关于中部地区崛起过程中"三农"问题的调研报告

　　近日，国家发展改革委政策研究室组成调研组，围绕中部地区崛起过程中的“三农”问题，赴湖南省进行了专题调研。

　　

　　一、基本情况与成效

　　

　　湖南作为农业大省，2007年，农村人口占到全省人口的59.5%，第一产业增加值占全省经济总量的17.6%，两个比重都高于全国55.1%和11.3%的平均水平。

　　（一）强化领导、落实政策，农业基础地位不断巩固

　　湖南省结合自身实际，采取了一系列切实可行的措施，突出抓农业效益的提升，突出抓发展方式的转变，最大限度地调动广大农民的生产积极性，促进了农业和农村经济的快速发展，农业的基础地位得到进一步巩固。

　　（二）突出优势、以工促农，农业产业化步伐加快

　　湖南把推进农业产业化作为提升农业产业层次、促进农民增收的重要举措，常抓不懈，在全省逐步构建起了各具特色和优势的现代农业产业化体系。2007年，全省农产品加工企业已发展到4.2万家，实现销售收入1600多亿元；国家和省级龙头企业达220家，比2005年增加54家，并涌现了一批知名品牌和名牌产品。建成农产品加工企业联合基地6550万亩，带动农户749万户，占全省农户数51%。

　　（三）以人为本、关注民生，农村生产生活条件显著改善

　　为改善民生，建设和谐湖南，全省各级党委、政府逐年加大对农村水、电、路等基础设施和教育、医疗、社保等社会事业方面的财政投入。农村社会事业取得长足进展。农村义务教育发展取得历史性突破，全省所有县级行政区均通过“普九”验收，人口覆盖率达100%。现代远程教育试点基本覆盖了农村中小学。按照中央关于“两免一补”政策，2007年全部免除了农村义务教育的学杂费，受益人群达到1240万人。新型农村合作医疗于2003年开始试点，近两年全面铺开。截至2007年底，全省122个县市区中已有99个建立了新型农村合作医疗制度，覆盖农村人口3935万，占全省农村总人口比重97.1%。2007年，全省总共补助902.21万人次，缓解了农民就医难的问题。湖南从2000年起开始探索建立农村最低生活保障制度，到2007年，所有县市区全部建立了农村最低生活保障制度，农村五保户集中供养率达到15%，农村低保月平均保障110万人，月人均补贴30元。

　　（四）增强技能、输出劳务，农民增收成效明显

　　湖南是一个人口大省，农业人口较多，农村劳动力相对富余。针对这一特点，各级党委、政府非常重视农村劳动力资源开发。一方面，加强对农民创业能力的培训，通过整合培训资源，实施“新型农民科技培训工程”、“阳光工程”和“科技入户工程”等，采取集中培训、远程教育、送科技下乡等方式，大力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，为外出务工和本土创业提供智力支持和保障。另一方面，顺应我国工业化、城镇化步伐加快的趋势，抢抓沿海地区产业梯次转移的机遇，通过不断创新农村人力资源管理体制，建立劳务中介组织，健全劳动力市场信息网络，内引外联，积极推动农村富余劳动力的有序转移。

　　劳务输出有效促进了农民增收。2004年以来，湖南省农民人均纯收入实际增速连续四年超过7%，逐步摆脱了农民收入增长缓慢的局面。与此同时，收入结构也得到明显改善，非农收入成为农民增收的主要渠道。2007年，全省农民人均纯收入3904.3元，比上年增加514.5元，其中工资性收入1712.3元，比上年增加262.7元，劳务工资对农民收入增长的贡献率超过50%。

　　（五）解放思想、探索创新，农村改革取得较大突破

　　各级党委和政府把深化农村各项改革，为扎实推进现代农业和新农村建设提供强有力的体制机制保障作为解决“三农”问题的突破口，进行了许多大胆的尝试。目前，湖南农村综合改革试点县已扩大到46个，化解乡村债务试点县扩大到15个。在稳定农村基本经营制度的前提下，开展了农村土地使用权流转和农村土地纠纷仲裁试点工作，并统筹推进农村金融体制、粮食流通体制、集体林权制度、征地制度、国有农场、水权制度的改革。

　　

　　二、突出困难和问题

　　

　　在调研过程中，我们深切感受到，中部地区“三农”工作在取得重大成绩的同时，受农村人口比重较大、二元经济结构突出等因素制约，仍然面临严峻挑战和诸多困难，归结起来，可以概括为“五个依然”。

　　首先，农业综合生产能力依然不强。与沿海地区相比，中部省份的经济总量、财政能力都较弱小，而推进工业化、城镇化的任务需要大量财力、物力投入，在加快工业化城镇化进程、追赶沿海先进地区的同时，还要保障对“三农”的高投入，客观上力不从心，使得中部地区农业生产的三种能力明显薄弱。一是抗灾能力薄弱。“靠天吃饭”的局面没有得到根本改观，农业发展基本上还在吃“鱼米之乡”的老本。对南方农业生产至关重要的水利设施，大多年久失修。二是科技进步能力薄弱。虽然湖南粮食总产量居全国第6位，但全省低产田却占到了全部耕地面积的73%以上，粮食单产水平长期徘徊在400公斤左右，资源优势没有得到充分发挥；生猪出栏量居全国第2位，畜牧业产值居第5位，但良种繁育体系建设滞后，生猪、肉牛的良种供应严重不足。三是农业产业化能力薄弱。一方面，规模普遍偏小。部分农产品虽然市场前景广阔，但由于基地建设跟不上，缺乏精加工和深加工，以至于不能形成生产的专业化，难以取得规模效益。另一方面，龙头企业数量偏少。且多数龙头企业的创新能力不强，“公司+农户”、产供销一体化联结机制不紧密。此外，当地的农业产业化还未摆脱粗放经营的模式，缺少科技投入，不注重节能环保，难以实现可持续发展。

　　其次，农村基础设施建设依然滞后。受自然历史条件制约、长期城乡二元体系分割政策、现代化过程中农业处于弱势地位等因素影响，中部地区“三农”自我发展能力差，特别是农村基础设施与社会主义新农村的要求还有较大差距。从湖南的具体情况讲，一方面，总规模缺口很大。湖南农村人口占全省的59.5%，但农业投资占整个投资的比重不到20%。另一方面，城乡差距悬殊。特别是社会事业和公益事业设施方面，城乡之间的分布结构很不协调。

　　第三，农民收入水平依然较低。近年来，与全国的情况相似，中部地区农民收入的增长幅度也有明显的提高，但是，在城乡差距、种粮比较效益、收入增长可持续性等三个方面，矛盾和挑战仍然较大。从城乡收入差距看，仍呈扩大趋势。2007年是农村居民人均纯收入自1985年以来增幅最高的一年，而城乡居民收入比也是改革开放以来差距最大的一年。具体到湖南来讲，城乡居民收入差距已由1978年的2.27：1扩大到2007年的3.15：1。从种粮比较效益看，长期处于低迷状态并已成为影响农村稳定的重要因素。据测算，湖南农民种植早稻每个工日收入42元，而同样的劳动力在本地打工一天收入可超过50元。同时，虽然近年来国家加大了对粮食生产的扶持力度，但由于化肥、农药等农业生产资料价格大幅上涨，优惠政策的效益大多被农资涨价抵消，农民种粮所得实惠不多。由于种粮不划算，个别地方出现了双季改单季、耕地撂荒等现象，给粮食稳定增长埋下了隐患。从未来农民收入增长趋势看，增收渠道单一且空间窄小。除种粮外，农民可以选择的增收渠道少之又少，外出务工是绝大多数农民的唯一选择。据统计，全省外出务工农民超过1100万人。受技术进步和产业升级等日益加快的影响，一些劳动力密集型行业规模不断压缩，吸纳农民工就业的能力越来越有限、难度越来越大。劳务收入越来越难成为农民增收的可靠渠道。同时，农村大量青壮年劳动力转移，导致农村劳动力结构迅速老化，极大地影响了农业先进技术的推广和务农收入的提高。未来一个时期，如何使农村富余劳动力转移，与工业化、城镇化有机融合起来，与稳定发展农业达到最佳平衡，是一个不容忽视、急需解决的重大问题。

　　第四，体制改革任务依然艰巨。涉农体制机制的不适应性日益突出，从湖南省的具体来看，主要是有“四个亟待”。

　　一是农村土地使用权流转制度亟待改革。现行的以家庭联产承包为核心的农村统分结合的双层经营管理体制，由于分户承包、分散经营，土地资源难以集中使用，已无法适应集约化经营和规模化生产的现代农业要求。在现实生活中，一方面，农村土地利用率不高，撂荒闲置的问题越来越突出，农民遇到急事难事的时候，往往无法用土地经营所得做担保，获得银行、信用社等金融机构的融资和再融资。另一方面，逐步成长壮大的农村产业化龙头企业对成片经营土地、建立原料基地的需求越来越强烈，却受到了来自现有土地制度的制约。造成这种矛盾的关键在于，目前没有把土地使用权进行物化，其价值和价格也就没有了衡量的基础。

　　二是科学的“三农”投入机制亟待建立。当前在“三农”资金投入方面，存在“四多四少”的问题：即中央、省级财政投入多，县市财政配套投入少，“上进下退”的问题比较突出；农村投入的多，农业投入的少，制约现代农业发展的资金“瓶颈”障碍依然存在；财政投入增加多，金融投入增加少，有效地引导各类金融机构主动加大对农村投入的措施和办法还不够完善；国家投入多，集体投入少，建立资金投入稳定增长机制的任务还很艰巨。同时，来自中央和省级财政的投入项目分散，整合难度很大，资金到位也较迟缓，额度远远不足，影响了项目投资效益。

　　三是公益事业和社会管理体制亟待健全。在教育、卫生、文化、公共设施、公共服务、社会保障等公共事业发展投入上，尚未探索出“管得好、用得起、长受益”的办法和措施。同时，新形势下如何加强农村社会管理也是一道难题。目前，村级转移支付普遍较少，运转困难，村干部待遇低，乡村负债重。同时，农村因土地纠纷、债务、村务不公开、对弱势群众救助不力等问题引发的矛盾增多，农村留守儿童、留守老人、空巢家庭问题也日益突出，社会稳定工作面临新的挑战。

　　四是林木采伐管理亟待改进。中部地区是集体林权制度改革的先行区域，虽然总体进展顺利，但也存在一些值得关注的问题。长期以来，对商品林林木采伐的管理，我国实行的是“限额采伐”的政策，这对于遏制乱砍滥伐、促进林业可持续发展是十分必要的，作为一个总的指导方针也是十分正确的，必须继续坚持。但是，具体到某一个区域、某一个时期、某一个经营主体，过度强调“限额采伐”也有一定的局限性和不合理性。一方面，林农辛辛苦苦栽培起来的林木，因为指标限制而不能完全根据市场需求和价格行情来自主采伐，林农对劳动成果的自主处置权和收益权无法得到落实；另一方面，分配的采伐指标也往往不能满足实际需要。第五，涉农政策依然是薄弱环节。地方反映，当前国家的涉农政策，对农业虽有小的动作但没大的举措，对农民有小的实惠支持但没大的利益保障，从而导致农村面貌改变有量的进展但没质的变化。特别是对于中部地区而言，虽然国家已经把中部地区崛起上升到战略层面，但迟迟没有根据中部实际情况制定总体的发展规划，也没有因地制宜的扶持措施。

　　

　　三、采取综合措施，努力实现中部地区“三农”工作的新跨越

　　

　　当前我国农村改革发展正站在新的历史起点上，结合调研情况，加快中部地区“三农”发展应在以下四个方面采取切实有效的措施。

　　第一，深化改革。一是深化农村土地制度改革。在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，发展多种形式的土地规模经营，探索土地承包经营权流转改革。要根据“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”的要求，积极探索土地承包经营权流转制度改革道路。做到这一点，关键要在依法、自愿、有偿三方面下功夫。依法，就是要按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转，承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权；自愿，就是尊重农民的自主权，土地是农民的“命根子”，土地是否流转，采取哪种形式流转，应该由农民自主决定；有偿，就是土地使用权的流转应当是有偿的，农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。在坚持以上三个原则的基础上，可以鼓励各地方因地制宜、因时制宜，在流转范围、流转形式、流转保障等方面采取灵活多样的具体方式，但不能不顾条件强制推行。二是改革林木采伐管理制度。加强对商品林采伐管理制度的研究和改革试点，逐步放宽对林木采伐利用的限制，建立起既能保证资源的消长平衡，又能适应林业生产经营需要的林木采伐管理制度，真正落实经营者对林木的处置权。三是加快推进农技推广服务体系改革。研究制定出台相关优惠和鼓励政策，大力扶持并积极引导新兴技术服务模式的发展，促进市场化、民营化、企业化农技服务队伍发展，逐步建立起将经营性科技服务和公益性科技服务相结合的长效农村科技成果转化机制。

　　第二，增加投入。破解中部地区“三农”问题的核心在于增加投入，投入的力度决定崛起的速度。不仅要在“三农”自身上寻找出路，更需要强有力的外部投入来顺势推动。一是突出支农资金的投向重点。要促进中部地区建立粮食生产的长效机制，关键就是要在重点产品、重点区域和重点环节上加大投入力度。在品种上，重点投向水稻、玉米等主要粮食作物的良种补贴、病虫害防治、科技推广、水旱灾害救济、粮食安全储备等。在区域上，重点投向粮食商品率高、外调粮食多的粮食主产区。在环节上，重点促进粮食安全长效机制的形成，加大对农业和农村基础设施建设的投入力度，扶持农产品基地建设。二是规范涉农资金的使用和管理。目前地方财政的支农资金由多个部门分管，在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面，都不同程度的存在相互交叉、重复投入等问题。为此，要加大涉农资金的整合力度，建立健全“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”的涉农资金长效管理机制。

　　第三，完善政策。一是健全粮食稳定增长的长效机制。根据情况适时调整种粮补贴标准和粮食最低收购价标准，改进补贴方式，研究建立对粮食主产区的补偿机制。二是完善无地失地农民的安置保障措施。目前，对无地失地农民基本上采取一次性安置的办法，且标准不高，无法从根本上解决这部分群众的生计问题。要研究制订统一、综合、长效的安置保障办法，采取有针对性的措施。比如，适当提高补偿标准、移民建镇、纳入低保范围、享受社保政策、优先安排劳务培训和自主创业税费优惠等措施。三是积极推进农村金融发展。采取有效措施，促进信贷资金向欠发达地区特别是农村流动，充分发挥政策性银行的作用，鼓励其积极参与农村基础设施和公共事业建设。四是完善促进农民增收的各项政策。以加快农业产业化进程为重点，加强农产品龙头企业和农村专业合作组织建设，大力扶持主导产业。进一步加大扶贫攻坚工作力度。

　　第四，搞好服务。为“三农”提供必要的高效的服务，当前的工作重点是四方面。一要大力发展农村公共事业。统筹城乡公共资源分配，扩大公共财政覆盖农村的领域和范围，促进农村社会全面进步，使广大农民安居乐业，更好地满足精神和文化需求。二要着力加强教育培训。切实加强农村职业教育、成人教育，抓好农村劳动力转移就业技能培训、新型农民科技培训、农民创业培训，鼓励社会力量办学，培养现代新型农民。三要完善统筹城乡的就业管理体制。重点是加快完善包括就业援助制度、劳动权益保障制度，以及住房、入学、医疗、社会管理等配套制度在内的农民进城就业的服务体系。四要着力抓好农村社会保障体系建设。重点是农民工失业保险和养老保险，切实解决养老保险接续的问题，消除离土农民的后顾之忧。同时，在有条件的农村地区，积极推进农村低保、医保等社会保障制度建设。

　　（调研组成员：李朴民、文步高、欧阳进、迪晶、张路鹏、杨特、高贺、李霞）