浅议我国经济特区立法的基本原则

浅议我国经济特区立法的基本原则

作者：范经云

来源：《法制与社会》2013年第06期

摘 要 本文阐释了经济特区立法中的三个基本原则：法治原则、创新原则、公平原则，并分别论述了遵循这些原则的必要性、实现途径以及实现这些原则的作用和意义等重要问题。在经济特区立法中应严格贯彻落实这些原则。

关键词 法治原则 创新原则 公平原则

作者简介：范经云，武汉理工大学文法学院。

中图分类号：D921.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02-027-03

经济特区立法的原则是经济特区立法活动中必须遵守的主要准则。它对经济特区的立法、执法、司法和法学研究具有指导和规范作用。本文依照特区建设的有关政策，根据社会主义市场经济体制对立法的要求，参照国内外经济特区及其他地方的立法原则，总结出如下三个经济特区立法的基本原则。

一、法治原则

法治，正如亚里士多德所言，“法律是最优良的统治者，法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”确立依法治国的基本方略，标志着党和国家治国理政方略的转变以及执政党领导方式和国家政权运作方式的转变。经济特区依法治区，是贯彻依法治国基本方略的局域性的具体体现，是我国建立和发展社会主义市场经济体制和健全法治的内在要求，也是营造良好的法治环境、投资环境和人民群众生活环境的有力保障。

（一）建立法治特区的必要性

马克思说，法律是表明和记载经济关系的要求的。因此，法律与经济有着不可分割的联系，在经济发展中发挥着重要作用。法律界定权利，规范权利的边界，避免发生利益的冲突，建立起相应的秩序。法律约束权力，既要在区域经济发展中约束市场主体的行为，使之在交易中维护公平的竞争秩序，又要有效地限制政府的权力，造就有限政府，保护民众自由权，免受政府的任意干预，用法律去规范政府行为源于“政府失败”理论，当政治决策由人来决定时，便会产生控制失败，政策由于信息不对称，会出现滞后性、不平衡性，不能科学化、民主化，导致调控失败。因此，排除各种人为因素，才能保证政府调控效力，从而实现市场经济主体的自由和公平竞争。特区发展会吸引大量的资金、人才、技术，也会有经济结构的调整、社会关系、社会利益格局、人们思想观念、行为模式的重大变化，会触动各方面的利益，引发利益冲

突、矛盾和纠纷，所以特区发展要发挥法治的保障作用，用法律规范和调整经济社会关系和人们的行为，为特区营造一个良好的法治环境和稳定团结的社会环境。

诺斯曾提出：对经济增长起决定性因素的是制度性因素，在制度性因素中，法律制度对经济增长有着决定性的影响。法律能引导和促使人们最有效地使用资源，并把资源优化使用和配置的一般经验加以确认，使这些经验成为约束人们行为的普遍性规则，帮助人们进行正确的预期和决策。特区要有效地利用全国乃至国外的资源，就必须建立行之有效的法律制度，为投资者提供公平竞争的环境，保护正当利益，降低交易成本，提高投资效率。法律可以给投资者提供合理预期，使投资者作出合理的决策和安排，进行风险控制，实现预期目的。因此，法治化是特区发展的必然选择。

（二）我国经济特区发展中的法律缺失问题

在特区建设中，法律对经济发展具有巨大的促进作用。但是特区的法律缺失问题严重，已成为特区经济向纵深发展的桎梏。

第一，政策的法律化程度低，长期以来主要依赖政策，其稳定性、连续性、约束性差，容易使中央制定的政策被地方政府以各种手段变相执行，甚至任意添加或修改，经常朝令夕改，使人们对经济发展目标不信任。中央与地方之间，地区与地区之间以政策协调其相互间的利益关系，执行中缺乏权威性且冲突严重。政策不具有法定的义务，违反政策，无法追究责任。因此，应当将长期性、战略性、稳定性的政策法律化。第二，地方立法冲突，中央调控不力。特区立法主要是地方性法规和规章，其效力仅能涉及本省或本市所辖范围，对跨地区的合作缺乏统筹规划，无法可依，并且地方立法地方保护色彩浓厚，导致地方封锁，产业同构，生态破坏等问题，法律冲突严重。第三，优惠政策及政府补偿应法律化。中央对地方的优惠政策、财政补助、税收返还没有法律的具体规定，是盲目的，随意的，并未界定是否合理，是否公平。能获得多少利益取决于地方政府“跑”、“要”的程度。易滋生“权力寻租”。第四，对政府失职无明确法律责任的规定。在立法中，只是模糊规定了“承担相应责任”、“上级责令改正”。有些法律虽规定明确责任，但惩处力度不够，使失职政府不足以为惧。

因此，解决好特区发展中的法律缺失问题，才能推动特区经济良好发展。

（三）建立法治特区的有效途径

1.完善立法

要及时用法律的形式规定对特区发展行之有效的政策、措施。突出法律的引导作用，大胆进行超前性、预见性的探索。增加鼓励性条款，增强法律的保护和促进作用。增加单项性、细则性立法，避免片面强调法规的完整性和稳定性，使法规具有更强的适用性和时效性。立足特区实际，学习、借鉴和吸收发达国家和地区的立法成果，是完善特区立法的重要途径，不仅加快特区立法的进程，有利于特区经济的成长壮大，而且有利于吸引利用外资，开拓国际市场，

参与国际竞争。要更加注重立法的质量、保证立法的民主性、科学性，因此，在立法过程中，必须深入调查研究，广泛听取社会各界的意见，发挥专家作用，倾听群众呼声。因为法律是人民群众意志和利益的集中体现。

2.依法行政

依据法律规定行使职权，根据法律法规对市场、企业进行宏观调控。确立依法行政观念。使各级政府确实履行职责，严格依法办事，防止和严惩滥用职权。制定监督行政执法的法律，设立相应的监督机构。切实提高政府依法决策、依法管理的能力，实行政务公开，破除行政性垄断，反腐倡廉，建立健全依法、高效、廉洁的行政权力机制和有效的公民权利保障体系。

3.提高特区人的法律意识

法律意识是人们对法律的思想、观点、心理和态度，是衡量一个社会法治程度和文明程度的重要标志。依法治国的重要条件之一是绝大多数社会成员具有较强的法律意识。但是我国传统法律文化中缺少法治传统，我国相当一部分人缺乏法律意识。这与依法治国、建设社会主义法治国家的方略是相悖的，而特区建设更需要法治。因此，在特区建设中，必须深入开展普法教育，增强特区人的法律意识，特别是要提高国家公职人员的法律意识和依法办事能力，使特区建设能够在良好的法治环境下有序推进。

二、创新原则

创新是一个民族进步的灵魂，是挺进新时代的通行证，是国家兴亡发达的不竭动力。特区立法创新的作用和意义在于用好特区立法权，促进特区现代化进程。特区在新形势下面临着新的使命，在经历了以市场经济立法为重点的阶段后，已经进入围绕树立和落实科学发展观，构建和谐社会的新阶段，因此立法必须与时俱进，适应新形势的发展变化，从注重经济领域立法向经济领域与社会领域立法并重转变。特区应继续发挥特区立法权的创新优势，以立法优势增创特区改革发展新优势。正所谓“法与时转则治，治与世宜则有功”。

（一）特区立法创新在于用好特区立法权

特区立法创新是其在立法领域，运用国家授权的经济特区试验权的一种体现。正确行使特区立法权，大胆尝试，勇于探索和创新，形成适应特区经济发展需要的、与国际惯例衔接、与国家法律相配套的特区法规框架。回顾历史，特区获得立法权经历了一个曲折的过程，特区立法权是特区真正的优势所在。在经济特区建立市场经济体制是中国进行的一场大试验，特区变革了当时行政命令和计划经济高度整合的模式。在计划经济和传统行政体制高度合一的背景下，特区要想在经济体制上有所创新，就必须具有一定的自主权，通过立法授权，在“议行合一”的权力分配原则下，中央向地方分权，这种授权拉开了中国制度改革的序幕。获得特区立法权意义深远。作为改革开放的“试验田”和“窗口”，在特区进行的大试验为中国的改革开放提供了宝贵经验。特区充分发挥立法“试验田”的探索作用，为国家建立和完善社会主义市场经济

法律体系积累了宝贵的经验。特区在国家缺少立法，而进一步改革开放又急需的情况下，根据授权决定先行立法，既为国家将来立法开辟了道路，又适应了本地区发展的需要。因此，特区立法权的每一次使用都是一种创新，特区要开拓新局面必须用好特区立法权。

（二）特区进行立法创新的必要性

马克思主义的基本原理有经济基础决定上层建筑，经济基础对上层建筑有作用力，随着经济基础的变化，上层建筑也会发生相应的变化；而上层建筑又对经济基础有反作用力，上层建筑是否适合经济基础，直接会对经济发展产生促进或阻碍作用。因此，政治制度是经济制度质量的决定因素，政治制度塑造了经济发展的环境，改革计划经济体制，必须同步改革相应的法律制度，为经济体制的改革提供应有的法律保障。由于市场经济与法治关系紧密，要不断完善市场经济体制就必须建立一套完备的符合市场经济需要的法律制度，发挥法律的规范和引导作用，调动市场机制对经济发展的积极作用，使市场运行走入规范和法治的轨道。

经济特区立法权具有超前性、试验性、突破性和补充性的特点，简言之，即为创新，是思想的创新和体制的创新。创新的立法成果对于保障经济体制改革和发展外向型经济起了重要作用，也为制定全国性的法律规范提供了借鉴，在改革开放历史进程中有里程碑式的纪念意义。

（三）立法创新，理念先行

立法制度创新应强调创新的理念。首先，特区立法应贯彻先行性、试验性理念。特区在国家相关法律法规尚未制定的情况下，敢闯敢试，本着实践至上的态度，使特区的经济和民主法制建设走在全国的前列，先行先试。当市场经济体制逐步建立、国家法律体系日益完善的时候，特区的立法创新在新的历史环境下面临着新的机遇和挑战，经济特区立法的特殊性、变通性虽已不像授权立法初期那么明显，但中央对经济特区在制度创新和扩大开放方面的要求没有变，因此，特区立法应与时俱进，在立法实践中，应从实际出发，解放思想，探索创新，不断制定出富有地方特色的地方性法规，推出一项又一项“全国第一”的立法试验。第二，特区立法应具有针对性。针对特区中应急应兴应革的事项以及社会经济生活中的热点难点问题进行立法创新。如以立法促进体制创新和科技创新，从而加强对高新技术产业的发展，加大对外引资力度，这是把立法决策与发展改革决策相结合，针对经济中心工作和社会发展实际需要，发挥法律法规引导、推进改革的作用，使立法进程与改革开放和现代化建设的进程相适应的与时俱进的发展规律的体现，特区的经济、社会发展和社会稳定应建立在法制的基础上。特区不仅要在立法中有所创新，也要保障地方立法对国家法律、法规的实施，解决社会生活中的热点、难点问题，如改善城市环境、整顿市场经济秩序、违法建筑、无照经营等现象，特区就应当通过地方立法，强化国家法律、法规的实施，在这些热点难点问题上取得卓著的成效。第三，应具备适时性。所谓适时即适合时代的发展需求，与现代法治理念相契合，符合现代社会管理模式。立法应在时间、立法数量、规模、质量上全面迎合社会立法需求，这就需要准确把握立法信息、做好立法预测、立法规划，从根本上提高立法质量。法治以民主为前提和基础，因此特区立法要加强民主性，以民意为依据，注重民众参与，立法面向民众，加强民众对立法的监督。随着政府职能从管制型向服务型转变，立法模式也应当随之改变。特区经济体制经过改革焕然

一新，但行政管理体制改革仍落窠臼，在旧体制内打转，步伐滞后，要使政府能有效发挥服务职能，必须将管制型立法向服务型立法转变。

特区立法创新加快了依法治区的工作，推进了特区市场经济体制的完善，重塑了特区法制建设的软环境，加速和规范社会的多元化发展。特区立法坚持法制统一和先行先试的原则，不与宪法和法律的原则相抵触，把改革发展的决策与立法的决策相结合，为国家和地方立法提供了试验和借鉴，为地方和中央立法建立了新格局。在未来的立法发展中，特区要继续发扬其兼容并蓄的特性，住宅哪个借鉴国内先进的法律构想、世界优秀的法律文化、发达国家和地区立法的成功经验，开创更广阔的创新空间。总之，立法创新具有深远的历史意义。

三、公平原则

公平可划分为经济公平和社会公平两个范畴。经济公平是指各种生产要素、各个经济主体能够实行等价交换。社会公平，主要是指社会成员在涉及经济、政治、文化等诸方面享有均等的机会，拥有平等的权利，特别是有平等的生存权和发展权，利益与权力分配合理化。而且市场经济与社会公平关系紧密，发展社会主义市场经济有利于促进社会公平，强调社会公平能够进一步推动社会主义市场经济朝着健康有序的方向发展。

根据区域经济的理论，其核心就是缩小区域经济的差距并使之达到适度，实现协调发展。因此特区发展，旨在以先行带动后行，乃至带动全国整体的改革与发展，并以全国的改革与发展为最终的目标，实现各地区平衡发展，维护公平竞争。

实现公平平等是设置经济特区的应有之意。很长时间以来都存在着特区的创办与发展破坏了中国的平衡发展，破坏公平竞争的质疑，要求取消特区的优惠政策，维护社会公平。但这是一种错误的认识。在改革开放之初，在特区建立更开放的制度，给予更优惠的政策，使得特区拥有更先进的物质和技术，特区与内地发展差距明显。这是摆脱旧体制的束缚，在旧体制中寻找突破口的需要。随着市场经济体制的日益成熟，要求经济活动在公开、公平的规范中运行，特区的优惠政策必然要普遍化、规范化才能符合市场经济的要求。待优惠政策普遍化以后，其他地区就获得了在制度和机制上同特区趋同的发展机会，必然会实现公平、协调发展。经济特区的地位是中国整体改革过程中“试验田”，目的是试验新体制的制度与政策是否能促进经济发展及向中国其他地区推广的可能性，它的初衷便是着眼于全中国的改革。换言之，经济特区是经济转型期间的产物，随着改革开放的进一步深入，其享有的优惠政策一经推广，它的特殊地位也随之慢慢消失，经济特区是不会破坏地区平等发展的权利，它的存在是向公平社会迈进的必经的过程。

区域均衡协调发展，实现社会公平，必须通过法律手段进行调节。由于所处地理位置不同、拥有资源种类、数量及品质的差异、生产技术手段的优劣、劳动者素质的高低、历史发展的文化积淀、民族习俗的传承作用等多种因素的影响，区域之间经济结构存在差异，经济发展差距很大。但是由于法律制度的设计，可以实现不同区域间利益的均衡，使人民最终共享均等化的公共服务，实现社会的共同进步。根据我国的国情，非均衡协调发展的思路指导着我国的

区域经济发展，这要求国家整体利益至上，区域的利益要服从国家整体利益，但这种利益的牺牲并不是也不应该是无条件的，当国家的经济水平发展到一定程度时，应进入树立和落实科学发展观，构建和谐社会的新阶段，必须注重经济增长的均衡性，防止地区差异过大，将工作的重点放在扶持后发地区上，以弥补其因非均衡发展战略需要所承担的利益损失。因此，我国应以法律法规形式协调局部和整体利益。

法治、创新、公平三个原则是相辅相成，密不可分、有机统一的整体，在建立经济特区的过程中，三者是对立统一的辩证关系。法治通过创新来实现，而法治又是进行立法创新的途径之一，并且建立法治特区，实现从官员立法向民主立法转变，又是立法创新的一个内容。最终实现法治化也是立法创新的发展方向。实现法治有利于保障公平，通过立法创新能促进社会公平正义，实现社会和谐，以人为本，充分保障弱势群体利益。实现社会公平也是立法创新的根本目的，法治化使公平理念得以法律法规的形式固定下来。因此，在经济特区立法实践中，要牢牢把握法治、创新、公平这三原则，更好地促进特区经济的发展。

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