对当前乡镇人大履行职权状况的调查

对当前乡镇人大履行职权状况的调查.txt9母爱是一滴甘露，亲吻干涸的泥土，它用细雨的温情，用钻石的坚毅，期待着闪着碎光的泥土的肥沃；母爱不是人生中的一个凝固点，而是一条流动的河，这条河造就了我们生命中美丽的情感之景。对当前乡镇人大履行职权状况的调查

两次进入六教工地内部，了解到建筑工人的一些情况，感想很多，所得材料有一些也触目惊心，写出来给大家参考。

六教工地围得很严，只留一个门供出入，我们堂而皇之走进去，没有遇到阻拦。想来是一向没有人进去调查，就没有人专门设防。其他工地倒有设防的，在门口有专人把门，但据我了解，有把门的建筑工地所属的公司都是北京市的。六教的建筑公司是私人的，老板是江苏人。

建筑公司负责招揽活计和总体部署等，而具体施工则由包工队来做，包工队有时也包料，即负责置办建筑材料，工人反映，包工头一般喜欢包料，因为它所采购的材料一般是捡最差的，其中的差额就为他所占有。包工队并不属于建筑公司，但包工头一般都有比较广阔的关系网，与各建筑公司广为联系，这样就能保证常年都有活干。包工队下辖数个组，每组工人二百到三百，分属甘肃、河南、浙江、四川等不同地区，组内又有小组长，每个小组长管着二三十人，小组长一般与工人来自同一地方，但不参加劳动，只是负责监督，从马克思主义的角度看就是做着非必要的劳动。工人劳动一年一般能带回家里五千到六千元钱，也有少的二三千，小组长虽然不劳动，但拿的工资是工人的两三倍，一年为二到三万，这里就明显看出问题。

简直不可想象。

这样综合起来看，一个工作日在十四五个小时以上（按我们的计算，必要的吃饭及中午休息的时间是算在工作日内的）。有些工人有加班费，有些工人（甘肃地区）却没有加班费，总是给上头赶去加班，但丝毫没有报酬的，工人又无法反抗，因为老板有杀手锏--年终工资发放制。另外老板要求加班也不讲理由，若硬要找一个理由，那就是不完成任务不给工钱。增加劳动强度。劳动的强度已由劳动时间之长体现出来了。另外，加班采取分配任务的形式，做完就下工，这也算变相刺激工人增加劳动强度的一种措施。建筑工人完全是体力劳动，费力之大是可想而知的，一个十九岁的工人（我想不到更好的称呼）问我，能不能给他找一份轻一点的活干，说话是那可怜的眼神我依然记忆犹新，然而我没有什么办法，他或许也早料到我这样的回答，一时默然了，也许是失望。恐怕他这一生就逃不脱吃苦受累打工的命运了。

克扣工人工资。

工人工资采取年终发放制，到年底才给发一次，平时只给生活费，每月六十到一百元不等（这是一种变相的克扣工资的办法，虽然仿佛很合理，因为工人一年回一次家，年终发放省得工人把钱浪费掉，但这完全是资本家的想法，表面上是为工人着想，实际完全怀着自私的利己的打算，他自己为什么不节省一点呢？）。这样的好处是极大的限制了工人的自由，使他们紧密团结在以老板为核心的建筑队里，不能说走就走，若要离开就没有钱了。而这些农民出身的工人，唯一的目的就是赚一些钱年终带回家里去，倘若拿不到钱，一年的努力就是白费了，而回家也没有出路，只能向前进，不能向后退。这也是劳动力过剩时，工人所面临的困境，在资本盛行时是无法解决的。

倘若有人生了重病，那么回家养好之后，再回来继续干活，不到年终，还是不给工资。工资的不发放，也是老板威胁工人的上好的借口，工人若不

英国的工资已采取了周发放制了，是因为工人的争取，工人的罢工。增加工人的支出，节约工人的耗费。从生活上，甘肃工人是自己把米装进饭盒内，由专人用蒸饭车蒸熟，多少可以自己定量，一般每顿半斤米。菜是二汤一菜，工人的评价是

从居住条件上，工人住的是简易房，里面塞满了床，双层的，一屋有六十多床位，现在住了三十几人，可能是因为该即将竣工，许多工人已搬到其他工地去了。床上一般有两套被子，也有三套的，这体现了工人之间的差别，被子质量很差，里面棉花结成一块一块的。门上的玻璃破了一块，没有人修，工人舍不得出钱，老板更不会管，冷风就从空洞吹进来。屋里没有暖气。

罚款也是老板的一招，据说旷工一天要扣掉三个工，其他一些情况也有相应的罚款规则。但工人似乎没有理由怠工旷工，因为他们基本没有什么自由，剩余时间几乎没有，又不准出六教的工地。

工人的人身自由受到极大的限制，除开时间少和没有钱外，在上街的时候，还有一大危险。就是有给警察捕获的危险。老板给工人都发了暂住证，但多数是老板伪造的，根本不顶用。警察也是不讲理的，一点看不起外地工人，在街上遇上，查暂住证，接过来，然后把暂住证一撕，问

是无所事事，还是要出来打工，还是要回到北京。转了一周，总的结果是工人付出若干的开

乡镇人民代表大会是我国最基层的国家政权机关，搞好乡镇人民代表大会建设，对于加强基层民主政治建设和社会主义民主法制建设，让人民广泛地参与国家管理和监督，巩固人民民主专政的国家政权，具有极为重要的作用。乡镇人大是如何开展工作的？存在哪些问题？应当怎样认识和解决？我们带着这些问题从2002年7月4日至7月16日在河北省大名县进行了调查，先后同大名县人大常委会、大名镇人大、杨桥镇人大、万堤镇人大、大街乡人大、王村乡人大、旧治乡人大、黄金堤乡人大、龙王庙镇人大的有关同志进行了座谈，并阅读了有关资料。下面是这次调查的报告。

一、当前乡镇人大履行职权的状况

我国《宪法》对乡镇人民代表大会的职权作了原则规定，《地方组织法》根据《宪法》的原则规定，具体赋予乡镇人大13项职权。在调查中，我们了解到乡镇人大能以《宪法》及《地方组织法》规定的职权为依据，结合本地实际，履行其职责。

1.紧紧围绕经济建设这个中心，开展乡镇人大工作

经济建设是我国当前一切工作的中心，根据《宪法》和《地方组织法》的规定，审议和决定地方经济建设中的重大事项是乡镇人大的一项重要职权。在调查中，我们了解到乡镇人大均能围绕本乡镇经济建设中的重大事项，进行调查研究，提出相关建议，及时审议政府有关经济建设的决定。如大名镇人大在1999～2002年3年中，听取镇政府关于本镇经济发展的工作报告16次，作出相关决议22项，提出关于本镇经济建设的工作建议30条，涉及农业、工业、商贸流通、交通运输、工商税收、农民减负等方面。大名镇是农业大镇，耕地近4万亩，农业是否增产，农民是否增收，农村是否稳定，事关全镇经济发展的大局。镇人大就多次向镇政府建议加大投入，增加农业科技含量，举办科技培训班，聘请科技人员对农民进行农业技术培训。针对本镇缺水的情况，建议并督促镇政府搞好农田水利建设，改善水利条件，全镇新打井175眼，配套电机、柴油机175台，总投资达54.22万元，为农业增产、农民增收创造了条件。又如黄金堤乡人大在产业结构调整中，组织本乡人大代表对本乡村情、物产开展调研，帮助政府确定了东部大蒜、西部大棚蔬菜、北部搞养殖的发展格局，并提出建立龙头企业带动产业化发展的建议，被乡政府所采纳。

2.积极发挥监督职能，推动政府工作

在调查中，我们了解到乡镇人大能积极行使监督权，促进政府及职能部门改进工作。乡镇人大一方面充分利用一年一度的乡镇人民代表大会的机会，通过审议政府工作报告，加强对政府工作的监督。另一方面还适时召开专题人代会，加强对政府工作的监督。万堤镇人大在每年夏粮征收前，都召开一次专题人代会，审议政府制定的征购提留方案，并作出相应的决议，使该镇的夏粮征购和“三提五统费”的征收得到了群众的理解和支持。

为了加强监督，乡镇人大还普遍开展了评议政府工作的活动。如2000年末，杨桥镇人大在评议政府工作时，对镇机关有的干部工作作风不深入，办事拖拉，下乡大吃大喝等问题提出了批评。镇政府对镇人大提出的问题高度重视，立即研究并制定了改进机关作风、提高工作效率的几点意见：一是明确岗位责任制和奖惩制度；二是干部下乡吃派饭；三是有关部门到镇政府办事，一律一菜一饭一汤；四是秉公办事。

3.适时开展视察活动，听取群众呼声

乡镇人大能围绕党委和政府的中心工作，重点抓住群众反映最强烈、要求最迫切的问题进行视察，发现问题及时解决，较好地促进了法律、法规和党的路线、方针、政策的贯彻落实。

一是围绕法律贯彻执行情况进行视察。如在2000年大街乡人代会上，代表们提出有的村违反《森林法》乱砍滥伐。乡人大立即组织代表对反映的问题进行了视察，发现情况属实，及时把视察情况通报给乡政府。乡政府立即召开会议，研究制定了一系列保护森林的措施，并对直接责任人员进行了严肃处理。通过采取这些措施，长期以来存在的乱砍滥伐现象被禁止了，《森林法》得到了严格的贯彻和执行。

二是围绕群众反映的热点问题进行视察。如夏粮征收是群众关心的热点，在2001年夏粮入库时，旧治乡部分群众到乡人大反映旧治粮站收购时压级压价，群众产生抵触情绪，严重影响了夏粮入库进度。该乡人大及时组织了部分人大代表到该粮站收购现场视察，发现反映问题属实，就紧急约见了该粮站负责人，对存在的问题进行了批评，责成粮站加以整改，严格按国家收购标准进行收购，切实保护了老百姓的利益。

4.大力发扬民主，发挥代表作用

乡镇人大主要采用以下方式发挥代表作用。一是乡镇人大主席团成员经常联系人大代表，了解代表的工作和生产生活情况，帮助他们解决工作和生产生活中的一些实际问题。二是认真办理代表提出的意见和建议，办完后均给代表明确的答复。三是支持代表行使民主权利。四是开展评选“先优”活动，激励代表积极工作。仅2001年万堤镇人大就接受人大代表的建议和批评意见75条，评出了先进代表小组2个，优秀代表9人，调动了人大代表的积极性，促进了乡镇人大工作的开展。

5.注重代表素质建设，提高代表参政议政水平

乡镇人大代表来自乡镇的方方面面，代表的素质参差不齐，这会在一定程度上制约乡镇人大履行其职权。在调查中，我们了解到乡镇人大能通过不同形式，开展不同活动，来加强代表自身素质建设，提高他们的参政议政水平。如大名镇人大针对本镇代表的情况，制定了培训计划，镇政府拨专款加以支持。让代表认真学习《中华人民共和国宪法》《地方组织法》《河北省乡镇人民代表条例》及省、市、县人民代表大会有关文件。通过培训，代表对人民代表大会制度的重要性认识大大提高，责任感、使命感大大增强，参政议政的自觉性大大提高。又如杨桥镇人大为提高代表素质，将本镇人大代表分成6个学习小组，镇人大主席团成员兼任学习组长，组织代表开展各种学习活动，指导代表学习贯彻党在农村的各项方针、政策，使代表深刻理解党的路线、方针和政策及人民代表大会制度的优越性，牢固树立全心全意为人民服务的思想，增强了为人民服务意识。

二、当前乡镇人大履行职权中存在的问题

1.对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区

在调查中，我们感到乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，这是影响乡镇人大履行职权的一个重要原因。我们在万堤镇进行了一次200人的问卷调查，问卷中有这样一道题，“现在农村乡镇一级的权力机关是哪个？”70%的人回答是乡镇党委，只有9%的人回答是乡镇人大，21%的人回答不知道。这个结果在一定程度上反映了当前人们对乡镇人大的认识。事实上，在乡镇权力分配中，党委是乡镇工作的领导核心，实际上也是乡镇政治、经济、社会事务管理工作的决策中心。乡镇政府负责本区域内的政治、经济、文化及其他各项社会事务的具体实施。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关。本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。在调查中，我们了解到，乡镇重大问题的决策均是由乡镇党委会议或党政联席会议作出。乡镇人大通常只是宣布先于人大会议召开的党委会或党政联席会议中已经产生的决策。使乡镇人大很难监督政府的决策行为。另外，由于乡镇党委而非乡镇政府是乡镇重大问题的实际决策者，而法律未赋予乡镇人大对乡镇党委监督的权力。从中我们可以看出，从法律上讲作为乡镇权力机关的乡镇人大，事实上在乡镇权力机构中，地位最弱。

2.乡镇人大履行监督权的状况与法律赋予的职权要求尚有距离

在调查中，我们了解到，尽管乡镇人大能积极行使监督职能，但由于一系列的原因，使监督的效果大打折扣。首先，代表正常活动难以开展。乡镇人大一年一度的人代会还算正常，在人代会上，代表们能就政府工作报告对政府的工作提出批评和建议，促进政府改进工作。但会后代表各奔东西，大部分时间和精力用来做某些具体工作，实施人大监督就无从谈起。其次，由于监督缺乏一系列制度保障，这就使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些乡镇领导干部，只重视乡镇党委、乡镇政府的领导，忽视人大的监督，甚至把人大的监督看成“唱对台戏”、“找麻烦”，不愿接受人大监督。再次，因为乡镇党委、政府的负责人员是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸”，不敢监督，即使监督也显得无力，有的连每年对政府工作报告的审议也变成了形式。

3.乡镇人大代表的素质不高

乡镇人大由直接选举产生的代表组成。乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组织细胞，其素质高低直接影响乡镇人大履行职权的质量。在调查中，我们了解到乡镇人大代表的整体文化程度较低。根据2000年6月大名县乡镇人大换届情况的统计分析。全县新当选的1195名乡镇人大代表中，大学以上文化程度的33人，占2.7%，大专以上的75名，占6.2%，初中以下的482名，占40.5%。由于代表的素质不高，使得有些代表的政治责任感不强，认识不到人大代表所肩负的使命，有的仅将人大代表看做“荣誉称号”，缺乏代表意识。有些代表由于文化较低，甚至缺乏最基本的书写及口头表达能力，很难胜任代表工作。有些代表的政治活动能力较差，不能将选民的利益要求，通过自己的代表活动与其他代表形式共识，缺乏政治魄力。由于代表自身素质的局限，在一定程度上限制了乡镇人大职权的正确行使。

4.乡镇人大主席的配备存在不足

由于乡镇人大没有常设机构，乡镇人大工作的开展主要依靠乡镇人大主席组织代表开展，所以乡镇人大主席人选对乡镇人大履行职权有着突出的影响。在调查中，我们了解到很多乡

镇人大主席由乡镇党委书记兼任，非兼任和专职常务副主席一般由年老体弱、有一定资历的乡镇干部担任，人大主席、副主席的职位成了安置性职位。根据大名县人大提供的统计数据，1999～2002年这届乡镇人大主席、副主席的人员中，人大主席由乡镇党委书记兼任的有17名，专职副主席20人中年龄超50岁的有16名，大学以上文化程度的一个没有，大专以上的有7人，而同期乡镇党委、政府的领导人的平均年龄为40.5岁，大专以上文化程度的人员占67%。这种配备乡镇人大主席的方法带来的问题：一是人大主席在年龄、知识结构上的不合理，易给人们造成乡镇人大是“二线”人做的工作，与乡镇党委、政府相比处于次要地位的印象。二是人大主席专职程度低，干部身兼数职，既要顾本职工作，又要应付兼职工作，结果常常是顾此失彼，力不从心。三是工作效率低，一方面在党委或政府任职的干部往往将重点放在自己本职工作上，很难顾上人大工作；另一方面一些专职副主席往往体弱多病，影响人大工作的正常开展。所以，这种人大主席的配备方式很不适应乡镇人大的工作。

5.乡镇人大履行职权的保障制度不健全

要使乡镇人大较好地履行其职权，必须在政治、经济、制度等方面给人大开展工作予以保障。然而，在调查中，我们了解到上述几个方面的保障很不健全。一是代表的言论自由得不到保护。由于一些乡镇国家工作人员民主意识淡薄，听不得不同意见，认为代表在人代会上提出的建议、批评是“挑刺”，甚至对提出建议、批评的代表以变相的方式加以报复。二是在经济支持上缺乏保障。乡镇人大代表开展工作所需的经费一般没有列入本级财政预算。乡镇人大代表开展工作时所需文件费、资料费、伙食补助费都无固定经费来源，每次都是靠人大主席临时找乡镇长批。三是在代表活动时间上没有保障制度。乡镇人大代表分布在不同的岗位，从事不同的职业，要使乡镇人大代表在闭会期间开展工作，必须有主席团的通知，否则，人大代表所在的单位一般是不会单独安排时间给人大代表从事活动的。

三、加强乡镇人大工作的几点建议

1.正确处理好乡镇人大与乡镇党委、政府的关系

乡镇人大、乡镇党委、乡镇政府是乡镇权力系统中的三个中心，只有三者协调一致，才能促进各自工作的顺利开展。为此，一方面乡镇党委要把人大工作纳入重要议事日程，及时研究解决人大实际工作中遇到的难题。乡镇党委应充分尊重乡镇人大的法律地位。乡镇政府要树立法制意识，自觉接受乡镇人大的监督，做到人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准。另一方面乡镇人大在工作中要与乡镇党委、政府多沟通，各项工作尽可能得到党委、政府的支持。在工作中要认真贯彻执行党的路线、方针、政策，严格按法律规定履行各项职权，支持党委政府的中心工作。并通过自身的工作，努力把党的主张与人民群众的意志结合起来。

2.县级及其以上人大应加强对乡镇人大的监督指导

上级人大地位的特殊性，加强对乡镇人大工作的监督指导，能给乡镇人大强有力的支持。一方面上级人大的重视和支持，能使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化、规范化，使乡镇人大在开展工作时，能放开手脚。另一方面，可以帮助乡镇人大解决一些实际问题，如乡镇人大干部的编制、职级、待遇、提拔、使用及人大的办公条件等问题，县级以上人大可向同级党委政府提出建议，督促加以明确、落实。这样，可使在乡镇人大工作的同志感到不低

人一等，安心于乡镇人大工作。

3.加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响

乡镇人大履行职权难的一个重要原因，就是乡镇人大的地位和作用人们知之甚少。这就要求必须加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响，使各方对乡镇人大的地位及作用有足够的认识，自觉地维护乡镇人大的权威。为此，一方面，要充分利用报纸、杂志及电视、电台等媒体加大《宪法》及《地方组织法》中对乡镇人大地位及职权规定的宣传力度，力争做到家喻户晓，使人民群众真正了解乡镇人大的地位和职权是法定的，自觉地维护乡镇人大的权威。另一方面，要充分宣传在乡镇人大工作中涌现出的典型、好的经验，使群众明白乡镇人大是能够实实在在为群众办实事的，是为民作主的机构，扩大乡镇人大在群众日常生活中的影响。

4.加强乡镇人大制度建设

要使乡镇人大顺利地开展工作，必须从制度上加以保证。第一，要根据形势的发展，扩大乡镇人大行使决定权的范围。在改革开放和社会主义市场经济条件下，乡镇政府工作增多，职能扩大，其工作需要规范的事项也越来越多。同时，随着民主法制建设步伐的加快，这种新的形势必然要求进一步扩大乡镇人大的职权范围。第二，对乡镇人大行使决定权的程序做进一步规定，使乡镇人大的决定权具有更强的可操作性。由于《地方组织法》对乡镇人民代表大会行使决定权的范围只是作了原则的规定，在具体操作中，乡镇人大普遍反映落实决定权有困难，致使一些乡镇人大不能有效地发挥监督作用。

5.加强乡镇人大干部队伍建设

鉴于乡镇人大没有常设机构，工作主要靠乡镇人大干部组织代表开展的特点，一定要强化乡镇人大干部队伍建设。要力争做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部保持三个大致一样：一是年龄上大体一样，乡镇人大主席、副主席人选的年龄要梯形安排，既要有老同志，也要有新同志。二是在提拔交流使用的频率、级别、节奏上大体一样，在乡镇人大工作实绩突出的主席，可以提拔、交流任县级人大领导和乡镇党委书记、乡镇长、副书记，不能形成干部一到人大工作就提拔无望。三是在待遇和办公条件上大体一样，人大干部的政治、经济待遇要与同级党委、政府同级干部一致，不应有歧视。

6.不断提高乡镇人大代表素质

乡镇人大代表素质的高低对乡镇人大正确履行职权有着重要的影响。为此，必须不断提高乡镇人大代表的素质。首先，要坚持代表当选条件。当选代表必须具备政治条件、品德条件、文化条件、能力条件，既具有参政议政之能，又具有参政议政之德。其次，科学确定代表结构，这就要求处理好干部、工人、农民、知识分子等方面代表的比例。在乡镇人大主要是普通群众代表与干部代表的比例，要防止把乡镇人代会变成干部会。要使人大代表真正代表人民。再次，要做好代表培训工作。通过培训使代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，为履行代表职责作准备。