上海社保案折射出哪些制度漏洞

作者：郑秉文黄念

中国证券报 2006年12期

　　日前，国家有关部门刚刚处理了上海社保局32亿人民币社保基金案，有关高官受到严惩，这是我国建立企业补充保险迄今为止数额最大的一起案件。据悉，在上海涉案的32亿人民币中绝大部分是企业年金。那么，为什么养老基金的运营屡次出现违纪、挪用滥用现象如此严重且一次比一次数额巨大和性质恶劣？除了许多其他制度和环境的因素以外，其中一个重要原因在于，由于历史的原因，我们还没有将全部企业年金的存量纳入到2004年劳动社会保障部颁布的两个《试行办法》制定的信托制DC型的制度框架之内。换个角度讲，从基金安全来看，上海事件恰恰证明了我国必须坚持DC模式才是唯一正确的改革方向。

　　违规操作源于历史遗留问题

　　从1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出建立多支柱养老保险，到2004年劳动社会保障部颁发两个《试行办法》，企业年金的发展已有十三年的历史。上海事件中违规操作的企业年金便主要属于这个历史阶段中的遗留问题。据官方统计，到2004年底，企业年金的积累大约有680亿人民币，上海大约有100亿；在2004年之前，原有营运模式大约有三：第一，绝大多数大中型国有企业选择了“自办模式”，包括行业的统筹部分，如电力等，其风险特征是企业年金资产与企业自有资产之间没有实现有效隔离，带有明显的DB风险性质的因素；第二，一些经济发达的沿海省市选择了“经办模式”，如上海和深圳等，即由当地社保行政部门成立专门机构，经办企业年金的运营工作，其风险特征是企业年金资产与地方公共权力之间没有实现有效隔离，地方政府干预的因素较多，带有相当的地方行政保护及其附属物的色彩；第三是“保险公司模式”，即相当的企业补充保险资金用于购买了商业团险，虽然它实现了与企业自有资产、与地方公共权力之间的隔离，但不属于真正意义上的企业年金。除了上述三种原有模式以外，还有蛇口社会保险公司的个别特殊情况。

　　在2004年之前建立的企业年金，虽然也是积累制，但由于历史的原因，还不是严格意义上的DC型信托制，基金的运营与投资没有完全纳入到规范的市场化运作程序上来，与政府行政管理和企业行政管理有着千丝万缕的联系；因此，只要对以往企业年金营运情况稍加考察，我们就会发现，凡是出现违规操作和挤占挪用的，大多发生在“经办模式”之下，因为这种模式几乎完全掌控在地方政府手中，基金的安全容易受到地方政府的“道德风险”的威胁，比较容易产生权力腐败、官商勾结、利益输送；而在“自办模式”下，由于离企业职工比较近，基金的操作一般虽然谨慎从事，但由于缺乏专业人士，收益率比较低，基金的安全容易受到企业经营风险和市场运营风险的影响。

　　DC型信托制可以亡羊补牢

　　2004年劳动社会保障部颁发的两个《试行办法》确立的我国企业年金的制度框架是DC型信托制，其核心在于企业年金资产完全独立于政府和企业，其运营按照国际惯例，严格实行所有权、受益权和经营权的彻底分离，使企业年金这个长期金融资产在未来几十年里，从企业资产当中分离出去，远离公共权力的干预，分别由受托人、托管人、投资人和账户管理人各负其责，相互制约，按照市场规则进行投资运营。

　　从企业资产中分离出去，可以有效防止由于企业经营出现问题而导致的DB模式的支付风险，有利于保护企业职工的合法权益，克服来自企业主的投资随意性，有利于基金的专业化管理；从地方公共权力中分离出去，等于是在公共权力与企业年金之间建立了一道防火墙，将公权腐败与企业年金完全隔离开来，这对规避地方政府的道德风险和保护基金的安全性具有长远的意义。

　　从企业年金长期发展来看，坚持DC和防止DB是大力促进我国企业年金发展的一个制度保证。这是因为，在资金的安全性和收益性之间，安全性是首要的，其次才是收益性。上海事件再一次说明，坚持DC和防止DB是我国发展企业年金过程中需要同时不断努力的两个方面，是保证基金安全性的一项根本措施，是防止出现类似上海事件发生的一个制度保证，尤其在现阶段我国个别地方GDP崇拜和投资冲动的政治经济生态环境下，它是保证基金安全性进而获取收益性的一个前提。

　　市场监管要及时跟进

　　在出现上海事件之后的2006年9月1日，劳动社会保障部紧急颁发了36号（2006）文《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，明确要求各地社保经办机构不再接收新的企业年金计划，2004年之前建立的企业年金计划要在2007年底之前移交给具备资格的机构管理运营。这个文件表明，中央政府已下定决心，限期让各地社保经办机构从企业年金的营运管理中退出来，让位于市场，即将政府手中的企业年金正式纳入到现代的市场化管理之中。毫无疑问，这个文件是促进企业年金管理规范化的一次重要的转折，也是政府职能的一次重要转变。

　　2004年的企业年金存量的转制与过渡，是从政府到市场的一个转化过程；在改造存量的这个历史时期内，虽然改革的方向是正确的，但也为转制之后企业年金的市场监管提出了更高的要求，甚至是个挑战。就目前我国企业年金的发展势头与对市场监管力度和能力的要求来说，还存在较大的差距，在制度建设、队伍建设和市场建设等许多方面是薄弱的，甚至是缺位的，需要时间和决心去解决。在这个“真空”过渡期，政府应采取相应措施，加快步伐，保证我国企业年金的顺利发展。

　　许多国家企业年金发展的历程几乎都有某种相似之处：一些重大历史事件的出现最终导致监管制度的洗牌或重建，或者说，重大违规事件往往是重大监管改革的前兆，进而不断推动企业年金向更健康更完善的更高一级阶段前进。

　　英国1991年出现的震惊全英的10亿英镑企业年金欺诈的“麦克威尔事件”成为诞生《1995年养老金法案》的催化剂，从而确立了今天英国企业年金监管的制度框架：1991年英国发生的麦克威尔挪用企业年金丑闻事件震惊了朝野。麦克威尔是英国著名的镜报集团董事长，为解决弥补公司运营资金不足，麦克威尔从上市公司企业年金中动用了10亿英镑，但由于经营环境的变化，最终还是于1991年破产，8.5万职工丧失了全部或部分企业年金。麦克威尔事件激起了全社会的义愤和政府对养老基金安全性的高度重视。在此之前，英国对企业年金的营运与投资并没有全国范围的专门监管部门，一些涉案金额较小的养老金欺诈事件时有发生，但均未引起社会和当局足够的重视。麦克威尔挪用巨额养老基金的丑闻曝光之后，1992年立即成立了“养老金法律执行情况评估委员会”（PLRC）即“古德委员会”，该委员会对英国企业年金的现状作出了全面评估，对未来监管体制提出了系统的政策建议；在这些政策建议的基础上，英国最终进行了历史上一次重要的养老金立法改革，通过了《1995年养老金法案》，该法案对英国社保制度进行了彻底改革，对企业年金监管建立了一整套完整的制度体系；根据该《1995年养老金法案》第一部分的规定，成立了一个事业单位“企业年金基金监管总局”（Opra），专门从事企业年金的监管工作。监管总局1997年4月6日正式开始工作。除了监管以外，它还负有企业年金缴费的征缴职能，办理企业年金的登记注册批复工作，负责年金理事会成员的培训以及养老计划的其他营运方面的事宜等。监管总局每五年发表一个《Opra五年评估报告》，“评估人”均聘请的独立专业人士来执行。最近的《五年评估报告》是2002年12月发表的。

　　再例如，美国1963年发生的恶性“斯图特贝克事件”最终导致1974年里程碑式的《雇员退休收入安全法案》的诞生，从而为当时规模几乎为零的DC型企业年金计划的发展奠定了牢固的法律制度基础，于是才有了40多年之后与DB计划平分秋色的半壁江山甚至执世界之牛耳的企业年金市场。2002年安然丑闻以后，许多学者再次开始研究斯图特贝克事件，将DB计划的斯图特贝克的支付风险与安然DC型计划购买本公司股票的投资风险进行了比较，最终导致美国再次立法，规范企业年金的投资行为，通过了《2002保护美国养老金法案》，以改进401（k）制度框架和工人的权利。斯图特贝克事件当年最直接的结果是导致美国1974年通过了《雇员退休收入安全法案》（ERISA），该法案对企业年金的信托形式做了严格的强制性规定，明确要求养老计划的所有资产都需以信托形式由一个或多个受托人持有。1974年法案为美国企业年金收入多元化和资本市场的遥遥领先作出了巨大贡献。

　　我们希望“上海事件”坏事变好事，像英国的麦克威尔事件和美国的斯图特贝克事件那样，能够成为深刻认识DB劣势和DC优势的一个反面教材和绝好案例，成为促进我国企业年金发展的一个契机，成为新一轮立法并登上一个新台阶的推动力。

作者介绍：郑秉文，黄念，中国社会科学院拉美所。