有意识

到居民的主动性，居民的参与仅停留在物质激励层面，造成项目缺乏内生动力，对社区影响不够。最后，项目的评估更多地是体现在硬性指标上，如数量、范围等，对于软性指标的衡量，如居民对项目的

几乎被忽略。满意度等，

项目制追求项目目标本身的实现，项目目标群

体的利益容易被忽略。项目制看重专家治理技术，项目目标群体的能动性难以发挥。项目制看重规范治理，目标群体的分散性难以满足。社区社会组织的内生性在于能够嵌入社区，与社区形成亲密关系，项目制凸显的技术理性使之更多地依附于项目本

而与社区疏离。身，

五结论

项目化运作在拓展社区社会组织生存空间的同也使其面临了诸多困境。首先，社区社会组织的时，

生存之本在社区，社区服务要求社区社会组织长期

与社区居民积极互动，在评估社区真实需扎根社区，

求的基础上为其提供服务，以建立互惠、信任的社区

网络。而项目制的运作方式使社区社会组织为了争行政资源，更多地考虑项目出资方政府取政府资金、

的需求以及项目呈现的量化指标，而忽视社区的真实需求，这造成了与社区的嵌入性不够。其次，项目制本身具有短期性，要求在特定的时间内完成既定任务。社区社会组织依附于项目制，会更加在意短期目标的实现，而对组织的长远发展缺乏考虑。最项目制会带来社区社会组织发展不均衡的问题。后，

项目制强调规范化、专业化，这对承接项目的社区社会组织有相当高的要求，至少需要有合法性的身份、现代化的治理结构、规范的监督机制、公开的信息披露机制等。然而大部分社区社会组织非常弱小，不可能满足项目制的要求。这就造成了政府利用项目制来提供公共服务的时候，会尽量选择发展成熟的社区社会组织，而忽视弱小的社区社会组织，易造成“马太效应”。

当然，本研究仍有值得讨论的地方。首先，本文仅仅研究了项目制对政府、社区社会组织、社区三者之间关系的影响，但这种关系的改变究竟对社区社会组织的发展有多大影响，本文并没有深入讨论。其次，对项目制对社区社会组织发展影响的研究还停留在个案分析的层面，缺乏定量。最后，对于社区社会组织在项目化运作中本身治

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理机制呈现出来的变化没有涉及，也缺乏对项目制与社区社会资本、社区治理结构变化这些主题的讨论。本文仅仅是对项目制与社区社会组织的发展关系作了粗浅探讨，社区社会组织的发展是当今中国社区建设最为重要的一环，仍需更多关于此类研究的学术积累。

【Abstract 】

Based on the social investigation of the

“three social groups ”interactive project that the social work or-ganizations ，local governments and other community organiza-tions interacted around ，this essay concludes that the projects shape the action logic of the different stakeholders and its inter-relation．The relation changed from the “dependency －conformi-ty ”to “dependency －cooperation ”between the local govern-ments and the community organizations．Meanwhile ，the connec-tion changed from “equality －cooperation ”to “Core －peripher-y ”between the social work organizations and other community social organizations．And the relationship changed from the “in-timate type ”to “alienated type ”between the community organi-zations and the community．It shows that the evolution of the re-lationship between the stakeholders affected the community gov-ernance structure profoundly．Project operation highlighting ra-tional governance and performance priority promotes the social organization development ，but still shows the limited defects ，such as the non －embedded nature ，unsustainable and unbal-anced development．

【Key words 】project ；community ；social organization ；governance

注释

。“三社互动”①“三社”是指社区、社会组织、社会工作者是指社

会工作者推动社会组织发展、推动社区建设，社会组织促进社会工作嵌入社区建设，社区为社会工作者、社会组织提供发展平台的过程。②③④

《中共成都市委、见成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》

《成都市温江区民政局关于开展“三社”见互动综合示范点的请。示》

《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》；《民政部见

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（编辑：丛琳；责任编辑：赵勇）

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