论耕地质量与产能建设

第12卷第1期中国发展Vol．12No．11

论耕地质量与产能建设

12

杨邦杰，郧文聚，程

*

锋

2

（1．中国致公党中央委员会，北京100011；2．国土资源部土地整理中心，北京100035）

摘

要：多年来，中国通过实施最严格的耕地保护制度，耕地数量快速下降的趋势得到有效遏制，在耕地面积

基本稳定的前提下，着力提高耕地质量、提升耕地产能是保障国家粮食安全的根本途径。该文论述了耕地质量的内涵与提升耕地产能的主要措施。

关键词：粮食安全；耕地质量；耕地产能；产能建设中图分类号：F301．21

文献标识码：A

文章编号：1671－2404（2012）48－0001－06

1概述：认识耕地质量建设的重要意义

经过长期努力，在中国实施最严格的耕地保护

自2004年以来中国粮食总产连续八年增产，单产和总产再创历史新高。总结2011年粮食“八连增”的主要原因，首先是“政策实、科技硬、服务好、人积极”的作用。然而，中华民族几千年的精耕细为我们留下了珍贵的财富；科技进步，改革了传作，

统的农业生产，生物技术、良种培育、农机装备、新型肥药等科技创新成果的应用，对促进粮食丰收和稳定增产起到了关键作用。

但同时我们要看到，在大田生产仍然是农产品生产基本载体的阶段，耕地保护和建设具有更加基“八连增”础的保障作用。粮食实现的八年，正是国家采取强力措施，有效调控占、毁、调、退等耕地减少因素，有效遏制耕地快速减少；严格执行占用耕地补偿制度，加大补充耕地力度，大力推进土地整理复垦，有效稳定耕地面积、提高耕地质量等级、改善农，“十一五”业生产条件的八年。据国土资源部统计

期间，通过严格执行补充耕地以项目形式实施、建设项目与补充耕地项目挂钩制度，实现了“占一补，一”全国共补充耕地面积2600万亩，做到了补占毁有余，稳定了耕地面积；同时，通过土地整治，建成高产稳产基本农田约1．6亿亩，新修建沟渠超过493万公里，建成田间道路超过460万公里，经过整治的农田产量比过去增加10%～20%，实现新增粮食产能超过65亿公斤，为中国粮食的连年增产和保障国家粮食安全起到了重要的基础作用。1．2

加强耕地质量建设、提升耕地产能是耕地保护2011年9月，温家宝总理考察国土资源部时提：“要充分认识资源是数量、出质量和生态三者的有机统一，在做好数量管控的同时，加强质量管理和生是建立现代农业生产体系的基石制度的核心，

耕地数量减少过快的势头得到有效遏制。制度下，

在耕地数量基本稳定的前提下，着力提高耕地质量、全面提升耕地持续增产能力成为保障国家粮食安全的根本途径。然而在耕地质量内涵的理解上，仍存，即将“耕地质量”等同于“土壤肥力”片面在误区，

地认为耕地质量的提高主要靠培肥地力来解决，忽视了农业基础设施条件改善带来的耕地产能提高。因此，有必要讨论正确理解耕地质量内涵。只有对耕地质量内涵有一个全面科学地认识，才不致于出缺位、错位现象，才现耕地质量管理上出现的越位、

能采取相应的措施，实现耕地持续增产能力的全面提升。1．1

实施最严格的耕地保护制度是维护国家粮食维护国家粮食安全是治国理政、改善民生的头等大事；确保国家粮食安全，最根本的措施是施行最加快农村土地整理复垦，大规严格的耕地保护制度，

模建设旱涝保收高标准基本农田，是国家粮食安全的物质基础。

收稿日期：2012－02－19

作者简介：杨邦杰，全国人大常委，中国致公党中央副主席，农业部规划设计研究院副院长，博士，研究员；郧文聚，国土资源部土地整博士，研究员；程峰，国土资源部土地整理中心土地评理中心副主任，价处副处长，博士。

*

安全的基础

——现代农业产业工程集成技术公益性行业（农业）科研专项—

“农田基础设施工程集成技术与模与模式研究项目（200903009）的式研究”课题（200903009－2）

2

杨邦杰等：论耕地质量与产能建设

”态保护。长期以来，中国耕地保护始终把数量保护和管理放在第一位，通过规划和计划的指标控制、耕土地开发整理等一系列手段和措施的地占补平衡、

实施，使耕地数量基本维持稳定。在这种情况下，着全面提升耕地产能成为当前耕地力提高耕地质量、保护和管理的核心。

从提升耕地产能来看，土地整治是挖掘有效耕因为再好的生产技术、政策地生产潜力的重要途径，

保障、科技服务只能为挖掘和释放产能服务。粮食在很大程度上需要通过工程综合生产能力的提高，

措施和合理利用，不断提高耕地质量来实现。

此外，土地整治通过对农田布局的调整还能为新装备、新品种打造良好的基础平台。使用新技术、

可以说，农业现代化与工程技术化密切相关，要用工在这个过程中，首先要业化的办法来推动农业发展，

“车间”“农田格局”。农田建设好，这个车间就是把

农业格局的调整是农业基础设施建设的前提条件，基础设施建设是运用现代农业技术、装备的前提条发展现代农业，必须将农田整治摆在首要件。所以，

位置。只有这样，才能够发展“良田、良种、良法”相互结合、互相促进的现代农业。

2012年中央1号文件明确要求：“全面提升耕”；“开展农村土地整治重大工程和地持续增产能力

集中力量加快推进旱涝保收高产稳产农示范建设，

”；“占用耕地建设重大工程，要积极推行＇移田建设

；要“继续搞好农地质量调查和土培肥＇经验和做法”

。这为进一步加强耕地质量建设和管监测工作”

全面提升耕地持续增产能力指明了新的努力方理，

向和奋斗目标。

“耕地质量”的地学因素里，包含土同决定的。决定

壤学的研究内容，即土壤肥力保育、用地养地（如图1所示）。因此，提升耕地质量，不仅仅是提升土壤肥力、提高有机质水平，更重要的是提升耕地生产能力。这才是正确理解、认识和把握“耕地质量”概念是科学管理耕地质量的要义

。的实质，

图1耕地质量内涵示意图

因此，在当前耕地数量基本维持稳定，大力倡导加强耕地质量建设、稳步提升耕地产能、促进粮食稳定增产的新形势下，必须切实转变观念，树立科学的实现由传统土壤肥力观向现代耕地产耕地质量观，

能观的转变。科学的耕地质量观内涵包括以下6个方面：2．1

以数量为前提的耕地质量观

数量是质量的前提，质量是数量的保障。保护耕地，首先要确保一定数量的耕地，没有足够多数量的耕地，即便质量再好，在总量上也不能完全满足国在保证数量的前提下，才家粮食安全的需要；其次，

谈得上质量问题，没有质量的数量也是靠不住的，只有具备一定质量的数量才是可靠的保障。因此，从提出坚守18亿亩耕地红线的战略目这个意义上讲，

标，体现了以数量为前提的耕地保护观。2．2

以产能为核心的耕地质量观

耕地产能由耕地数量和耕地质量共同决定。耕地质量是耕地所处的光温、降水、土壤、农田基础设体现了耕地的产能状况。施条件等状况的综合反映，

耕地保护和管理实行数量质量两手并举是一种手段，提高耕地产能才是最终目标。多年来，中国通过实施最严格的耕地保护制度，耕地数量快速下降的趋势得到有效遏制，在耕地面积基本稳定的前提下，着力提高耕地质量、提升耕地产能是保障国家粮食安全的根本途径。

2树立科学的耕地质量观

要加强耕地质量建设，提升耕地持续增产能力，

首先必须正确理解和认识“耕地质量”的概念和内“耕地质量”对有不同的理解和认识。农涵。当前，

业部门关注耕地质量，侧重土壤肥力管理、用地养地突出土壤环境状况、措施；环保部门关注耕地质量，

面源污染防控；国土部门关注耕地质量，着眼于耕地建设和提升。产能的保护、

，“耕从耕地资源科学技术发展的新观点来看是一个比土壤肥力研究范围更宽、内涵更地质量”

综合的概念，其核心是耕地的全要素生产能力，是由气候因素、地学因素、科技装备因素、人文因素等共

杨邦杰等：论耕地质量与产能建设

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2．3以健康为保证的耕地质量观

只有健康的耕地才能确保农产品生产基础的健

在全国多目标地球化学调查的基础上，开展土地质量地球化学监测，及时掌握土地健康营养状况。

因此，树立科学的耕地质量观，有利于正确理解和深刻认识耕地质量的内涵，有利于切实理顺耕地有利于合理分解耕质量管理各项工作之间的关系，

地质量管理的各项工作任务。各相关部门应通力合作，互相配合，共同推进耕地质量建设工作。

只有农产品生产基础健康和农产品生产、加工环康，

节健康，才能确保从地头到餐桌的安全。耕地健康依据土地有益元状况是耕地质量的一个重要方面，

素、有毒有害元素和有机污染物含量水平等可以综合评定土地的健康状况。目前，中国已开展了160万平方千米多目标区域地球化学调查，初步完成了中国中东部主要农耕区的国家级土地质量地球化学可以指导耕地质量建设和耕地评估。应用该成果，

污染防治，确保绿色的耕地产能。2．4

以用养为基础的耕地质量观

科学地用地养地是耕地质量管理的基础工作。2010］47号文件对此有科学的表述，国发［土地整治两者既和地力培肥都是提升耕地产能的重要措施，又有区别，土地整治是对耕地外在条件的改有联系，

地力培肥是对耕地内部条件的改良，整治后的耕善，

地如果不及时培肥地力，不能得到科学合理地利用，那么土地整治效益仍然难以发挥。因此，耕地使用者应当合理利用耕地，采用有利于保护和提高耕地质量的耕作技术，科学合理施肥，安全使用农药，确环境有改善。保耕地质量有提升，2．5

以效率为导向的耕地质量观

在工业化、城镇化的进程中努力实现农业现代化是当前和今后一个时期的战略任务。发展现代农提高农产品国际竞争力，把稳定和提升农业综合业、

生产能力建立在耕地布局稳定、适宜机械化生产经能抗御自然灾害的牢固基础上。通过大力开展营、

大规模建设高标准基本农田，实现田块规土地整治，

整、设施齐全，高标准建设、高素质维护，不断提升“田块标准化、水路网络化、生产机械化、经营规模区域特色化、景观生态化”的高标准基本农田比化、

重，这也是促进农民增收的根本保障。2．6

以监管为手段的耕地质量观

加强耕地质量监管是确保耕地质量的重要手一靠法律。按照土地管理法的要求，段。加强监管，

重点对用于耕地占补平衡的补充耕地的质量进行监建立耕地质量监管管；二靠行政。各部门分工合作，

的共同责任机制，国土部门要对耕地质量保护、建设以及工程管护进行监管；三靠科技。在全国农用地分等基础上，每6年开展全国耕地质量等级更新调查与评定，每年度开展全国耕地质量等级动态监测；

3西南地区提升耕地质量的主要做法

以贵州、四川、云南三省为例，通过分析各省耕

地质量等级状况及土地利用特征，提出有针对性的提升耕地质量、提高土地综合生产能力的主要做法。3．1

贵州省耕地质量等级状况及提升耕地质量的贵州省地处云南高原向湘西丘陵过渡的斜坡地是一个高差达1000米以上的强烈岩溶化的高带，

山地占71．34%，丘陵占原山地丘陵地区。其中，

20．97%，盆地占7．69%。耕地质量总体水平偏低，据全国耕地质量等级调查与评定成果，在全国1－15等序列中，贵州省耕地质量等别范围为7－14等，平均耕地质量等别为11．4等，低于全国9．8等的平均水平。

贵州省针对各等别耕地的主要特征，制定了不同的提升改造措施。7等地为高产稳产灌溉水田，水热资源丰富，是省内生产潜力最大的耕地，主要措二是针对气温高、有机质分解快，施：一是严格保护，

通过秸秆还田、增加有机肥等来提高土壤肥力。8－10等地为农作物产量中等偏上的地，主要措施：一提高灌排能力；二是实行平衡是完善水利配套设施，

施肥，提高土壤肥力。11－12等地为农作物产量中主要措施：一是加强建设，兴修等及中等偏下的地，

提高灌溉保证率和抗旱能力；二是注重水土保水利，

持，通过生物与工程技术措施，改造坡耕地为梯田，控制水土流失。13－14等地为低产旱地，主要措施：增加物质投入，实行科学种田，加强水土保持。3．2

四川省耕地质量等级状况及提升耕地质量的四川省以山地为主，山地占77．1%，平原仅占4．85%。耕地质量总体水平处于中等，在全国1－15等耕地质量等级序列中，四川省耕地质量等别范围为4－13等，平均耕地质量等别为9．0等，略高于全国平均水平。主要做法主要做法

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杨邦杰等：论耕地质量与产能建设

四川省针对各区域耕地的主要特征，制定了不同的提升改造措施。川西平原区是省内土地质量最农业生产最发达的地区，主要措施：严格控制占高、

用耕地；加快“三废”治理，提高环境质量。盆地丘陵低山区是省内的传统农区，土地质量低于盆西平原区，主要措施：加强耕地保护与建设，开展以水利低产田为中心的农田基本建设。盆建设和改造中、

周山地区开发程度低，生产限制因素多，主要措施是扩大灌溉面积；开展陡坡耕地退耕还通过兴修水利，

林还草，坡改梯，薄改厚，土改田，小改大，改一季为两季，努力改善农业生产基础条件，提高土地生产能力。川西南山地区水利设施不足是农业生产的主要但光热条件好，以等价的水利设施投入，限制因素，

可以获得比其他地区多得多的产量回报，因此成为省内投资水利建设的重点地区。川西北高山高原区生产力低下，主要措施是在退耕还林还自然条件差，

草的基础上，发展“高原农业”种值优质蔬菜、水果等，提高土地的综合生产能力。

3．3云南省耕地质量等级状况及提升耕地质量的主要做法

云南省是以山地为主的高原山区省份，山地高原面积约占94%。耕地质量总体水平处于中等偏在全国1－15等耕地质量等级序列中，云南省耕下，

地等别范围为4－13等，平均耕地质量等别为10．6等，略低于全国平均水平。

云南省针对各区域耕地的主要特征，制定了不同的提升改造措施。南部边缘低山宽谷盆地区和滇南中山宽谷区都属于光、热、水、土等自然条件较好，但高等地所占比例并不高，土地利用潜力较大的地区，所以通过工程措施，实施坡改梯，中低产田改造等，进一步提高土地利用和产出率，充分挖掘土地生产潜力。滇中高原盆地区农业经济发达，生产水平土地利用率和生产率较高，但水资源贫乏，所以高，

要注重采用先进技术。滇东北山原区人多地少，迫于生存压力，土地利用水平较高，但由于过度垦殖，生态环境脆弱，自然灾害频繁，粮食生产不稳定，产因此该区要限制开发利用，以生态环境保护量不高，

为主。滇西北高山峡谷区自然条件差，人为干扰少，植被覆盖率高，生态环境优良，要注重保护，严格限制其他资源开发利用对耕地分布的影响。

：即以“土地整治”为平台的建设性提升，以个提升”

“表土剥离”为举措的再生性提升，以“过程监控”为“数质并重”以为前提的替代性手段的管控性提升，

“用养结合”提升，以为保障的保育性提升，以“土水农”相结合的综合性提升。

4．1集中精力、重点突破，切实抓好耕地可持续产能的建设性提升

2011年，中国农村全年高标准基本农田整治规

年度建设规模从“十五”期间模达到了6000万亩，

、“十一五”的1000万亩期间的2000万亩，跃上了“十二五”一个高台阶，奠定了期间中国大规模建设旱涝保收高标准基本农田的新起点。2012年，将通进一步加大农村土地整治力度：一是在过三条途径，

现有116个国家级基本农田保护示范区的基础上，启动500个高标准基本农田示范县建设，通过这个建设高标准基本农田5000万亩；二是继续实途径，

施农村土地整治重大工程和示范省份建设，通过这个途径，建设高标准基本农田1500万亩；三是加快不断强化部门协作，通过与相关土地整治制度创新，

部门联合、与各地方联合等其他途径，建设高标准基本农田3500万亩。三项相加，将实现2012年建设1亿亩高标准基本农田的战略目标，新增产能100。“十二五”亿斤以上后几年将持续推进，实现中央“再建设4亿亩高标准基本农田”提出的的战略目标，新增产能400亿斤以上。

4．2依法落实好建设占用表土资源的剥离和再利抓好再生性提升用，

“三峡库区移土培肥土地整治重大工程”得到

适时剥离了三峡工了中央领导的高度重视和支持，

程即将淹没耕地的表土资源，使近200万亩的中低等耕地得到了培肥改良，产能得到有效提升。浙江省宁波市鄞州区按照“政策先导、试点先行、积累经全面推进”的工作思路，从2011年起对经依法验、

批准农转用的新增建设用地项目，一律实施表土剥离，全区已剥离优质表土1200亩，使贫瘠土地的地。“十二五”期间，总结重庆、湖北、力得到有效提升

、“移土培肥”浙江、福建、吉林等地表土剥离的好经验、好做法，从政策、机制上作进一步探讨，逐步建立在全国范围内推广，管理和利用好珍贵的表土制度，

《土地管理法》资源，这也是贯彻执行的基本要求。

4．3加强耕地持续产能提升的过程监控，抓好管控性提升

“全国耕地质量等级评定”、依托现有的全国耕

4全面提升耕地持续增产能力的主要措施

全面提升耕地持续增产能力，核心是抓好“六

杨邦杰等：论耕地质量与产能建设

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地范围的“土地质量地球化学调查评估”等两项重2012年，要国情家底调查成果，实现全国范围的耕地质量等级成果系统更新和试点范围的年度变更，一是全国31个省（区、市）结合最新土地调查成果，对现有耕地质量等级成果进行全面更新，以保证成果现势性，满足当前管理工作的需要；二是为实现耕地质量等级实时动态更新，通过试点探索技术方法对日常发生的建设占用、灾害损毁、农和工作模式，

业结构调整、生态退耕等耕地现状变化及农村土地农业综合开发、农田水利建设等建设活动引起整治、

的耕地质量等级和产能变化进行调查评价和测算，。“十二五”及时上图入库，形成年度报告后期，实全面建立耕现全国范围的耕地质量等级动态更新，

地质量、耕地持续产能提升的年度报告制度，并逐步同时充分利用国纳入国土资源综合信息监管平台，

加强土资源部农用地质量与监控重点实验室平台，实现对全国18耕地质量监控的科技支撑能力建设，

亿亩耕地的科学、高效监测、评价和预警，全面监控质量、效果和效率。耕地可持续产能提升过程、4．4

继续强化耕地数量管控和优质耕地保护，抓好耕地可持续产能的替代性提升是一种双向考虑：一是数量对质量的替代，二是质量对数量的替我们按照2004年国务院28号文件精代。2005年，

在全国部署开展了耕地数量质量实行按等级折神，

主要是在耕地占补平衡中，为解决“占算相关工作，

优补劣”造成耕地生产能力的下降，通过多补一定数量的耕地达到占用和补充耕地生产能力的平衡，“以量抵质”是的做法；与此同时，也有一些耕地后，备资源极其匮乏的省份提出“以质抵量”即在耕地损失的耕地生产能力通过占补平衡中少补一些地，

在土地整理提高已有耕地质量等级来弥补。当然，现阶段，为守住18亿亩耕地红线，还不允许“以质，强化数量管控，稳住耕地面积仍然是第一位抵量”

的，不过今后可以考虑鼓励通过对优质耕地的保护抵量退一些耕种条件差、产出率低的耕地，和建设，

既保护和改善了生态环境，又不致于造成耕地生产能力的下降。4．5

加强和改善农业生产过程中的耕地质量管理，中华民族精耕细作的传统，为我们留下了珍贵的财富。100年前，一个美国人访问了中国、日本和“用养结合、抓好以地力培肥”为核心的保育性提升耕地可持续产能的替代性提升

《4000年农夫》，回去后写了一本书，叫对东方韩国，

农业生产模式的总结，给予了高度评价，认为美国的200年农业开发耗尽了地力；而东方的耕地已经使用了4000年，却是越种越肥。这本著作，可以视作可持续发展理念的思为今天西方提倡可持续农业、

想源泉。今天，中国加快了改造传统农业、发展现代农业的进程，更要注重继承和发扬传统，最大限度地土地退化、污染防治等领域的科发挥中国土壤肥料、

技、管理优势及潜力。这可能是中国未来农业的根在实施农村土地整治过程中，本优势之所在。目前，

也十分注重后期的地力培肥，部分地区通过制度建设和资金保障使以往后期管护不力问题得到了有效解决，据了解，目前北京市的土地开发整理项目资金中有部分资金专门用于农田培肥工程，有机肥每亩连续补助三年；配方肥每亩每年补每年补助240元，

连续补助三年；玉米秸秆还田每亩每年补助75元，

连续补助三年；土壤深松每亩一次性补助助40元，20元。4．6

加强土地整治与农田水利、高产创建的结合，一是抓好土地整治与农田水利的结合。近年来就是田间水利中国水利建设出现了一个薄弱环节，

工程出现了老化、失修的现象，使得一些水源工程但是田间用不上水的状况。土地整治与农田水在，

重点对支渠、斗渠、毛渠，以及农田机利建设相结合，

可解决农田灌排“最后一公里”问题，井进行建设，

疏通排水沟，使田间的水能够及时排出，实现旱能涝能排，保障粮食的稳定增产。二是抓好土地整灌、

。“高产创建”一般都是选择治与高产创建的结合

在农田基础设施条件好、交通便利的地方进行，是挖加大掘耕地潜在产能的重要措施。通过土地整治，低质量等级耕地改造力度，为大面积实施“高产中、

创建”创造了基本条件，为有效利用新品种、新技新装备、新服务提供了基础平台。农业部有关负术、

，“高标准基本农田建设到哪里，责人说高产创建就”跟进到哪里。

抓好耕地可持续产能的综合性提升

5结论

在耕地数量基本稳定的前提下，着力提高耕地

全面提升耕地持续增产能力成为保障国家粮质量、

食安全的根本途径。首先必须全面认识耕地质量的内涵与产能建设的重要性。

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杨邦杰等：论耕地质量与产能建设

“耕地质量”是一个综合性概念，是由气候因素、地学因素、科技装备因素、人文因素等共同决定其核心是耕地生产能力。科学管理耕地质量应的，

该以数量管控为前提，以产能提升为核心，以促进健做好用养结合，兼顾效率，并实施有效监康为保证，管。

加大农田整治、推行表土剥离、实施质量监控、强化数质并重、做好用养结合和“土水农”结合等都是提升耕地产能的主要措施。但在不同区域，应根有针对性地提据区域土地利用中存在的突出问题，出耕地质量提升的措施。

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OnFarmlandQualityandProductivityConstruction

YangBangjie1，YunWenju2，ChengFeng2

（1．ChineseAcademyofAgriculturalEngineering，MinistryofAgricultureofChina，Beijing100026，China；

2．LandConsolidationCenter，MinistryofLandandResources，ofChina，Beijing100035，China）

Abstract：Inrecentyears，throughtheimplementationofthemoststringentfarmlandprotectionsystem，thedecliningtrendofthequantitiesinfarmlandhasbeeneffectivelycontained．Undertheconditionofbasicstabilityofthefarmlandarea，efforttoimprovethequalityoffarmlandandfarmlandproductivityisthefundamentalwaytoen-surenationalfoodsecurity．Theauthorselucidatetheconnotationoffarmlandqualityandthemainmeasurestoen-hancethefarmlandproductivity．

Keywords：foodsecurity；farmlandquality；farmlandproductivity；productivityconstruction