政府信息公开
浅析政府信息公开中对公民隐私权的保护
本文摘要:政府信息公开是民主政治的重要特征,但在政府信息公开的过程中我们应当注意保护公民的隐私权,在此过程中我们应当明确对公民隐私权的界定,对公民隐私权保护的法律程序,以及对公民隐私权侵犯之后所应当进行的权利救济,通过这一系列相关法律的完善来保证公民的隐私权不被政府的正当行权所侵犯。
关键词:政府信息公开;隐私权;知情权;保护
正文:政府信息公开条例的出台给予了公民了解政府信息,参与国家事务,获取相关材料的法律保障,先不论其实行的好与坏最起码在实在法途径下给予了公民莫大的权利,但与获 取权利的同时另一项权利正在悄无声息的被威胁着……
作为民主政治和法治社会重要标志的政府信息公开,使得公民进行了民主参政,监督了国家机关及工作人员的行政活动,这无疑是宪法赋予公民知情权的实质。然另一方面,公民又希望个人的隐私信息不得公开,(其实公民是期望除己之外的所有政府信息都在阳光之下)
【1】。这就造成了个人隐私与社会公众需求的博弈,从权利冲突的角度看,就是公民知情权与隐私权的冲突。目前我们过多的关注了政府信息公开的法律途径及内容却忽视了在此状态下公民隐私权保护的具有实际操作性的研究,就一项法律规定的良好贯彻实施而言要想真正毫无漏洞不自相矛盾的实施必须得明确几个问题。一,对于规定的法律项下内容不能泛泛而谈而要明确具体,准确来说就是要有一个明确的界定,通俗点说吧就是哪些内容属于A哪些内容属于B。只有这样进行了明确界定之后才能有章可循。二,明确内容之后明确程序,也就是设计法律实施或者权利保护的各个环节。这一点比较容易理解就不赘述。三,明确权利受侵害后的救济途径及违反法律后的责任承担等。只有明确了以上三点,确立了这三项硬件条件之后才能达到我们所期望的所经常挂在嘴边的有法可依,执法必严,违法必究。否则“有法”、“执法”、“违法”的界定及操做都是空洞不具实践性的。 明确了以上逻辑之后我们就可以来论述政府信息公开中对公民隐私权的保护了
一、政府信息公开中公民隐私权保护的现状及存在的问题
(一)政府信息公开中对于隐私权保护的规定
《条例》第十四条规定了政府信息公开中隐私信息不公开的基本原则和公开的例外情况;第二十三条规定了涉及第三方的隐私信息保护的问题;第三十三条规定了行政机关侵权的行政救济程序;第三十五条规定了行政机关工作人员违反法律规定的法律责任。《中华人民共和国传染病防治法》第十二条规定了疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料;第六十九条规定了侵权的行政救济和法律责任。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》规定仲裁委员会及其工作人员在调查劳动争议案件中涉及的秘密和个人隐私应当保密。
(二)我国政府信息公开对于隐私权保护存在的问题
1.隐私权保护的范围没有厘清
《条例》第十四条规定:"行政机关不得公开涉及个人隐私的政府信息"。从文章开头我们已经对法律贯彻实施的三个硬件进行了逻辑分析,只有符合了这三个条件之后才能保证法律的
良好实施,可是我们发现该十四条并没有规定个人隐私信息的明确范围。虽然理论上界定了个人信息与隐私信息的关系,但《条例》并没有厘清二者区别,范围边缘较为模糊,故行政机关在信息收集、公开时难以判定个人隐私的内涵,不仅造成行政资源浪费,更会造成行政权对于公民隐私权的侵犯【2】;《条例》还规定,"行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开",这里何谓重大影响,没有具体标准,这就涉及到如何衡量社会公共利益与个人权利保护关系的自由裁量问题,由于法律的不完善不得不赋予行政机关很大的自由裁量权,加之工作人员的素质差异,裁量控制缺乏可操作性造成了对公民个人隐私权的巨大威胁,难以有效实现对个人隐私权的保护。
2.政府信息公开中对隐私权各项保护的设计程序不完善
举个例子来说《条例》只规定了信息公开法律规制,并没有囊括信息使用的其他规制。这是何等严重的缺失啊!作为社会最强势最有力量的国家机构,其信息获取能力堪称社会之最,其所拥有的信息一旦被不良利用将会造成何等难以估量的后果啊!因此对于信息的使用环节我们也应当进行充分的详细的法律规定,将对权利的侵害遏制在摇篮里。具体说来我们对信息收集、保存、更新等环节都要进行规范,可以制定更加详细的法律规定。如今已经有了这样的情况:某些行政机关及社会公共服务机构为获取利益非法交易个人信息,对公民隐私权构成了潜在或明显的侵害。【3】如果我们不进行更加严密的程序设计终有一天恶果也会被我们自己吃到。
3.对于隐私权侵犯的救济缺乏保障
在我们做好了内容界定和程序设计两方面之后算是成功了一大半,要想百分百的取得胜利还要对后续权利救济措施进行规定,然而目前我们对信息公开中隐私权侵犯的救济规定却并不完善具体有以下几点缺陷:
第一,《行政诉讼法》规定了受案范围,隐私权虽不在其列,却在兜底条款中做出了隐含规定,但行政诉讼的受案标准是具体行政行为,【4】而许多信息利用的行为(收集、保存、更新)并不是具体行政行为,而是行政事实行为或行政指导行为,这些行为侵犯公民的隐私权的同时却不可诉,正是《行政诉讼法》的弊端;
第二,行政诉讼中的原告是被诉具体行政行为的相对人,而《条例》第二十三条规定了第三方隐私信息公开,如果行政相对人在未经第三人同意情况下申请公开并获取了其隐私信息,第三方虽然能在民事诉讼中获得相对方的侵害赔偿,而对于行政机关的侵害却无门可诉,只有在相对人提起行政诉讼中才能作为第三人身份参加诉讼,丧失了起诉人的地位【5】; 第三,行政诉讼中隐私权侵权诉讼程序不同于普通行政诉讼,在《行政诉讼法》中的相关程序规定模糊缺失;
第四,新《国家赔偿法》虽然规定了精神损害赔偿及其他赔偿方式,但却只针对人身伤亡的情况下才可适用,对于隐私权侵害不予适用,不能满足公民隐私权侵害的根本救济。
三、完善我国政府信息公开中对于公民隐私权保护的建议
(一)立法层面对于政府信息公开中公民隐私权保护的完善
1.进一步细化《条例》对于公民隐私权保护的规定在《条例》中明确规定个人信息与隐私信息的范围,例如,姓名、性别、学历等信息可以公开,住址、电话、身份证号等信息不能公开,甚至行政机关不可以社会公共利益为借口裁量公开。
2.在条件成熟时制定《个人信息保护法》
《条例》只规定了信息的公开,未对信息使用的其他环节做出规定,所以《个人信息保护法》作为整合信息收集、保存、公开等全方位、系统化的法律势在必行。【6】首先,行政主体在
收集公民个人信息时应以公民自愿为基础,强制收集为例外,在收集时应负有说明义务,告知公民信息收集范围、储存机构以及使用去向,并在法定权限内使用正当手段和程序收集;其次,定期更新、删除公民信息,保证信息准确、完整,方便公民个人与其他主体利用信息的通畅;最后,合法、正当使用公民隐私信息,禁止非法交易公民信息或以向相对人说明使用目的外的途径使用信息,违者将严厉制裁。
(二)构建政府信息公开中公民隐私权保护的相关机制
首先,可以建立信息公开审查会【7】。由信息公开领域专家构成,赋予其审查信息公开与否的职权,拟公开的信息特别是涉及个人隐私的信息需要审查会这样的专业机构审查批准后方可公开,否则行政机关不得公开,这就形成了信息公开前审查的权力制衡,从根本上保障了 公民隐私权。同时,赋予审查会处理信息公开纠纷的职权,但审查会的审查意见也不是终局决定,相对人不服同样可以进行行政复议和诉讼,行政机关也可以向上级机关提出反对意见
【8】;其次,构建个人隐私保护听证制度,听证是行政法正当程序原则的集中体现,隐私信息公开前应召开听证会充分听取当事人及利害关系人的意见;第三,建立个人隐私的安全保障制度,避免信息被肆意披露和非法使用;最后,构建侵犯个人隐私权的行政问责和内部追偿制度【9】,侵权主体及工作人员要承担行政责任、民事责任和刑事责任,民事责任可通过《侵权责任法》和《民事诉讼法》加以保障;值得表扬的是在这里我们发现了一个可喜的方面:《条例》中规定的笼统的刑事责任被具体化了,《刑法修正案(七)》中规定:"国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员,违反国家规定,将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息,出售或者非法提供给他人,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息,情节严重的,依照前款的规定处罚。单位犯前两款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照各该款的规定处罚"。可以说,《刑法》该条的修改对于个人隐私权保护立法起到了重要推动作用;目前,虽然《条例》三十三条、三十五条规定了侵权的行政法律责任,但过于笼统且在行政法律体系中尚未建立起相应的问责和追偿机制,还有待细化。
(三)完善政府信息公开中公民隐私权的救济制度
第一,在《条例》中扩大诉讼的受案范围,将信息的非法收集、保存使用以及部分事实行为、指导行为纳入其中;第二,在《条例》中赋予信息的所有人同时是受害方的第三人以行政诉讼原告的身份,使其获得诉讼救济【10】;第三,对于侵犯隐私权的诉讼程序做出特别规定,如不公开审查原则,举证责任倒置原则,行政主体的侵权无过错归责原则等;第四,新《国 家赔偿法》对隐私权、名誉权等人身权利的赔偿不仅包括赔偿金,还应增加精神损害赔偿等方式,这样才能形成一个全方位、立体式的隐私权保护体系。
参考文献:
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