中国失业保险面临大考

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中国失业保险面临大考

■文/吕学静

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机到2008年有着158年悠

久历史的全美第四大投资银行雷曼兄弟公司宣布破产，表明当今世界正在经历一场罕见的金融危机。在经济日益全球化，世界各国经济的关联度越来越紧密的今天，中国经济也难免受到美国金融危机的影响，就业形势趋于严峻。降薪裁员已波及房地产、航空、石化、电力、IT、金融、印刷等一系列行业，四川、安徽、河南等省都不同程度出现了农民工返乡潮。2009届应届高校毕业生达611万之多，加上未就业的往届毕业生，他们遇到了前所未有的求职困难。另一方面，2008年以来，受国际经济下滑和原材料价格过快上涨、劳动力成本上升以及人民币升值等因素影响，我国部分地区中小企业出现经营困难。以广东省为例，根据亚洲鞋业商会2007年11月的统计报告，在广东五六千家鞋厂中，已经关闭1000多家。

计，中国城市实际失业率大约在8％ 10％之间。

再就业率比较低。《中国劳动统计年鉴2007》中公布的数据表明，2006年参加职业指导的人数为2582.4万人，而参加职业介绍成功人数中，下岗职工仅有199万，失业人员为764.5万，只有不到一半的人通过职业指导再次成功就业。

就业方式多样化。近年，随着产业结构的调整以及劳动就业制度的市场化改革，就业方式的多样化趋势已经日益凸显，临时就业、弹性就业、家政服务、自营就业等大量灵活就业已成为解决就业问题的重要途径。目前，灵活就业人员规模庞大，且人数在不断增长，庞大的灵活就业群体游离于失业保险制度之外，将不可避免地对现行失业保险制度带来冲击和影响。

这种严峻的就业和经济形势，对我国的失业保险制度提出了更高的要求。仅仅保障失业人员的基本生活已经远远不够，失业保险制度应该将重点转移到防止失业、促进就业上来，以应对当前的就业形势和经济全球化造成的影响和冲击。

现状堪忧

失业率逐年增长。以2000年到2006年《中国劳动和社会保障事业发展年度统计公报》公布的数据为例：城镇登记失业人数从595万上升到847万；城镇登记失业率从3.1％上升到4.1％。2007年末城镇登记失业人数为830万人，城镇登记失业率为4.0%。还需要说明的是，城镇登记失业人员未包括那些没有登记的失业人员及下岗职工，从农村流向城镇的农村户口失业者，从学校毕业但未找到工作的青年学生。据国内有关研究机构和世界银行专家估

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2007年美国爆发“次贷”危

“重考”失业保险

面对严峻的经济形势和失业问题，笔者认为，积极发挥失业保险的作用，保障失业人员基本生活从而促进就业、预防失业已成为失业保险的最新发展趋势。

就国际经验而言，使失业保险“从消极地保障生活到积极地促进就业”，已经成为各主要市场经济国家的共识和普遍做法。例如日本于1974年对失业保险制度进行了改革，将“失业保险法”

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更名为“雇用保险法”。同时，日本把一部分失业保险基金用于向失业者提供培训和就业服务，对提前就业者给予就业补助，提供专门的创业补贴或将失业津贴转为创业补贴以鼓励失业者创办企业。

反观我国现行失业保险制度，当前发挥的最主要功能是对失业者提供一定期限的基本生活救济，促进就业的功能相当弱，没有预防失业的功能。具体表现为：

保障范围小、保障水平低。2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为11645万人，不足城镇就业人数的一半。失业保险金水平通常为最低工资的60%-80%，在我国低工资的现实情况下，现有的失业保险金水平不能较好地保障失业者本人和家庭成员的生活需求。

促进就业的功能弱。现行制度出台时，基于当时大规模下岗失业的特殊背景，将失业保险的主要功能定位在保障生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，促进就业的资金支出非常有限，作用不大。

缺乏稳定就业和预防失业功能。用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾急待解决。目前中小企业面临困境，急需采取相应的调控措施，帮助其抵御风险，稳定职工队伍，防止规模性失业，而现行制度却没有对其予以支持的功能。还有一些用人单位长期缴费而不裁减人员，也得不到失业保险的支持。

上述问题导致失业保险基金大量结余。2007年末失业保险基金累计结存979亿元，到2008年9月已经结存1200亿元。据了解，全国每个省都有结余，东部7省市结余大多达几十亿，其中3个省超过百亿。在当前严峻的就业压力面前，在中小企业由于缺乏资金而面临困境的情况下，要求我们深刻反思并探讨如何更好地发挥失业保险制度的功能，特别是失业保险基金促进就业、预防失业的作用，保证我国就业局势的稳定。

的前提下，建议适当缩短享受待遇的时间，根据失业者本人的参保缴费时间确定，在一个失业期内最长不超过18个月。

工资性补贴。对参保缴费达到一定期限的企业，在其生产经营不景气，通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享的，给予一定期限（最长6个月）的工资补贴。提供工资性补贴，有利于企业按照政府鼓励稳定就业的政策导向采取更多措施，克服困难，保持职工队伍稳定。

培训补贴。培训补贴主要目的在于鼓励企业出现内部结构性调整时，组织职工培训，不将职工推向社会，减少失业。

实行弹性费率。失业保险应当按照“现收现付，略有结余”的原则，合理确定费率。目前我们实行的是统一全国基础费率，建议改为弹性费率。

失业保险与就业管理机构实行统一调度。建议在中央政府与地方政府之间，以及不同层级地方政府之间，建立职责明确、运转高效的工作机制。在与其他工作机构关系方面，失业保险与就业管理的关系更紧密，比如对失业者是否已经就业的认定就涉及是否需要停止其失业保险待遇，对失业者的培训也需要由就业机构具体实施。因此在具体操作层次上有必要与就业管理机构实行统一调度。

制定发生特殊情况时的应急措施。现行政策没有应对紧急情况的处理机制。针对这一问题，应考虑出现全国性或区域性重大事件，造成就业压力增大，失业人员明显增加时，可以采取相应的应急措施。例如：面对目前陷入困境的中小企业，可以授权当地政府实行降低失业保险费率措施。同时对于生产经营陷入困境的企业，可以采取缓缴失业保险费的措施。缓缴期间不征收滞纳金、不计利息，参保人员享受相应的社会保

调整待遇期限。与多数国家相比，中国最长可以享受24个月失业保险待遇的期限比较长。在前述提高待遇标准

险待遇，待经济好转再恢复正常缴费。这一做法在汶川地震灾区已经试行。■

作者单位：首都经济贸易大学劳动经济学院

改革失业保险

笔者建议结合《就业促进法》关于建立失业预警机制的要求，按照保障失业人员基本生活、促进就业与预防失业三位一体的原则改革我国失业保险制度。目前急需在以下几个方面采取措施：

扩大覆盖范围，提高待遇水平。建议将失业保险的参保范围确定为企业、事业单位、民办非企业单位及其劳动者，国家机关、社会团体及与其建立劳动关系的劳动者。有雇工的个体经济组织及招用的劳动者是否纳入参保范围由各地自主决定。对于失业农民工，尽量让他们选择与城市失业者一样按月领取失业保险金。我国的失业保险金水平偏低。目前，全国平均失业保险金水平为387元/月，不到全国城镇居民人均可支配收入的40%。在失业保险基金能够承担的情况下，建议将失业保险金水平适度提高，不仅体现人文关怀，也能起到刺激消费的作用。

改变计发办法。主要是改变目前与最低工资标准挂钩、在一个地区内实行统一标准的做法，建议实行按失业者失业前工资的一定比例确定其失业保险金标准，同时对最高和最低标准适当控制。比如，按照失业者失业前一定时期平均工资的50%确定其失业保险金标准，不低于最低工资标准的70%，不高于150%，实行差别待遇。这样一方面可以提高失业保险金的总体水平，另一方面也可以更好地体现权利义务相对应的原则，使社会各方更容易接受。

增加支出项目。按照《就业促进法》的规定，为领取失业保险金的失业者提供职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、工资补贴等多方面支持，帮助他们提高就业能力，支持他们开展创业，通过重新就业实现最根本的生活保障。

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