中国住房制度改革的历程

中国住房制度改革的历程

1958到1978年前的租房制度

新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源90％主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。实行住房分配与工资制度挂钩。国家在职工的工资中扣除一部分用于住宅建设，住宅建成后，国家授权工作单位将住宅作为福利和实物工资分给职工。

1958年到1977年的20年里，我国一直实行这一住房制度，但是在这段时间里，我国政府坚持以发展生产为先，住房基本建设投资规模逐年削减，因此，住房供给不足也不断显现成为严重的社会问题。

1978年—1993年住房实物分配制度改革阶段

由于福利分房制度逐渐暴露出的问题以及住房供给不足矛盾的突出，促使我国政府必须寻求解决途径。1978年9月，城市住宅建设会议在京召开，会议传达了复出一年多的邓小平的一次谈话。邓小平说，“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把私人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。”

1978年—1993年的15年是我国福利分房制度改革不断探索和发展的阶段，具体可以分为两个阶段：

第一阶段是福利分房制度改革探索阶段（1978－1985年）。在这一阶段里，我国政府进行了公房出售和补贴出售住房试点，为住房制度改革进行了多种形式的尝试和创新，积累有益的经验。1980年邓小平再一次说，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖，不但新房可以出售，老房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，对低工资的职工要给予补贴。”1980年6月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。

截至1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093万平方米。在出售公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴”，“超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。

第二阶段是福利分房制度改革深化阶段（1986年－1993年）。在之前试点的基础上，1986年以后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。

1986年2月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。1988年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。

1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。同年10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则；基本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。1993年11月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。

1994年-1998年住房实物分配向住房市场化改革的过渡阶段

1994年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。总结为“三改四建”。 1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。

1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；

建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；

发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

强调经济适用房占主体地位，还规定“利润控制在３％以下”

目标是８０％左右的居民购买经济适用房

1999年-2004年住房市场化全面推行阶段

自从[1998]23号文后，我国房地产业发展迅速，根据国研中心的统计数据，1998年至2004年我国的房地产投资完成额持续了7年的两位数的快速增长，7年的同比增长率分别为14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%。

2003年8月国发[2003]18号文

将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。„„采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。„„努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。18号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。

2005年至今房地产调控阶段

国发［2003］18号文实施以后，我国房地产业高速发展，但与此同时由于房价的过快上涨，也引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出，我国政府开始加强宏观调控。

2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见（“国八条”）；4月27日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项

措施引导和调控房地产市场（即“新国八条”）；5月11日，七部委又出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》（稳定房价的八条措施）；5月31日，三部委出台《关于加强房地产税收管理的通知》，限制期房转卖；10月18日，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调要对20％个人所得税进行一体化征收。2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）。随后，我国不断出台各种调控措施，进一步紧缩“银根”、“地根”，但是房地产调控至今，稳定房价的目标尚未达到，以北京、上海、深圳等城市为代表，全国房价总体继续上涨。

今年8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）的出台引起了社会各界的广泛关注。24号文要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。24号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。业界普遍认为24号文标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。