国土资源管理法律法规和重要政策的基本内容

国土资源管理法律法规和重要政策的基本内容

建国以后，我国十分重视土地的合理利用与管理，先后制定了一系列的土地管理法律法规。1950年6月中央人民政府颁布了《土地改革法》； 1986年，全国人大通过了《土地管理法》，1988年进行了修改，该法是我国第一个较全面的综合性的关于保护土地的法律。1998年8月29日，第九届全国人大常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国土地管理法（修订案）》。1999年1月1日起开始施行的《中华人民共和国土地管理法》。2004年，国家又进行了修正。其基本原则为土地公有原则、充分合理利用土地原则、节约利用土地和保护耕地原则、土地有偿使用原则等四项原则。

近年来，为保障粮食生产安全和经济平稳运行，国务院将土地管理作为宏观调控的一条重要手段，陆续出台了一系列政策文件，宗旨是：综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，实行“两个最严格”的土地管理制度。即：“最严格的耕地保护制度”，严格控制农用地转为非农建设用地；“最严格的节约用地制度”，严格建设用地审批。归纳起来，主要有以下三个方面：

（一）实行土地社会主义公有制，强化土地利用总体规划和年度计划控制

1、土地的所有制

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和农村集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，城市市区的土地属于国家所有。

集体所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

2、组织编制土地利用总体规划

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件，对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划主要通过耕地保有量、基本农田保有量和建设用地总规模三个“刚性”指标来控制。有以下特点：

（1）土地利用总体规划根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次，上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实，下一级的建设用地总量和新增建设用地规模不得超过上一级确定的控制指标，耕地保有量和基本农田保护面积不得低于上一级确定的控制指标。县级土地利用规划应当划分

土地利用区，乡（镇）级的规划要确定每一块土地的用途，并予以公告。

（2）土地利用总体规划实行分级审批。省级归国务院批准，省会城市以及人口在一百万以上的城市市级规划归省政府审查同意后报国务院批准，其余逐级上报批准，一经批准，必须严格执行。我市本级的土地利用总体规划需国务院批准。

（3）明确了城市总体规划，村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，其用地规模不得超过土地利用总体规划确定的规模。土地利用总体规划的修改需经原批准机关批

准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

（4）实行土地用途管制。将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地。建设用地又分为禁止建设区、允许建设区、有条件建设区和限制建设区。

禁止建设区，是指禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

允许建设区，是指城乡建设用地规模边界范围内的土地，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

有条件建设区，是指为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定的规划期内用于城、镇、村建设用地布局调整的范围边界。

限制建设区，是指辖区内除允许建设区、扩展建设区、禁止建设区以外的其他区域。

我市本轮土地利用总体规划（2010－2020年）已编制完成。目前市级规划已报国务院审查批准；县级、乡级规划已通过省政府和市政府批准。

3、强化土地利用总体规划实施管理

（1）强调各级政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

（2）严禁在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外设立各类开发区(园区)。

（3）严禁擅自修改土地利用总体规划。凡涉及调整基本农田的，必须报国务院批准。

4、农用地转用的年度计划实行指令性管理

国家实行土地利用年度计划，指国家根据土地利用总体规划确定的建设用地总量、耕地保有量，对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

没有土地利用计划指标的，不得核准项目和批准用地；超计划用地的，扣减下一年度计划指标，并依法处罚。从2007

年起，未利用地也纳入了土地利用年度计划总盘子。国家还对年度计划指标实行分类管理，严格区分城镇村和单独选址重点项目建设用地指标，两者不得混用。

国家还调整报国务院批准城市中心城区建设用地审批方

式。从2007年起，我市报国务院批准城市中心城区建设项目用地从往年的分批次上报调整为一次性上报。2010年开始，国土资源部将征地率、供地率与城市申报下一年度用地计划挂钩，征地率未达到60％，供地率未达到40％，按差值等比例扣减应批准用地规模。

（二）严格保护耕地红线，实施耕地占补平衡制度管控 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

1、明确土地管理和耕地保护的责任

地方各级人民政府主要负责人对本行政区域内耕地保有

量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。

2、国家实行耕地占补平衡制度

国家对新增建设用地征收土地有偿使用费，对占用耕地征收耕地占用税，采用经济手段建立占用耕地的调控机制。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件的应当按规定缴纳耕地开垦费，专款用于开

垦新的耕地，并由各级政府负责，按照“占补平衡”原则，落实耕地垦造任务。

3、国家实行基本农田保护制度

国家依法建立了基本农田保护区制度，乡（镇）人民政府必须对依法划定的基本农田履行保护职责。

基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。

（1）基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用的，必须经国务院批准。

（2）经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。

（3）禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物。禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。

4、实行土地开发和整理

国家鼓励单位和个人开发未利用地和进行土地整理，依法保护开发者的合法权益。省级人民政府应当制定开垦耕地计划，不能跨省补划耕地“占补平衡”。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。各级政府应当采取措施，改造中低产田，整治闲散地和废弃地。建立补充耕地验收责任追究制。为防止补充耕地占优补劣，补充耕地的数量和质量要与原耕地相当，达不到原质量的实行等级折算，并要求落实建设占用耕地耕作层剥离的规定。我市土地开发后备资源紧缺，为解决我市耕地占补平衡，2009年市政府下发了《关于强化土地资源统筹规范土地储备和出让的通知》，要求滩涂围垦总面积的45％以上的土地要垦造为耕地，用于全市耕地占补平衡统筹。

5、严格处罚破坏耕地行为

对非法占用耕地造成耕地大量毁坏，对国家机关工作人员徇私舞弊违反土地管理法律法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权等违法行为，要追究刑事责任，把耕地保护纳入刑法的适用范围。

（三）严格实施“两个最严格”制度，强化建设用地节约集约利用管理和违法用地查处

1、国有建设用地审批与利用管理

（1）严格用地审批。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应先办理农用地转用审批手续，农用地转用应符合土地利用总体规划和年度计划。占用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70顷的由国务院批准。未利用地也要纳入年度用地计划，经过批准才能使用。

（2）提高土地节约集约利用。明确单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请。建设用地供应必须严格把握以下几个环节：MsoNormal style="MARGIN: 0cm 0cm 0pt; TEXT-INDENT: 18pt; mso-char-indent-count: 2.0">①充分发挥市场配置资源的基础性作用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。根据规定，经营性用地（商业、住宅、旅游、娱乐等）和工业用地使用权一律通过招标拍卖挂牌方式出让，确保土地出让公开、公平和公正。充分竞争性产业用地出让底价应按市场评估价确定，政府扶持类行业的经营性用地出让底价不得低于该地块基准地价或标定地价的80%（其中工业用地按国家和省有关规定执行）。对低价出让土地的，必须依法追究责任。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

②实施用地指标控制。要严格土地利用标准，国家制定限制、禁止用地项目目录，严禁违反国家产业政策批准用地；继续停止别墅类房地产、高尔夫球场等土地的供应审批。土地出

让时必须明确和落实工业项目用地约定的投资强度、容积率、开发进度等控制性要求，未履行约定条件的，要承担违约责任。缩小划拨用地范围，经营性基础设施用地也要逐步实行有偿使用。我市规定，工业用地投资强度在省规定的基础上上浮0.2；新建厂区容积率一般应大于0.8，其中多层厂房应大于1.2；企业内部行政办公和生活服务等配套设施用地不得超过7%。

③鼓励提高土地利用率。对企业已经获得的工业用地在不改变原用途和符合规划的前提下提高土地利用率，增加容积率的，不再收取或调整土地有偿使用费。对改变土地用途和使用条件的，经政府批准，要收回土地使用权、按规定方式重新出让或补缴土地出让金等。最近，市政府即将出台关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的文件，对城市工业用地“退二进三”、开发区（园区）工业用地产出考核、规范工业用地交易管理等进行了新的规定。

④强化用地批后监管。最近，国家加大对“转而未供、供而不用”土地的清查力度，严禁闲置浪费土地、荒芜耕地。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种集体或个人恢复耕种，也可由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。同时，规范国有土地使用权出让收支管理，土地出让收支全额纳入地方基金预算

管理；收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。改革新增建设用地土地有偿使用费的收缴办法。实行先缴后分，就地缴入国库，不得减免。

2、农村集体建设用地审批和利用管理

（1）农村集体建设用地的使用政策。乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。但土地必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，纳入土地利用年度计划,并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续，用地规模必须符合有关规定。严格控制农民集体建设用地使用权流转范围。

（2）农村宅基地管理政策。规定农村村民宅基地的所有权属于集体，村民个人只有使用权。农村村民宅基地只能分配给本村村民，或只能转让给符合建房条件的本村村民。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或所谓的“小产权房”。任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民实行“一户一宅”，其面积不得超过省政府规定的标准。村民出卖、出??宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或者村经济合作社提出书面申请，经讨论通过后，将申请材料进行张榜公布，并送乡（镇）人民政府审核，报县（市）、区人民政府批准。

（3）农村住房制度改革和农村住房集中改建。农村集镇、村庄规划必须在乡（镇）土地利用总体规划的基础上科学编制，通过“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，鼓励自然村向中心村、中心镇集聚，加快推进农村村民住宅向小城镇和中心村集中，在落实村民安置和农村必要公益事业及基础设施建设用地后，将净增的耕地指标用于城市边际扩大，促进城乡一体化进程。城乡建设用地“增减挂钩”政策的核心是农村居住点的整合、整治与耕地复垦。工作基础是农民意愿。工作原理是通过规划控制置换空间，大幅提升级差地租；通过政策支撑将农村住宅改为商品住宅，大幅提升财产价值。

3、强化土地执法监察

（1）明确执法监察的对象主体

规定县级以上政府土地行政主管部门对违反土地管理法

律、法规的行为进行监督检查，实行政府问责制。2008年6月1日起，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》（第15号令）正式实施。对“一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15％以上或者虽然未达到15％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；发生土地违法案件造成严重后果的；对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的”四种行为的政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员实施问责。

（2）赋予土地行政主管部门对违法行为的查处权

县级以上政府土地行政部门有权采取下列措施：如调查

权、勘测权、制止权、处分权。对土地违法构成犯罪的有移送权等，如对非法占用基本农田5亩以上或耕地10亩以上，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役。对下级土地行政主管部门应当给予行政处罚而不予履行时，上级有权责令下级作出或直接给予行政处罚，并对行政不作为的有关土地行政主管部门的负责人直??规定》，建立部门共同责任机制。

（3）加大监督检查的力度

任何单位和个人有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。国务院成立国家土地督察机构，建立国家土地督察制度，对土地审批和土地违法行为处置工作进行督察。