浅谈乡镇党委书记权力监督与制约

摘 要:乡镇党委书记作为党在乡镇的代表,一旦利用党和人民群众赋予的权力实施犯罪,其社会危害性更大,不仅给党和国家造成巨大的经济损失,败坏社会风气,而且直接影响党在人民群众心目中的形象。加强对乡镇党委书记权力监督与制约,对于树立党在人民群众中的良好形象,促进党风廉政建设具有十分重要的意义。

加强农村基层党风廉政建设,是党中央站在新的历史起点上,为推进社会主义新农村建设,构建社会主义和谐社会作出的重大战略决策。目前在对农村干部监督方面采取了有效措施,取得了明显成效,乡镇是我国最基层的一级政权组织,乡镇党委是乡镇各种组织核心。常言说“乡镇强,则郡县治;郡县治;则天下安”。乡镇政权是最基层的政权,是我国政权体系的基础,其核心是乡镇党委。乡镇党委书记作为乡镇领导班子的“班长”,是基层实现科学发展的组织者、推动者和实践者,是拉动基层工作开展的“火车头”。其作用发挥的好坏,直接影响到一方人民的生活幸福与否,更决定着一个地方的经济社会能否实现以人为本,全面、协调、可持续发展。

近年来,各级党委以科学发展观为指导,创新思路,强化措施,切实推进乡镇党委书记队伍建设,着力造就一支让组织放心、群众满意的乡镇党委书记队伍,为经济社会又好又快发展提供强有力的人才保障。得到了广大人民群众的认可和赞同。在充分肯定成绩的同时,在调查中发现,在对农村基层干部监督管理方面仍存在一些薄弱环节,特别是随着农村改革步伐的加快而出现的一些新问题,不能够适应新形势发展的需要。列宁曾经说过“要防止权力的滥用,完全依靠掌权者的信念和忠诚,这在政治上是不严肃的”,所以除了对一把手加强教育以外,还必须建立对一把手权力制约的有效工作机制。在新的历史条件下,如何建立健全对乡镇党委书记权力监督与制约,使乡镇党委书记做到廉洁奉公、执政为民,不仅是新时期加强农村党风廉政建设需要研究的重大课题,而且对进一步改善党群、干群关系,增强基层组织的凝聚力和战斗力,树立和维护党和政府在人民群众中的威信和形象,增强党的执政能力,巩固党的执政地位和促进社会主义新农村建设具有非常重大的现实意义。

一、当前乡镇党委书记权力拥有的现状

乡镇是我国最基层的一级政权组织,乡镇党委是乡镇各种组织和各项事业的领导核心。但我们也深切地感到:与不断推进、迅猛发展的农村改革和经济建设的情势相比,乡镇领导班子的建设工作显得比较薄弱,乡镇领导干部素质和能力的转变和提高也显得比较滞后和缓慢。特别是对照推进农村经济体制和经济增长方式根本性转变,实现经济和社会协调发展的新形势、新要求,目前乡镇党委的建设还存在着不少问题、面临着诸多的矛盾,亟须加以研究解决。乡镇工作的基础地位及其在整个国民经济和社会发展中作用的日渐突出,迫切要求进一步强化乡级政权对乡镇经济和社会发展的管理和调控职能,但由于在乡镇领导和管理体制的改革过程中,一些相应的配套建设和后续工作未能及时跟上,致使乡镇党委和政府的工作职能难以有效到位。

乡镇是我国的基层政权,乡镇党委政府就是这基层政权的掌握者,而乡镇“一把手”也因此拥有了一定的权力。纵观近几年来发生在领导干部中的腐败案件,其中也不乏乡镇“一把手”的存在,对这些人除了惋惜,更应该引起我们的深思,对乡镇“一把手”的权力运行防范问题,已经成为当前党风廉政建设中一个亟待解决的问题。

二、乡镇党委书记权力运行中的问题

乡镇“一把手”在权力运行中最容易犯以下三方面的错误,进而导致腐败问题的发生。

1.搞一言堂,独断专行。由于一把手被赋予了掌管人、财、物以及职位、重要机会的分配权,因此什么事都要问一把手,都要看一把手的脸色行事,这样就导致“有形的制度”根本敌不过“无形的家长制”这一现实情况的发生,民主集中制变成了形同虚设。一些领导干部一旦到了“一把手”岗位上,权力大了,环境变了,追随的人多了,敢提不同意见的人少了,“家长制”的作风渐渐形成,决策一言堂,用人一句话,花钱一支笔,成了不受廉政法规制度约束的特殊干部。班子的整体合力看似加强了,但事实上在重大决策上缺乏民主,提交班子会议讨论流于形式,不能很好地综合集体智慧。而班子成员怕沾上“不团结”之嫌,不愿说,中层干部怕影响进步,不敢说,群众说了又没有用,不如不说,这就更难对一把手的权利运行实施监督了。这种领导模式助长了一些乡镇党委书记的家长作风,骄横跋扈,把党和人民交给的权力视为自己私人的工具,为所欲为。把正常行使权力为公众谋取利益,视为是他给予的恩赐,久而久之,内心深处产生补偿心理,以致自然不自然地使自己成为行贿者追逐的目标,直至自认为有功于人,伸手索贿。

2.强调权力的行使,忽视责任的承担。当前一把手权力的行使和责任的承担在一定程度上存在着脱节现象,很容易导致一把手腐败现象的滋生蔓延。工作中往往只强调了一把手权力的行使,而忽视了责任的承担,如重大决策失误、失职,用人不当等现象发生时,要么以集体讨论决定为理由而不了了之,要么对直接责任人进行处分,却很难追究一把手的责任。这就使得一把手在权力行使上更无后顾之忧可言了,也就更加容易犯错误。改革开放以来,我国在加快经济体制改革步伐的同时,政治体制改革也在摸索总结中不断深化,但很多方面的问题显然是“冰冻三尺非一日之寒”,特别是对集中的权力的监督制约难以到位,权力监督法规的不健全,监督程序的不完善,监督没有保障,不同程度地存在:上级监督不到,同级监督无用,下级监督不了的问题,致使一些领导干部凭借手中的权力独断专行,敛财触法,被查处的这些乡镇负责人在总结教训时,不约而同地谈到,自己作为“一把手”在乡镇权力最大,只要他不想要人监督,是无人敢监督他的,而上级的监督有许多局限性和随意性,很难落到实处,以致自己凭借权力为所欲为。

3.付出大于回报,心理严重失衡。在乡镇现行的工作机制下,“一把手”的权力可以说是集中的,许多工作都被上面列为“一把手”工作,都要“一把手”亲自抓,使得其工作压力很大,加班加点习以为常,透支健康现象普遍。而在现行的工资人事制度下,从而导致心理往往会严重失衡,进而会千方百计地寻求补偿。于是,一些人手中握有的公权便异化为私权,成为谋取个人利益的筹码,从而走上违纪违法的道路。乡级行政管理的相对独立性,总体上还呈现着激励不够和约束不够同时并存的工作状况。首先是激励不够。乡镇干部在政治上看不到有什么大的发展前途。从实际干部交流的情况看,一些比较优秀的乡镇党政正职到县级机关,绝大多数都只能作为副职安排。在乡镇工作的同志除了少数能进城外,绝大多数在乡镇是“一锤子定终身”。乡镇干部的出口不畅,影响上进心。对乡镇干部政治上激励不够,生活上也关心不够。对乡镇领导干部激励、关心不够,还同时伴随着监督制约的不力。一些地方对乡镇党委行使权力和自身建设虽然有约束制度,但往往是发了文、上了墙,并没有发挥应有的作用。一些党委书记“自己刀不削自己把”,只监督别人,不监督自己。

三、乡镇党委书记权力运行中问题的对策措施

权力运行的安全问题,不能过多地寄希望于一把手的品质,我们常听说,选好一个人,能够救活一个县(市)、一个乡镇、一个企业等等,但我们却忽略了“人是会变的”这个基本事实。所以除了对一把手加强教育以外,还必须建立对一把手权力制约的有效工作机制。

1.以提高素质为基点,建立健全督学机制。乡镇一把手处于基层的前沿,忙于具体事务比较多,以干代学的倾向比较普遍,因此首先要促其加强学习,提高素质。要有针对性地开展理想信念和权力观、群众观、法纪观教育,使“一把手”明白监督是对干部的最大关爱,接受监督是最好的自我保护,从而不断增强自觉接受监督的意识;要认真落实纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度,对“一把手”在思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风方面存在的突出问题,及时进行教育和提醒,做到早打招呼早防范,要加强对“一把手”配偶、子女的教育和管理,防止他们打着领导干部的旗号牟取私利。

2.以制约用权力为重点,建立健全履权监督机制。一是加大对重大决策权的监督。严格执行乡镇领导班子集体议事制度和重大事项决策程序,对关系全局的重大决策,如人事任免、大额资金使用、重大建设项目,坚持集体研究决策,乡镇纪委按照有关规定和程序进行监督。二是加强对选人用人的监督。在干部选拔任用工作中推行民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示等制度,确保按照组织程序选贤任能。三是加强对资金运行的监督。强化收支两条线管理,撤消乡镇的银行账户,所有资金运行都要通过市结算中心,工资支出、专项经费支出、公务支出都由结算中心直接支付。

3.以严格管理为出发点,建立健全日常监督机制。一是建立日常巡查和请销假制度。为防止乡镇主职领导“走读”现象的发生,市纪委、市委组织部要定期不定期地抽查乡镇一把手的在岗情况,因公因私外出要履行请销假手续;二是健全经济责任审计制度。在坚持离任审计基础上,还要对一把手任期内未完成的工程建设项目、债权债务、经济纠纷等办理交接手续,合理划分离任领导和接任领导的责任界限,有效防止一些腐败现象的发生;三是坚持个人重大事项报告制度。乡镇一把手个人重大事项,如购房、建房、家庭婚丧喜事、因私出国、配偶子女经商、就业等情况。必须履行报告手续,促其常怀律己之心,廉洁从政;四是建立健全廉政谈话制度。对新上任的乡镇一把手进行任职前廉政谈话,对有苗头性问题的一把手进行诫免谈话,将问题消灭于萌芽状态。

4.抓待遇,激发乡镇党委书记的工作热情。从政治上,生活上关心乡镇党委书记,千方百计为他们解除后顾之忧,使他们能全身心投入到工作中去。进一步提高了乡镇党委书记的政治待遇,注重从优秀党委书记中推荐县级领导,为党委书记带好队伍提供了有力的政治保障。在财政投入上倾斜。财力不足是党委书记在工作中遇到的最现实、最主要的问题,牵扯了很大的精力。让党委书记工作有干劲,首先就是要在资金上给予乡镇足够的保障,确保党委书记把主要精力放在领导科学发展上。在生活待遇上关爱。乡镇干部是农村工作的主体,始终工作在农村一线。改善乡镇干部的工作、生活环境,让他们在一个安心、舒适的环境下干事创业,既是对乡镇干部的关怀,也是对党委书记工作的支持。在福利待遇上,根据各乡镇的实际情况,制定相应标准,缩小偏远乡镇与城郊乡镇,贫困乡镇与富裕乡镇之间的待遇差距,形成关心爱护乡镇党委书记的良好氛围。

5.抓作风,树立乡镇党委书记的良好形象。成也作风,败也作风。好的作风是干好乡镇各项工作的前提条件。作为乡镇干部队伍的一班之长,其作风好坏至关重要。乡镇党委书记要加大力度,有效解决工作上存在的“不实”问题。要多下乡深入基层调研和实践,不盲目定措施,不搞瞎指挥,不下空指标,要扑下身子,深入基层和实践,摸实情,求实效,因地制宜研究本乡镇的发展思路,带领全乡干部求真务实,创造性地开展工作。要主动挂点到落后村,到困难最大,问题最多,社情民情最复杂的村,真正做到吃苦在前,身先士卒,在干部群众中起好榜样、表率作用。要注重与领导班子成员团结协作和民主决策的形象,不以家长自居,不搞“一言堂”,注重果断决策,言必行,行必果的形象,不拖泥带水。注重严以律己,宽以待人的形象。乡镇党委书记作为一班之长,必须能团结带领一班人,身先士卒地带头坚持廉洁自律,勤俭节约、吃苦在前、享受在后,两袖清风、一身正气,切实增强拒腐防变能力。

总之,要通过机制和制度的创新,不断解决乡镇“一把手”监督中出现的新情况和新问题,使其切实做到权为民所用。