农村土地承包经营权流转的现状分析与对策建议

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农村土地承包经营权流转的现状分析与对策建议

2009-6-8

市经管处  丁彩晴

土地是解决“三农”问题的关键和基础。农村土地承包经营是我国农村的基本制度和党在农村的政策基石。农村土地承包经营权流转是顺应农村生产力发展要求，合理配置农业生产要素的新型农村土地经营形式；是转变农业增长方式，增加农民收入，提高农业综合效益的重要举措，是发展现代农业，建设社会主义新农村的必由之路。在稳定和完善土地承包关系的前提下，如何依法促进土地规范、有序流转，保护好农民合法的土地权益，是当前农业农村工作的重中之重。在市委、市政府学习实践科学发展观活动中，本人对我市农村土地承包经营权流转现状进行了广泛调研，结合全国、全省情况进行了深刻分析，提出了完善农村土地承包经营权流转的对策建议。

一、农村土地承包经营权流转的现状

近年来，随着现代农业的发展和农村劳动力的加快转移，农村土地流转出现了许多新情况和新特点。

1、流转数量增长快，流转规模逐步扩大。一是流转数量增长快。从全国的情况看， 2007年全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%,占家庭承包耕地总面积的5.2%。特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，全国土地承包经营权流转面积已达1.06亿亩,比2007年增长66%,占承包耕地总面积的8.7%,比2007年提高了3.5个百分点。从全省的情况看，2008年全省耕地流转面积725.7万亩，占承包耕地总面积的14.9%，比2007年提高了6.9个百分点。从益阳的情况看，2008年全市耕地流转面积达 50.2万亩，比2007年的37.8万亩，增长33%，占承包耕地总面积的13.7%。据今年4月20日的摸底调查,全市流转耕地面积达66.2万亩,比2008年增长了32%,占承包耕地总面积的18.3%,比2008年提高了4.6个百分点。桃江县流转耕地面积13.93万亩，占耕地总面积的22.4%，流转林地、水面及四荒地10.5万亩,流转共涉及农户5.8万户，占全县农户总数的30%。该县石牛江镇土地流转面积达17000亩，占耕地总面积的47%。二是流转规模逐步扩大。流转大户增多。据调查，2008年全市有20亩以上的种粮大户5575户，50亩以上的种粮大户1970户，500亩以上的种粮大户56户，1000亩以上的18户，共承租水田25万亩，粮食总产超过20万吨，占全市一成以上；有1000亩以上的水产养殖大户300多个；有万亩以上的造林大户17户。目前,桃江县石牛江镇50亩以上的流转大户117户,100亩以上的24户,500亩以上的11户,1000亩以上的3户。桃江县种粮大户文湘桃2007年种植水稻800多亩,2008年扩大到3000多亩,今年已超过10000亩。连片规模扩大。沅江市草尾镇整组流转的有8个组,整户流转的有1080户。该镇通过土地流转，蔬菜种植面积由2005年的3000多亩发展到了目前的25000亩，今年预计能达到35000亩；养殖面积由2005年的2000多亩发展到了目前的10000多亩。

2、流转形式以转包出租为主。近几年来，各地的流转形式越来越多，包括转包、出租、入股、转让、抵押、互换等法律允许的多种形式，有的地方还创造了“反租倒包”、“四荒”拍卖、“集体农场”等独具特色的新模式。但转包和出租仍是全国农村土地流转的主要形式，从全国的情况看，2007年转包出租面积占全国农村土地流转面积的78%。从全省的情况看，2008年转包出租面积占全省农村土地流转面积的74.6%。据调查,到2008年底止，益阳市转包和出租的面积占流转总面积的85.8%。沅江市草尾镇转包和出租面积达37450亩，占流转耕地面积的82%。

3、流转受让主体趋向多元化。除农户之间流转外，近年来一些农业产业化龙头企业、工商企业、专业合作组织、专业大户、科技、销售等能人也采取租赁和入股等形式，投资参与专业化、规模化农业生产，成为了推动农村土地流转的重要力量。资料表明,目前全国土地承包经营权流转受让方为企业等其他主体的已占到36%。据调查，益阳市土地承包经营权在农户之间流转的占54.5%,受让方为企业等其他主体的已占到45.5%。如沅江市耕地流转面积11.1万亩，其中流向专业大户及农户的有5.1万多亩，占46%；流向农民专业合作社的有1.2万亩，占10.8%；流向农业、工商企业的有2.7万亩，占24.3%；流向科技等能人的有2.1万亩，占18.9%。

4、流转效益显著凸现。经测算，农地流转后规模经营的土地要比分散经营的土地平均增收30%以上。据对沅江市草尾镇西湾洲村调查，该镇成立的艾青蔬菜种植有限公司承租该村85户农户的618亩土地后，农户每年可获土地租金42万元，土地集中出租后，85户家庭的青壮年劳力出外打工，每年可获劳务收入近100万元，在家的50多名妇女和体弱男劳力被艾青公司聘用，劳平每年可得工资收入近万元，每个流转户从土地租金和劳务中获得的收入均在万元以上。安化县马路茶厂租赁农户土地320亩，投入资金116.8万元，建设茶厂原料生产基地，每年除付给农户土地租金4.8万元外，还安置近百人进行茶叶基地的培管、茶叶的采摘及茶叶加工，每年付培管工资及采摘茶叶工资约36万元，茶叶加工工资10万元，基地茶园年产值可达114万元，每年可上交国家税收11.4万元，企业本身每年可获利润23.4万元。资阳区三益茶叶公司租赁农户3000余亩荒山和坡地，建设有机茶园，使每亩荒山和坡地的收入由过去的几十元提高到现在的3000-4000元。

二、土地承包经营权流转的现实障碍

1、土地承包经营权流转规模地区差异过大。据资料表明，从经济水平看，2007年，东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.9%、4.8%和5.3%;其中东部地区有一半的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平,高出一倍以上的有5个省(直辖市)。从劳动力转移状况看，重庆市和四川省等劳务输出大省2007年流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%,其比重分别高出全国平均水平2倍和1.23倍,这与重庆市和四川省农村外出劳动力占农村劳动力总数的比重高达48.8%和44.6%有关。从益阳耕地的流转情况看，劳动力转移力度大、有产业基础、经济较为发达地区流转快。如桃江县流转耕地达13.93万亩,占耕地总面积的22.4%,安化县流转11万亩,占22%,大通湖区流转4.6万亩,占21%,分别超过全市平均水平4.1、3.7、2.7个百分点。区域之间的这种差异表明，各地区的社会经济条件差异对土地流转市场的发育有非常重要的影响。

2、承包经营权主体不明确和土地细碎化经营，导致入市交易难。在第一轮承包到期后，1993年11月中央下发了将农村土地承包期延长至30年的有关文件，各地陆续开展二轮土地承包工作。益阳市在1998年开始农村土地二轮延包工作，由于当时湖区县农民税费负担重，种田比较效益低，承包耕地成为大多数农民的包袱，许多农户不愿签订二轮土地延包合同，湖区部分地方土地确权难。由于土地权属不确定，致使外来承包者的投资安全和投资利益缺乏强有力的法律保障，制约了土地的顺利流转。另外，一方面家庭联产承包责任制按人均承包土地，导致土地细碎化经营，对土地承包经营权流转起制约作用；另一方面，由于土地资源的稀缺性和土地状况的复杂性使农村土地在二轮承包后被分割得越来越细碎。农户要依靠流转扩大自己所经营的土地，达到规模经营的效果，就必须和更多的农户进行协商，增加了交易成本，降低了交易成功率。

3、操作不规范，权益保障难。在土地流转中有的企业老板与村组织之间私下交易暗箱操作；有的经营主体长时间、大面积租赁农民承包地后再实行对外租赁经营，原承包户利益得不到足额保障；有的地方将流转耕地“非农化”，用于种树或挖鱼塘，以发展设施农业、观光农业、休闲农业等名义违法搞非农建设；有的土地承包经营权流转程序和手续不规范，甚至,农户间流转以及短期流转基本上没有签订合同，出租、转包或互换都是当事人双方口头协商，没有在发包方备案，且期限较短或不确定，流转双方的权利和义务不明确，如果承包方丧失非农就业机会回乡务农，转包、出租关系随时会终止，留下了纠纷隐患。据调查，安化县长塘镇合振村村委会组织将该村265户农户经国土整理后的1600亩水田出租给资阳区8位农民种粮,承租期限三年,每年每亩400斤稻谷。据承租农民反映，他们已经开始耕作，并已交村上24.8万元租金,但村上迟迟不能与他们签订有流转农户签名认可的租赁合同，目前村组仍然在与流出农户协商之中，他们担心中途变卦，利益受损。

4、土地承包经营权流转缺乏相应的管理和服务体系。一是缺乏规范统一的土地承包经营权流转的管理、指导机构。农村土地承包及流转管理指导工作历来是各级农村经营管理部门的重要职责，但是，由于全国各地农经机构不统一，归口不一致，特别是在乡镇一级有的地方连农经机构都没有，因此对土地流转工作缺乏规范统一的管理和指导。二是缺乏土地承包经营权流转市场信息体系。在农村不少地方土地承包经营权流转信息体系尚未建立，供需双方信息有效对接机制还没有形成，土地承包经营权的流转是通过一种大海捞针式的选择机制来实现的，虽然有的地区中介服务组织发展迅速。如浙江已有类似“土地信托中心”的中介服务组织3069个，其中，2910个为村级中介组织，153个为乡级中介组织，6个为县级中介组织。但从整体情况看，大部分地区未形成有效的农村土地供需信息网络，大部分的土地承包经营权的流转是在本集体经济组织内部进行的，市场化程度很低。有一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则对土地流转进行运作的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者。三是缺乏相应的受让主体资质审查和土地价值评估体系。随着受让主体的多元化，特别是一些本集体经济组织以外的业主大规模租赁经营田土，对其资信情况、经营能力、履约能力不清楚，土地流转服务中心及村组受条件制约，资质审查很难，风险隐患大。土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位，导致农户流转价格偏低，利益受损。2004年，安化县马路镇渣洋村将100余亩荒山租赁承包给外地药材种植大户王月华种植厚朴，并带动农户流转荒山900余亩，承包期限为30年，年租金仅5元/亩。安化东坪镇新据村吴献忠2008年租赁农户荒山1500亩种植药材，租期30年，租金10万元，每年每亩租金仅2.2元。四是个别地方以行政手段强迫农民流转土地，影响了规范的土地流转市场的形成。一些地方政府以发展规模农业的名义，对土地承包经营权的流转下硬性指标，要求必须达到一定规模凸显自己的“政绩”；个别地方甚至强行收回农民的承包地，用于搞所谓的“开发”。这种以行政权力强行介入正常的民事合同领域、以直接参与代替监督的做法，剥夺了农民作为土地承包经营权流转的主体地位，土地流转价格的形成不是通过市场来决定，也不是由转让双方平等协商，共同确定，而是由政府部门越俎代庖，极易侵害农民的合法权利。就农民自身而言，乡村组织对承包经营权转让干预越多，他们的抵触情绪就越大，不愿意为了不确定的收益而放弃自己的土地。

5、农村社会保障体系滞后。我国当前并在今后相当长时期内都处于社会主义初级阶段，农村不发达，特别是住房、医疗、养老和最低生活等现代社会保障制度在广大农村地区和农业人口中覆盖面还非常小，标准也非常低，土地依然是农民生老病死的基本保障，土地不是单纯的生产资料，而事实上成为了生活资料，所以大多数农民仍把土地看作“活命田”和就业“保险田”。尽管农业收益逐渐下降，土地的保障功能逐渐弱化，对于部分外出经商、打工农民来说土地甚至已经没有经济意义，但是，他们仍然不愿意放弃土地。这直接影响到土地承包经营权的流转。有学者认为，如果在农村普遍建立类似城市中的社会保障制度，土地的社会保障功能将会明显地弱化，农民流转土地的积极性就会提高。

三、完善土地承包经营权流转的建议

1、进一步提高认识，正确处理好“四大关系”。一是正确认识和处理好土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系。只有坚定不移地坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利，从根本上消除后顾之忧。同样，只有依法自愿有偿地流转土地承包经营权，建立符合农民意愿、符合法律政策规定和适应农村生产力发展要求的土地承包经营权流转制度，才能巩固家庭承包经营的基础地位，进一步完善农村基本经营制度，才能使农村土地承包关系保护稳定并长久不变。二是正确处理好土地承包经营权流转与发展现代农业的关系。土地承包经营权合理流转能合理流动和优化配置生产要素，是发展规模经营的有效途径，有利于提高农业集约化水平，促进现代农业的发展。但是，不能脱离实际盲目追求规模经营的速度，不能违背农民意愿强行推动土地承包经营权流转。三是正确处理好土地承包经营权流转中的政府与市场的关系。农村土地流转的主体是农户，土地流转行为是一种纯粹的市场行为，政府部门应当承担管理、指导、协调、服务等职责，不能强迫命令，不能越俎代庖，也不能放任自流。四是处理好土地承包经营权流转中国家、承包者、经营者利益关系。统筹协调国家粮食安全利益、承包者利益、经营者利益，确保土地承包经营权流转不改变集体所有性质，不改变农业用途，不损害农民土地承包权益。

2、依法确权确地到户，发放规范有效的承包经营权证书。承包经营权是一种物权，而且又依附于土地这一不动产之上，所以对于土地承包经营权的登记管理和证书制度就显得格外重要，承包经营权证书在某种程度上可以代表对所承包土地的使用权。因此要建立健全土地承包经营权登记管理和证书制度。落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的基本条件，是健全土地承包经营权流转市场的基础工作。2009年中央1号文件明确指出，“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为”。当前，要按照党的十七届三中全会《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，抓紧完成农村二轮土地承包后续完善工作，妥善解决一些地方的遗留问题，要尽快将农村土地承包经营权落实到户、到地块，据实签订好承包合同书，发放好土地承包经营权证书，认真清理整理和永久管理好土地承包档案资料，确保广大农户拥有国家依法确认其土地承包经营权的法律凭证，为维护农民群众的合法权益提供可靠保障。我市重点督促南县加快二轮土地承包后续完善工作进度，其他7个区县（市）切实抓好扫尾工作，确保6月底前全面完成确权确地工作，年底前全面完成换发证工作任务。

3、统筹城乡发展，营造土地流转环境。统筹城乡发展，增加市民，减少农民，是推进土地流转、发展农村经济的根本举措。一是要加强农村社会保障工作。现在全国有2亿多农村人口处于流动就业状态，益阳市2008年转移就业约112万人。其中有相当一部分在城市就业，但他们的就业和收入都很不稳定，城市较高的住房和社会保障费用，使得进城就业的农民只能在青壮年时靠自身打工的收入暂时滞留在城里，难以真正在城市永久定居，变为市民。因此要真正实现流转就必须建立健全住房、医疗、养老和最低生活等多层次农村社会保障制度，以替代土地对农民的保障功能。目前要建立以农民家庭自筹为主、国家和集体保障为辅助的包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次的社会保障体系。特别是要抓紧开展农民工参加养老保险工作，对于与用人单位建立劳动关系、户口在农村，并享受农村土地承包经营权的农民工试行养老保险，解决其后顾之忧。二是加大户籍制度改革力度。现行的农村户籍制度是与土地承包经营权和宅基地使用配额直接挂钩的，户籍制度限制了农村劳动力的脱农进程，导致农业人口急剧膨胀，又缺乏足够的流转出让与受让主体，必然造成土地越分越细，生产规模越来越小，而宅基地占用越来越多的局面。因此要加快户籍制度改革力度，对自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民，给予补偿、补助，并享受与迁入地城镇居民同等的待遇，尽快让部分在城镇务工经商多年并有稳定生活来源的农民落户城镇。积极探索乡镇村组合并腾出的集体建设用地进入市场的途径，学习天津市、重庆市“宅基地换房”办法，即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后，再采取适当方式出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。三是积极组织劳务输出。农村劳动力转移是土地流转的重要拉动力量，人动是地动的前提。为此，应大力加强农村劳动力的技能培训，搞好劳务输出指导和服务，鼓励有技能的农村劳动力进城务工、经商。建立固定的劳务输出基地，推动农村劳动力定点转移。大力发展农村第二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道，并以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移。

4、发展农民专业合作组织，加快推进农业产业化经营。农民专业合作组织是实现社会化大生产的载体和平台，它可以解决农户分散经营、信息不对称、生产不规范等难题，改一家一户的小生产为社会化大生产方式，从而促进土地流转，带动规模经营，因此发展农民专业合作组织是拉动土地流转的重要举措。当前要把农民专业合作组织发展与农业产业化经营紧密联系起来，统一规划，统一部署。坚持做到 “三个结合”，即农民专业合作组织的发展与优势农产品产业带建设相结合，与农产品加工、销售龙头企业建设相结合，与打造农产品品牌相结合。要重点引导和鼓励农民以土地入股加入农民专业合作社，增加收入。另外，实践证明农村土地流转的速度和规模，在很大程度上取决于当地经济发展水平和农业产业化程度的高低，没有大规模、上档次、高效益的农业产业化龙头企业和种养大户的带动，农村土地流转和规模经营始终难以突破现有水平。因此，必须因地制宜立足各地农业资源、技术和产业优势，加快推进农业产业化经营。尤其要以市场为导向，以质量效益为目的，以现有资源、技术为依托，着力打造农业产业链。要积极推行公司（合作社或大户）+基地+农户的产业化经营模式,在公司（合作社或大户）、基地、农户之间建立起以诚信为基础的利益均沾、风险共担的利益联接机制，充分发挥公司（合作社或大户）在农业产业化经营中的辐射带动作用，以此扩大土地流转的规模，提高土地规模经营的综合效益，最终达到农民增收、农业增效的目的。

5、建立土地流转服务体系，积极开展流转服务和管理监督。2009年中央一号文件明确指出“规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务”。 农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》（农经发[2008]10号）明确要求“依托农村经营管理部门建立流转服务组织”。为了加强对土地流转的管理、指导和服务，依法规范土地流转行为，规避土地流转经营风险，维护流转双方权益，必须建立起土地流转服务体系，并赋予其职责。一是建立农村土地流转服务中心。各级依托农村经济经营管理部门建立健全土地流转服务中心，其主要职责是：宣传土地流转有关法律政策，发布土地流转信息，进行土地流转价格评估，开展受让主体资质审查、接受土地流转咨询，指导土地流转合同签订，协调土地流转利益关系，调处土地流转纠纷。二是依托村集体经济组织建立土地流转信息服务站或设立信息联络员。其主要职责是：搜集本村土地流转信息，接受村民的土地流转委托申请，建立村级土地流转台账，协助调处土地流转纠纷。三是建立健全土地流转的操作规程和相关制度。规范土地流转程序，把好资质审核关。四是要完善农村土地突出问题专项治理工作机制。农经、纪检、监察、纠风、司法、信访、国土等部门要通力协作，纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。

6、认真研究和落实引导土地流转扶持措施，促进现代农业快速发展。一是依法集中流转土地，积极推进土地招商。在采取法定的转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行流转的同时，有条件的地方可以积极推进农户委托村、组流转土地或农户以土地承包经营权入股的方式组建土地股份合作社，以村、组为单位将农户流转地集中连片和适当整理包装，由土地流转中介服务组织统一对外进行土地招商，引进现代农业项目。二是加大涉农项目资金支持土地流转工作力度。土地整理、农业综合开发、农业产业化建设和机耕道建设等项目与农村土地流转和规模经营紧密结合，形成农业项目跟着土地流转走，基本设施围绕产业基地建的格局，更好地发挥涉农项目的效益，促进土地流转。三是建立土地流转金融体制。为了解决流入主体农业生产资金短缺的困难，降低农业风险，要建立土地流转金融机制。允许农业产业化龙头企业、农民专业合作组织和规模经营大户以土地承包经营权证进行抵押贷款；支持具备条件的规模经营主体利用法律法规未禁止的其他方式直接融资；保险部门要增加农业险种，加大农业的风险保障力度。四是加大财政扶持力度。各级财政要设立土地流转专项扶持资金，重点用于培育和奖励带动土地流转的农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、规模经营大户，支持土地流转中介服务组织发展，保证各级土地流转指导管理机构正常工作。

审 核：梁武  来 源：市经管处

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