苏州市总体规划修编报告

苏州市总体规划修编经过前期准备，工作即将启动，这对苏州市是一件大事，对我们中规院也是一件大事，甚至说对我国城市规划改革也是一件大事，因为苏州是我们的试点。借这个机会我简单介绍一下当前我国城乡规划工作的形势，以及苏州市城市总体规划修编的思路。主要从四个方面展开：

一、当前关注的问题。二、发展面临的形势。三、规划职能的转变。四、苏州规划的思路。

一、当前关注的问题

关注三个问题：第一，我们经常和地方领导一起探讨地方经济社会发展和城乡规划建设问题，大家说得最多的一句话就是——我们的规划“滞后”。刚才邵局长也谈到，我们苏州也曾编制过总体规划，也起到过很好的作用，但是往往很快就不适应了，这里到底有什么问题？我们能不能够做一个非常好的规划，管他100年？第二，地方发展需求与规划常常产生“冲突”。地方想干这个，规划说这个好象不合适，这个问题的根源又在哪里？第三，规划到底有什么用？它对促进我们当地社会经济发展到底起哪些作用？

首先讨论第一个问题，应该辨证地看待规划的超前与滞后。以珠海机场为例，珠海过去的发展思路是高起点、高标准地建设城市。在基础设施建设方面投入了巨资，环境也搞得很好。但是这里就有一个“度”的问题，任何事情都要考虑到过犹不及。这个机场花了60个亿，现在的使用率只有6%。有人说这个机场50年以后会派上大用场，根据当地的社会经济发展状况来看，大概50年以后确实能起到作用。但是50年以后它的设备可能也就老化了，这期间的债务也会成为一个财政包袱。当然，不仅仅这一件，还包括西区的建设标准也很超前。这些都告诉我们一点，适度的超前是必要的，但是过度的超前是不划算的。

对我们冲击更大的是，因为我们正在由计划经济转向市场经济，投资的主体发生了变化。当前实施总体规划不光是政府的事情，社会、开发商、国内外的资金都会来。一旦你的环境创造的好，大家都会来寻找投资机会。这样一来，作为政府也好作为部门也好，很难预料在什么阶段谁会到你这里来投资。所以说，规划完全想到是很难的。因此，我们的发展前景存在着不确定性。加上竞争的因素起作用，要想一下子把100年或50年甚至20年的事情全部想周全了是非常难的。

而同时，我们传统的规划理论、规划方法和规划的范式应该说是奠基于计划经济时期，现在我们是市场经济了，用以前的那一套来应付现在的形势就显得捉襟见肘了。这里有一个“不适应”，不适应怎么办？不适应我们就要改革、要适应。所以，这一次我们苏州总体规划的意义也在于此，我们大家一起齐心协力编制好苏州城市总体规划，而且希望能够摸索出一条经验供全国其它城市学习和借鉴。这得到了省建设厅、建设部规划司和当地部门的支持。当然还有一点，也是很重要的一点，就是目前城市和城市之间的竞争很激烈。在竞争的情况下大家都不甘落后，往往出现一些急功近利的行为，急功近利行为取向的普遍性，放大了这种“规划不适应”的认识。比如说，来了一个项目我要争，好不容易争到了你又说我不符合规划，那么你这个规划显然很滞后嘛，不适应我发展的需要嘛。所以种种因素使得我们感觉到规划太滞后了。

怎么来解决呢？首先，我觉得正确的办法应该是端正我们的认识，正确地看待什么是超前，什么是滞后。要转变我们的观念，如果还按照计划经济时期的观念来看待现在的问题也是不适应的。另外，要改进我们规划的方法，努力适应现实发展的需要。这里要说明一点，根据认识论，我们很难做到一百年不落后。道理很简单，人们对未来的认知是有限的。现在科学技术发达，可以根据碳14来测定一块矿石是几万年前的还是几亿年前的，但是没有哪个科学技术能断定二十年后能发生什么事情，它只是一种根据规律性、趋势性的预测，但是没有那么准确。第二，我们的标准是与时俱进的。你今天觉得这个东西很好，五年、十年后你可能觉得这个东西很傻，不应该干。这种事情经常发生，因为你的标准在发生变化。第三个，也就是这次改革的重点，是不是有变化以后我们就不管它了？我们来分析一下人类发展的历史就可以看出一个道理：在变化当中有不变的因素。几千

年来也有很多东西没有变，比如我们人类追求幸福、追求生活质量的改善这样一种信念没有变。有人说什么是城市，大家对它有很多定义，但是两千年前亚里士多德说了一句话“城市是这样一个地方，你来到这里是为了过得更好”，这就是城市化根本的目标。生活得更好就有安居乐业的因素在里头，即文化素质的不断提高、设施环境的不断改善等综合概念。所以在城市化的进程当中，我们有些东西在变化，而有些东西是不变的。我们对生态环境的认识或者理念会越来越强，对历史文化的价值认识会越来越强。这个问题现在各个国家都逐渐认识到它的重要性。

基于以上讨论就得出一个初步的结论：规划需要滚动的编制，不能一劳永逸。不能说一个规划一出来就一百年不动了。就以华盛顿来说，它一百年不变的东西是“高度控制”。国会算是最高的，任何建筑的高度是不能超过它，这个的确一百年没有变过的。但是，城市的外头是随着发展在不断变化的，有些功能也是在不断调整的，贝聿铭设计的美术馆也是后来增添的。

第二，讨论第二个问题，地方发展需求为何与规划产生“冲突”。我们回到现实来看一看，比如开发区，地方为了促进经济发展，非常积极地设立了很多开发区，可是中央前不久下达了文件，要清理整顿开发区，大家有很多看法，说这样会不会影响我们的发展。这就可以看出中央和地方有一定冲突。第二，我们地方发展中要占用很多耕地，但中央强调要保护耕地，而且要马上出台一些保护的政策。地方在发展当中都希望把城市做大做强，但是上报规划后，规划审批往往核减规模。地方要完善基础设施，获取资金来源，常常要通过经营城市来获取资金。这里都涉及一个农民利益问题，中央要求重视“三农”问题，要保障农民的利益，要维护社会的稳定。地方在发展当中特别青睐扩张，数量的扩张、用地的扩张、人口的增长，而中央号召要走新型工业化道路，走内涵发展道路。地方为了要满足当地发展需要，更好地为当地居民服务，急于在任期之内为地方建功立业，而中央提倡的是可持续发展。这一些看起来是有矛盾，好像是中央和地方想的不是一码事，而其实它只是在一个大前提下的分歧。原因在于，中央和地方在划清事权范围后，他们的责任是不同的，他们关注的重点是不同的。比如地方的就业问题、地方的公共服务和社会保障问题，是地方政府的责任，而对于全国的一些调控问题又是中央的职责。比如，我国现在粮食出现一些问题，苏州市市长是不用操这份心的，他可以说他必须要管好自己的城市，没有了粮食可以向东北等地方调运购买，只要有钱就行。但是从全国的角度来看，一旦发生了粮食危机，总理肯定坐不住。所以我们可以得到解释：地方在发展当中会带来一些局部的、小的问题，这是中央可以理解的。但如果这些局部问题酿成全局的问题，出现危机，那中央政府就有责任了，所以中央必须要进行宏观调控。举一个例子，为什么现在土地会突然一下子进行清查，并出台一些严厉政策。很多人觉得这个不可思议，但从全国来看就可以发现，99年以来设立的正规的开发区，真正已开发的土地只占规划面积的13.5%，也就是说大部分土地是没有开发的，但地方仍然觉得没地，还要再圈，说明其利用效率很低，投资密度一平方公里才3400万左右，产值不足1300多万。我们来对照一下，法国的开发区大概是每平方公里9亿美元，新加坡、马来西亚15亿元，比我们高。我们昆山出口加工区做得比较好，达到了7.5亿。再来看一下产出，差距也十分大。台湾的高科技，一平方公里产出可以达到340亿，北京空港城算是国内很高的了，达到170亿，北京的上地是120亿，但北京郊区的乡镇有的才3000万。也就是说同一平方公里土地，由于开发管理水平不同，它的产出相差上百倍。我们对珠三角的调查发现，开发区平均产出才不过17.5亿，这个档次根本称不上是高新技术开发区，一般的开发区就是这个标准。我们推断一下，照这个水平发展下去，会出现地不够用的现象，因为它是粗放式的经营。

表：各个开发区投资密度比较 开发区名称 每平方公里投资密度 法国开发区 9.0亿美元 台湾新竹高科技园区 340.0亿元 新加坡、马来西亚 15.0亿美元 北京空港城 170.0亿元 昆山出口加工区 7.5亿美元 北京上地高科技园区 120.0亿元 北京通州乡镇工业园区 0.3亿元 珠三

角高新技术开发区平均 17.5亿元

注：1999年以来，全国76个新建开发区，已开发的土地面积仅占规划面积的13.51%，开发区内平均投资密度0.34亿元/Km2，产值不足0.13亿元。

经济发展适当占用一些土地是难免的。不占地，悬在天空，那是不可能的，但是无限的扩展也是不可能的，要提高土地的利用率。所以我们看到珠三角在原先这样一个发展态势下，地方呼吁最多的就是“没地了，多给我们一点地，别管我们了”。长三角发展的动力也很足，用地紧张的状况比珠三角稍好点。最近很多事情表明我们的代价是很大的。去年是一手抓“防非典”，一手抓经济建设；今年是一手抓“防禽流感”，一手抓农民增收。我们是希望借鉴别人的经验和教训来选择我们自身的发展道路。2002年珠三角城镇建设用地面积7012平方公里，1996-2002年间每年消耗173平方公里、每年减少221平方公里耕地。按照现有城镇建设用地年均增长速度2.812%推算，2020年至少需要城镇建设用地11552平方公里，比2002年增加4540平方公里，年均增加用地252平方公里。按这个数字算下去，它支撑不了几年，那何谓可持续发展呢！

我们再举一个例子，众所周知的东莞，按现在的规划发展模式，几年后已是“全市山河一片红（土地被全部占用）”了。这种发展态势的好处是，在短期内集聚了大量的GDP，坏处是它的环境质量在恶化。而投资者是游动的，不是固定的，他们一看到环境等条件很差就会离开，到环境好的地方。资本逃离了，劳动力也逃离了。最新的信息告诉我们，东莞今年春节以后，劳动力缺20万，很多都到昆山去了，老板四处招不到人，因为他们没有善待这些劳动力，劳动者不喜欢这里，生活习惯、语言、环境不接纳他们。他们认为长三角相对好多了，选择机会也多，所以他们选择了这里。实际上在珠三角现在有5800多万人，外地的2000多万，本地的2000多万，其中就有2000多万人喝的自来水不达标，这就是环境的代价，经济增长的代价。因此我们必须要寻找出路。我们昆山当时曾经就有一个“5432”的新机制。实际上就是根据不同标准的开发区，设定一个投资额的下限，然后来限量供地，提高产出。这个数字是否如此来定还有待研究，但这个方向是对的，如果不走这条路，我们的土地很快就没了。

表：昆山“5432”集约用地新机制 开发区名称 每平方公里投资密度 国家级出口加工区 50万美元 国家经济开发区 40万美元 省部级开发区 30万美元 其它各类开发区 20万美元

注：下限实行限量供应投资总额在500万元以下的，不再以土地一次性出让或流转方式供地，是租赁土地或标准厂房。

第三，讨论第三个问题，我们做规划到底有什么作用？规划的第一个作用就是信息的引导。市场经济的一个特点就是不确定性，信息也是不完全的，你要有确定的信息就意味着风险降低了。所以，我们通过规划，提出整个城市将来的发展思路、方向，可以让投资者掌握正确的方向和时机，避免盲目投资。如果没有信息就可能乱投资，等别人投下去做了很多工作以后，你再告诉别人不合适，此时，如果他听你的，他会受到损失；如果他不听你的，就会带来很多负面效应。所以，通过规划让大家都来了解城市的发展意图，使投资者根据市场的情况来选择，他们的投资行为可以更符合我们的意愿从而减少盲目性。第二就是政策引导。一旦我们的空间布局思路和我们的经济发展是吻合的，那我们肯定就要对我们的空间结构进行管制，哪些地方是严格禁止开发的，哪些地方是鼓励开发的。这样，相应的资金一配套就可以引导资金流向它最适合的地方。第三就是，政府通过若干基础设施和社会服务设施的建设来供给、改善、服务某一些地区的发展条件，这就会吸引投资。第四，我们的规划必须要协调不同利益主体之间的关系，尤其是要照顾到普通市民、弱势群体。这个作为政府弥补市场不足这一块，需要我们政府来承担。再一个也是非常重要的就是，城市总是由不同的功能构成的，一个城市效益产出能否最大，取决于它各个功能之间是否匹配，是否协调，是否能很

好地相互衔接。城市规划是一个综合平衡，要考虑方方面面，这能够使得它整体效益最大。举一个简单例子，我们遇到一个城市，在基础设施建设上，供水设施建过头了。如城市供水能力20万吨就够了，但它能提供50万吨，有30万吨水的能力是浪费的。而供电它恰恰又不足，我们想象一下，假如当时把建这30万吨水的资金用到电力建设上去，那整个运行效益要好得多。最后一个，通过规划我们要保护好脆弱资源，这个资源包括人文的、历史的、自然的，只有规划能够做到这点。 举个例子，广东某市是自下而上的发展模式，在发展过程中，各个镇都有自己的意图和打算。我要招商引资，他也要，问题就出来了。由于它每一个个体经济的单元是在镇、村一级，一方面他没去掌握更上一层次的信息，而且他也没这个手段。所以对于区域性的一些大型基础设施，他是根本不用考虑的，他也考虑不了；对于区域性环境保护的设施，他也没法关注，也不是他的责任。所以，他们就这样开始实施了。但是，假设这样一些经济活动开展起来的话，这一地区的环境状况、交通状况是不堪设想的，会带来很多的问题，进而制约经济的发展。那怎么办？规划来起作用。通过规划让他们知道了，这一地区要发展离不开基础设施建设的支撑，尤其是区域性的基础设施。所以，这些区域性的道路建设就要提上议事日程，通过规划来协调，以及一些保护、空间上是要去整合。这样算下来可以减少资金，而且可以取得较好的效果。通过规划可以落实到空间管制，可以得知哪些地区鼓励投资开发，哪些地区是禁止的。而在两者之间，有条件开发的地区，可以得知在开发当中要注意什么问题，遵循什么管制。这样三个层次在空间管理上就明晰了。

反过来，我们也可以看到，假设没有一个统筹考虑的规划，城市将来是怎样一个灾难。比如说华东某市，它来不及做总规，就先做分区规划。各个区要发展，发展就要做规划，然后各个区就开始实施。几十平方公里的开发区，一个山体、一个水面就把居住区和工业区的主要通道隔开了，挡住人们上下班的去路。所以假如说规划一旦实施了，有很多人就业，很多人要往返于就业和居住地，但是主要通道不通，三个卡口的地方又不顺，堵车是必然的了。这个城市的运行效率就会很低。所以说规划一开始没有考虑这些要素，后果将可能是灾难性的。

我们再举一个例子，东北某市：在95年的时候做了一个规划，意图非常明确，城市太大，所以要把它控制起来，建三个卫星城，用来疏散。我觉得这个规划做的不好，从研究的角度来看，这个规划不适应地方经济的发展。因为在那个时候该市的人均GDP才2500美元，这个时候还没有完成集聚的过程，外围三个卫星城很难成长起来。这个地方城乡之间二元结构明显，它主要靠汽车产业带动，民营经济很薄弱，所以外围这些卫星城缺乏发展动力，招商引资也不行。苏州一年招商引资好几十亿美元，那个地方一年招商引资也就一两个亿美元，所以靠这点外资也驱动不起来，因此这个规划的目标肯定难以实现。对照2001年实际建设情况不难发现，目标是落空了，中心团块用地紧张，外围卫星城发育不良，连轴向扩展都零星散布。规划布局不符合经济发展规律，也就难以满足城市建设需要。再看其中一个片区， 2020年希望这个区发展成某个样子，但是现状这个区已经是这个样子了。这就问我们一个问题，假如我们遵循这个规划，那么这个区从现在到2020年就没有发展空间了，都干完了。但是，大家注意一下这个地方的发展，因为是汽车交易，势头非常好，要扩张，没地了。另外一点，该市是汽车城，汽车产业产值占全市的90%多。所以可以说这个地方的汽车产业发展得好，城市就发展得好，汽车产业衰弱了，城市就不行了。可是，它没有重视企业集群的现象，配套的企业分散的很厉害，大大增加了交易成本。他们现在意识到这个问题，开始对汽车产业发展空间进行整合，因为到处分散意味着这些配件从采购到组装要在城里面穿来穿去，增加了很多没有必要的运输。通过对某些地区好的方面和不好的方面的分析，总的来说就是两点，一个是我们要端正认识，一个是我们规划的作用是巨大的。

二、发展面临的形势

形势对我们的规划很重要，归纳了几条。

第一，是我们国家当前经济持续增长，已经走出了金融危机以来的低谷，已经越过8%的点。而且从去年来看，我们GDP总量超过11亿美元，人均GDP超过了1000美元，这个是一个经济门槛，一般来说越过这个门槛经济开始加速。应该说这个形势是非常好的。

第二，我们面临一个问题，经济增长遭遇了资源的约束。我国原来宣传“地大物博”，现在客观认识，尤其是横向比较，发现我们的资源是短缺的，尤其是人均一比，人多地少。现在又面临着干净的水少、油也少，三分之一的石油靠进口，已经超过了国际的警戒线。矿少，尤其是富矿。3年前，澳大利亚的铁矿石也好，南非的一些矿石也好，这些人天天到中国来请客、送礼、推销，请我们几个钢铁厂的老板和采购员，说你来买我的铁矿石吧，我给你点礼品，请你去考察。现在，倒过来了，现在是我们那些钢铁厂的老板要向他送礼了，说你卖给我吧，需求量太大了，现在我们生产能力到3亿吨了。我们许多人均资源低于世界平均水平，但是有一点，我们建造的成本却要比别人高四分之一。一方面是资源的奇缺，一方面是浪费。这就是我们现在的一个普遍问题，资源粗放式使用，讲速度不讲效益的弊端暴露出来了。在这样一个情况下，我们的持续增长受到威胁。换句话说，如果不改变我们的观念和做法，我们不可持续了。

第三，从能源来说，有一个大大的缺口，怎么坚持到2010年。为什么说我们是高消耗低效益？从钢材消耗量来看，我们中国占全世界的四分之一，水泥消耗量占全世界的一半。大家可能对这个数据有点怀疑，但是我告诉你们不要怀疑。建设量大用的水泥就多，北京一年的建设量将近一亿平方米，而全欧洲的建设量才一千多万平方米，北京就是好几个欧洲的建设量。再加上全国其他的地方，中国占全世界的一半并不奇怪。煤炭占到三分之一，发电量占到13%，这块我们是缺口。消耗这么多，但是我们的GDP还不到全世界的三十分之一，说明我们的发展是粗放的。

第四，我们面临着一个局部“软调整”。去年经济学界在争论，有些人说我们国家经济较好，有些人说我们国家经济过热，一直在争论。到底是过热还是不热，现在一系列政策表明，中央已经接受了局部过热的说法了，所以一些相应政策开始出台了，要软调整，是软调整，不是软着陆。93年有过一次软着陆，那个时候危机已经是较厉害了，现在是在还没有酿成全局性问题的时候，先要来一点调整。温家宝总理已经提到了在经济加快发展的过程中出现一些新问题，特别是投资规模偏大，去年我们的投资额已经占GDP的50%，整个经济增长主要是靠投资来拉动的。部分行业、地区盲目投资，低水平重复建设现象严重，这就涉及到我们城市规划。一些城市建设规模过大，标准过高，能源交通和部分原材料供求紧张，这是直接带来的问题。这些问题若不及时遏制住，现在的一些局部问题有可能演变成全局问题，一旦要演化成全局问题，势必造成93年的危机。所以说局部的软调整是存在的。我也听到地方有一些同志提到了，前不久发文清理一些开发区，控制一些过宽、过大的广场、道路建设。这些都是一个信号，实际上是要提醒我们在某些行业出现的这些情况。 第五，要强调的是科学的发展观、正确的政绩观，走统筹协调的道路，这将是我们国家未来一段时间很重要的转变。我们举一个例子，珠三角发展很快，我们在研究中发现，在第一次现代化中，珠三角排在第四，它除了人均GDP和大学普及率不高外，其他像工业化、经济增长都很好，这就是在第一次工业化过程中它的良好表现。但在第二次现代化中，这是更加全面的考核它的增长了，它一下掉队了，这说明在过去珠三角的发展中，它一腿长一腿短，就是经济发展快，社会发展落后，经济增长快，资源环境、人文建设方面弱。调查表明，这个就是在一些第二次现代化的指标评价下，广东和在全国排名第一的城市的差异。协调发展，就要求我们转变原来的观点和看法。比如在珠三角这些城市当中，我们来给它排位，怎么排？那肯定是按人均GDP来排，按GDP来排就是这样，广州第一，深圳第二，佛山第三，东莞第四，然后就是江门、惠州、肇庆、中山、珠海。一直是这样排名。但是这个排名是否能完全反映这个城市的居民的生活质量状况呢？我们认为它不完全如此，我们把其它一些指标加进去了，如GDP要和资源消耗状况挂钩，你不能光说你高，你消耗多少呢？

要从环境水平、人文建设等来综合评价。综合进行考评，情况就发生变化了，第一名是深圳，因为深圳虽然GDP少一些，但深圳的人少，用地少，消耗能源少，环境建设好，医疗服务设施强，综合考核深圳要强。珠海上来了，珠海总量不行，但人均高，环境好，生活在珠海的人觉的很舒服。广州，因为它综合实力强，它排第三，中山又上来了。所以我们得出一个结论，不能光是简单的提出你要协调发展，要综合发展，关键是你的考核指标要综合，要全面，这样才能去引导地方的行为取向。现在看来已经接受了，新的考核体系正在制定，更全面了，不仅是经济发展，还是一个经济社会协调化。外来资本会随着投资环境的改变而流动。以前港资主要投在广东的，占80%以上，现在分流了，江苏这边占了不少，说明这个地区在不断创造条件，吸引来自各地的资本。资本的流动是很挑剔的，它可以成为考核当地投资环境的晴雨表。如果某地吸引外来投资多，说明该地投资环境有它所认可的方面，如果它走了，说明你投资环境在下降，或者说别处比你做的更好。

三、规划职能的转变

下面说一点建设部城乡工作会议的主要精神，曾培炎副总理在汪光焘部长的报告上有个批示，肯定了过去的一年，建设系统在促进房地产业健康发展，整顿规范建筑市场秩序，加强房屋拆迁管理，清理拖欠工程款和农民工工资方面做了大量工作，成绩是显著的，并希望以科学的发展观为指导，继续加强城乡规划的监督管理，统筹城市公共设施建设，提高工程质量和安全生产水平，深化管理水平，加强法制建设和人才队伍建设，努力走出有中国特色的城市化道路，这是我们研究的课题。走有中国特色的城市化道路，为改善人居环境，促进城乡健康发展和经济社会协调发展做出新的贡献，这是对我们建设部下一阶段工作的指示。

在这个会议上我们看到，尽管我们取得了巨大的成就，但是也暴露了一些问题，需要我们加以注意的，第一就是城市盲目扩张的趋势有所加剧，中央领导也看到、提到了这个问题。第二就是一些形象工程，所以现在有一系列的政策出台，希望端正大家的认识。第三就是环境卫生建设滞后。第四是资源浪费严重。第五是小城镇和居安建设引导不力。我觉得这一块在苏州要加以高度重视，因为苏州是水乡，留下了非常宝贵的历史、文化遗存，尤其是村落的格局很有特色，怎么样在快速的城镇化过程当中来重视这种文化的延续和传承，不要让原有的地域文化特色消失掉，这是我们的责任。

最后一点就是，城乡规划的调控作用要得到充分的发挥，根据现在的形势，建设部提出要改进城乡规划的编制，提高规划的科学性，有两个转变：第一，从过去重视建设开发项目，转向注重保护和合理利用现有各种资源，明确空间管制的要求。结合我前面讲到的，假设你是把重点放在开发项目上，那么你就很难算准20年内，有哪些项目要来。但是，反过来，假设你是重视资源和环境的合理利用和保护，往往适应性就强一些。比如说我们苏州有很多宝贵的历史文化资源，我觉得不管我们的经济怎么发展，我们都要把它保护好，这个话我们可以说得很硬，也可以说得很长。譬如说虎丘地区工厂再有钱也不能把虎丘给拆了。第二，从过去重视确定城市性质、规模、功能定位，转向控制合理的环境容量，和确定科学的建设标准，以促进人居环境改善和城市可持续发展。这个也是一个转变，我们现在还要不要研究一个城市的性质、规模和定位呢？我们还是要进行一定的研究，但是不会把主要的精力纠缠在这个东西上面，重要的是关注我们的环境和资源的状况，确定一个比较科学合理的容量，然后制订一个标准，通过立法来管理和建设。

建设部还布置了一个任务就是，规划编制的内容和方法改革的试点可以考虑苏州，指导经济发展密集地区、区域经济增长带的规划编制工作，建立和健全省一级城镇体系的规划实施机制。同时，我们也列了一个课题，把苏州地区作为这个问题的一个实证研究，所以说苏州总规正是处在这样一个形势的转折时期和规划的改革时期。

四、苏州规划的思路

一共谈六个方面：规划背景、发展问题、规划特点、规划目标、规划思路、规划内容。

第一，规划背景。关于为什么要修编，一个是外部环境的变化，一个是内部发展的动因。外部环境就是现在的区域一体化，这个呼声很高，也有了一些行动。再一个就是我们自身有空间发展需求，有经济和社会的发展需求。鉴于以上两个原因，原有的规划就失去了对我们有效指导的作用，这一点我在这里不去细说，最重要的一点就是，区域经济一体化把国内外两个市场逐渐合一了，要应对这个挑战，大家要看到一点，就是区域经济，区域一体化的进程在大大加快。美国是把北美作为最大的经贸区，现在它的战略意图就是再把南美拉进去。欧洲想要与之抗衡，只有把欧盟建立起来，否则的话没有胜算可言，经过努力，欧盟也已经建立起来了。如果我们亚洲也建立起来，那么那两个根本就不是对手了，但是现在还没有，所以比较受气，缺乏金融自主权，在贸易战中也常常处于弱势。现在大家都在应对这样一种冲击：降低成本，这是一个趋势。其次就是，城市之间的竞争，越来越多地转变为区域之间的竞争，就是竞争单元体的变化。去年我们在做珠三角的规划的时候，“9＋2”的行动已经出来了，当时我们的研究结果认为，如果要想和长三角抗衡的话，想继续保持这个优势，就不能像原来那样的各自为战，那是打不出名堂来的，必须要内部整合，外部拓展，所以“9＋2”的概念就提出来了，也得到了周边江西，湖南，广西，贵州这些省份的支持和响应。同样我们这一带，就是上海、江苏和浙江，高层和民间一些企业的行动也已经开始了，这是一个非常现实的问题。还有一个就是，我们苏州自己的发展也出现了一些变化。我们不去细说，从空间的发展大家可以看出来，从苏州的地形图可以看出，已经呈现出了一种态势，这次我们要去研究它，探究它会怎么样变化，会带来什么样的问题；尽管现在经济发展得非常好，但是它是不是稳定的？是不是最优的？将来会发生什么样的演变，这些都是我们关注的，我们的竞争力还能坚持多长的时间，未来我们依靠什么来取胜。社会发展需求方面，我就感觉到，浙江虽然没有我们江苏GDP高，但从我们接触的一些情况看人，浙江人过的日子好像也并不比江苏差，他们反倒更有钱。所以，这就是不同的发展模式下，得到的不同的结果。我们不要为了GDP而GDP，我们关键是要过得更好！我们对于强市富民方面可以有哪些作为？

第二，发展问题。首先是土地。别看现在我们还有一些土地，还不像珠三角那样密，那样连绵，但是，跟我们的发展速度和需求相比，我们也够挤了。我们的利用效率不是很高，也有粗放的行为。其次，我们是水乡，可是水源又相对不足了，因为污染，好多水已经不能用了，如果是水出现了问题，那么我们谈什么发展，谈什么集聚，它必然会影响产业和人口的集聚。再者，随着发展，我们的生态安全格局受到破坏，宝贵的历史文化在现代化的建设和发展的过程中，在各种文化的冲击下，正在被淹没，吴文化曾给我们留下了无数的诗词歌赋和园林山水，我们将来怎么办？这些都是摆在我们面前的，我们必须要回答的问题。我们可以看到，边缘的一些山体在发展的过程中遭到损害。从人口和建成区面积可以看到，这个地方情况比有的地方好一点，但是问题依然存在。例如我们苏州用地面积的扩张的速度大于人口增长的速度，但是这个地方还不是最严重。北京极其严重，用地的增长速度远远大于人口的增长速度。这里面存在了一定隐患，大家对城市格局的发展要有一个准确的认识，今天我说的也许大家不能一下子明白过来，但是慢慢的，这个就变成我们党的重心工作，大家怎么样来转变这样一个观念。五个统筹，大家讲得已较多了，实际上，它跟我们的规划是密切相关的。

第三，规划特点。这个规划是发生在一个先发地区、沿海发达地区、一个快速发展时期的城市。现在我们苏州发展非常快，经济总量已经超过了深圳，今年也就排在上海、北京、广州之后。在这样一个地区，它遇到的问题肯定是最先发生的，好也是它，坏也是它，所以说我们必须要探讨它的示范意义就在这里。第二个，就是“四个化”同时进行。全球化，我们已经感觉到它的力量了；市场化，我们现在也在加快这个步伐；机动化，应当说才刚刚开始，大家想象一下，为什么要提这个？

一旦你将来真正达到了这个机动化以后，苏州会变成什么样子。我们苏州的GDP水平已经达到了消费汽车的门槛，机动化会加速，那么就要修路，越修越多，汽车也买得越来越多，最后到处都是汽车。会带来什么后果呢？这个我们也都研究过了，小汽车模式的基础设施的费用要比紧凑发展多5、6倍以上，环境污染也要多很多倍，然后你根本付不起这个社会成本和经济成本，所以这些都是我们要提前应对的，并且也是看得见的。北京现在的交通是痛苦万分了。再就是法制化。我们讲要用立法来规划，包括我们的空间选择，这个今后我们将会专门汇报，但是在苏州当前这种形势下，有没有的选择呢？苏州进一步的发展，应该采取什么样的模式，应该往哪儿发展，站在不同的角度，你们会有不用的看法，但是最后我们肯定会是一个综合的最优解，或是叫做次优解。

第四，规划目标。最终是为管理而编的，要打破以前那种因为要编规划而编规划的模式，市领导说了，这次我们这个规划要能用，指导思想就是要按照新的发展观，要贯彻16大的精神，“五个统筹”。在经济快速发展下，城乡空间协调的问题已经不可能回避了，因此我们要分成几个层次，总体的，中间的，最后是中心城这个层次，这是我们工作范围画的几个层次。从全市8488平方公里，我们要把“统筹”这个要素在这个层次加以研究。都市区，原则上按照上版总体规划的规划区2000多平方公里，我们要研究他们之间的城乡综合发展，这部分要整合。在整合的过程当中可能会出现一些冲突和矛盾，我们可以一块讨论，怎么围绕我们苏州的整体持续协调发展来调整我们的思路。中心城区，即是绕城高速公路以内的城区，大概接近我们传统的规划编制的内容，重点要突出我们这个建设的布局和安排。还有就是古城区，要更加重视历史文化资源的保护和传承。 将来在整个市域，我们要通过调查、研究、分析，得出三个层次的空间管制，一个是开发的，一个是控制开发的，一个就是非开发的，简单来说就是“黑、白、灰”。在开发的地域，我们是鼓励发展的，它的目的主要是为了完善和提升城市功能，改善环境和条件，我们鼓励来投资；“白”的这个地方是禁止开发的，为了我们的生态安全格局，为了我们的文化和自然环境，我们是禁止开发的；这两者之间的灰色地带则是有限制地谨慎开发，引导他去合理开发的。这三个层次出来以后，我们就可以利用它了，招商引资也好，宣传也好，管理也好，比较方便。

第五，规划思路。我们准备采取三个途径，一个就是自上而下的，就是从上一个层次出发来研究和分析，逐渐到下一个层次，通过对区域的分析，研究和周边一些城市的关系，对苏州未来的功能有一个定位；还有一个就是自下而上的，就是对我们苏州的聚居形态的分析，确定将来适合的模式是什么，相当于一种带有规律性的探索。根据城市的自组织理论，我们来演绎，看看内部究竟哪些因素起作用，看看哪种模式适合苏州，因为这个模式是一种内在的东西，它可能已经适应了我们苏州几千年的发展。再一个就是思路的倒转。由头到脚，这是原来我们规划的思路，是强调我们要干什么，建设好了以后还要配上一点树，就像做建筑似的，建筑主体做好了，然后配点草坪配点树。这次我们要倒转过来，就是在我还没有确定要作什么之前，我觉得在这块土地上，有哪些东西是不要轻易去破坏它的，先把这个架构搭起来，然后再来看看我们实施能作些什么。这些东西包括自然的、人文的，这样的东西可以说是20年，50年不变的。这就是我们思路上的一个倒转，我们大家已经越来越多的认识到这一点，规划的方法，观念等等都会发生一系列的变化，这个我就不去展开了。

第六，规划内容。我们必须要研究，苏州当前处在经济最活跃的长三角，它是一个什么地位，它将来是一个什么样的发展趋势，未来应该是怎么样一个定位，它与周边城市的关系是怎么回事，我们有什么发展对策等等。总之，越来越多的人，包括世界的学者已经承认了，长三角是世界第六大城市群，大家都在看着它，苏州在里边又是举足轻重的一块，必须要研究，它将来的发展是一个什么样的趋势，有哪些是机遇，有哪些是挑战，我们应该如何应对，这个就是我刚才说的“自上而下”。 由于原有的历史聚居形式和发展的特征和价值等的演变机制和规律，在未来的城乡结构中有哪些

价值？我们应该怎么样去继承发扬？大家可以看一看，我们归纳了几种类型，有集中型的，有沿着道路的，有村庄居民点形式的。很多我们过去看，还是非常感动的，但越来越多正在消失。将来的苏州会是什么样子，世界各国包括我们国家的城市，其形态有几种：一种就是摊大饼，就是以现在的中心城区为中心，不断的向外蔓延，蔓延，再蔓延，那么最后呢就是像北京，现在已经是不堪重负了，全社会都在呼吁怎么样为大饼减负。第二个就是指状发展，就是依托现有的中心，沿着重要的交通走廊向外延伸。我认为，这两种模式对苏州来说都是不可取的，也不符合苏州的现实。还有一种就是城镇群模式，就是依托现有的主要的中心，培育若干区位优势比较明显的又有发展潜力的小城镇，构成一个联系紧密，分工协作的这样一个组群。这是经过大家的研究和比较，比较推崇的一种模式。还有一种就是流动城市，它的结构是不稳定的，它不放弃发展的机会，并在不断寻求发展的机会，然后以分散发展为主，但是它不是乱分散，它是分散当中有集中，集中当中有分散，在分散的过程中，又在不断地整合，是一个动态的结构。实际上，从某种意义上讲，广佛地区就是属于这个类型。还有一个就是完全分散的模式，就是市政府不管了，把权利下放，各个县、各个镇都是发展单元，都可以干，干到什么样就是什么样，这样就是对环境损失最大，基础设施的代价最高，景观也是没有的。洛杉矶就是这个样子，蔓延出去，外边杂七杂八的什么都有，什么都先不管，先把经济搞起来再说。问题是我们必须考虑将来发展的代价，以及重新整治时的成本。所以我觉得，各种可能性都是存在的，取决于我们怎么选择，怎么决策，一旦形成了一种共识，我们要遵守这种规则，并通过政策来调控引导，希望它达到一个科学的模式。

最后，总结三句话：

第一，正确地认识当前的形势，要避免两种倾向，一种就是忽视问题，觉得我现在挺好，这些问题就不要提了，要加快发展，以后出了事情再说。等到真的出现了大的问题，调整的代价太大了，就像93年那次一样。第二个我觉得也要避免的就是，调整过大过猛，一下子就把积极性给打下去了。所以我们就要吃一堑长一智，要根据以往的经验，提前防范，做到更加客观和理性，更加科学。第三，城市规划是宏观调控的有效手段，要高度重视，科学编制，多方参与，立法实施。城市规划编制的过程，也是我们发现问题、沟通信息、酝酿对策、综合协调，取得共识的过程。所以，在这里我希望大家要积极的参与我们这项工作，献计献策，为编制好我们苏州总体规划提供大力支持。谢谢大家！