中国基本公共服务体系研究_陈海威

科学社会主义　2007年第3期

中国基本公共服务体系研究

陈　海　威

摘　要　基本公共服务体系是由各种保障公民生存、发展和追求幸福等基本人权的基本公共服务组成的完整体系,其目标是人人都能均等的享有基本公共服务,包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和公共安全服务四项内容。当前应从这四项内容出发消除基本

公共服务的歧视性供给,推进以基本公共服务均等化为目标的改革,建立健全惠及全民的基本公共服务体系。

关键词　基本公共服务　服务型政府　均等化作者陈海威,北京大学经济学院　(北京　100871)。

　　十六届六中全会的《中共中央关于构建社会

主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出“基本公共服务体系更加完备”是2020年构建和谐社会的目标和主要任务之一。建立基本公共服务体系,推动基本公共服务均等化是服务型政府的重要职责,是构建社会主义和谐社会的内在要求。

共服务。

2、基本公共服务体系的四项内容

在政府提供的众多公共服务中,纳入基本公共服务体系的公共服务的供给水平应该均等化,保障所有地区和所有个人都能够享受到这一水平以上的公共服务。深入理解基本公共服务均等化必须进一步探讨基本公共服务体系的组成内容。根据政府提供服务的性质和类型来看,有四大领域可以划在基本公共服务之列:

一是底线生存服务:包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助,主要目标是保障公民的生存权;二是公众发展服务:包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育,主要目标是保障公民的发展权;三是基本环境服务:包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护,主要目标是保障公民起码的日常生活和自由;四是公共安全服务:包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域,主要目标是保障公民的生命财产安全。

3、建立惠及全民的基本公共服务体系是服务型政府的重要任务

十六大报告提出,社会主义市场经济条件下,政府的主要职能有四项,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于服务型政府来说,全面履行政府职能,必须在抓好经济调节和市场监管的同时,更加注重第三项职能和第四项职能,即社会管理和公共服务。从公共服务角度来看,建设服务型政府的重要任务有以下四个方面:

一是树立执政为民理念:执政为民是以人民为本位的服务型政府的价值导向,是以人为本的科学发展观理念的发展深化,是建设服务型政府的基本出发点。

一、基本公共服务体系的内涵和内容

1、基本公共服务和基本公共服务体系的概念所谓基本公共服务,是指一定经济社会条件下,为了保障全体公民最基本的人权,全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务,是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。基本公共服务是以保障公民基本人权为主要目的、以均等化为主要特征、以公共资源为主要支撑的公共服务。基本公共服务的提供对全体公民中的任何一员都是一样的,具有无差别、均等化的特点。这使它成为一个很好的促进社会和谐的平衡机制,是促进公平的有效手段。基本公共服务的性质和特点决定其应该成为熨平群体和个体之间收入不平等和财产不平等的重要工具,这意味着政府提供的基本公共服务具有再分配效应,能够提升“最不幸者”的整体人权状况。

建立基本公共服务体系的目标是保障不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致、人民群众的生存权、发展权等基本人权得到保障。随着经济社会全面发展,人民群众的公共服务需求日益丰富和多样化,基本公共服务的类型和内容也在随之变化。从这个角度看,基本公共服务体系的概念是指由各种保障公民生存、发展和追求幸福的基本公共服务组成的完整体系,其目标是人人都能均等的享有基本公

中国基本公共服务体系研究

二是全面提供公共服务:公共产品的范围和种类是全方位的,包括提供公共设施,发展公共事业,发布公共信息,为社会公众追求幸福和参与社会经济、政治、文化活动创造条件。

三是创新公共服务方式:通过推行政务公开、增加社会公众话语权和监督权、完善政府决策机制和透明度、完善多主体提供机制等方式拓宽服务领域,提高行政效能。

四是建立惠及全民的基本公共服务体系:政府是基本公共服务的提供者,基本公共服务的范围覆盖全体社会公众,而非某一群体。我国基本公共服务体系包括上述四项内容。

别日益扩大,来自中央的转移支付未能有效缓解这种差距,导致各地政府提供基本公共服务的能力差异很大,基本公共服务供给水平上出现了针对不发达地区的歧视。

　　三、以基本公共服务均等化为目标完善基本公共服务体系

　　总体来看,我国基本公共服务体系的建设,要坚持“政府主导,增加覆盖、注重公平、提高效率”的原则,在保证最低生活保障、就业、基本医疗、义务教育的基础上,以保护贫弱者为重点,努力实现基本公共服务均等化和可及性。构建适应和谐社会要求的基本公共服务体系,必须在基本公共服务体系的四项内容,即底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和公共安全服务方面优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜。

(一)底线生存服务的重点放在完善就业政策和社会保障体系之上

1、牢固树立就业是民生之本的观念,强化服务型政府促进就业的职能。

一是把“促进就业”摆在基本公共服务的突出位置,把扩大就业作为我国当前和今后构建社会主义和谐社会的重要着力点,使实现充分就业成为国家宏观调控的首要目标,实现促进就业与促进经济增长的协调发展。二是健全公共就业服务体系,实施积极的就业政策,提高公共就业服务的质量和效率,实现经济发展和扩大就业良性互动,使经济发展成果惠及更多普通劳动者。整合培训资源,完善培训制度,健全面向全体劳动者的职业技能培训制度。三是健全就业与再就业援助制度,将就业援助与解决就业困难人员的生产生活结合起来,着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

2、完善城乡各项社会保障制度,保障群众基本生活。

按照科学发展观的要求,统筹城乡的社会保障制度。一是建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相互衔接的覆盖城乡的社会保障体系。多渠道筹集社会保障基金,扩大社会保障基金来源,鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费;加大公共财政的投入力度,增加财政对社会救助、社会福利的投入,发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利。二是加快农村社会保障事业发展步伐,在全国范围内建立农村最低生活保障制度,多渠道筹措农村`低保'资金,通过低保制度解决现有农村贫困问题。三是探索建立符合农村特点的多种形式的农村养老保险制度。基本思路是加大政府公共资金扶持力度,突破城乡“二元”保障体制,完善农村社会养老保险制度,使之

　　二、歧视性供给:我国基本公共服务体系存在的突出问题

　　从公共服务提供方式来看,主要有政府提供和市场化提供两大类。基本公共服务应该明确主要由政府使用公共财政来提供。目前除了国防和外交能够在国民之间均衡供给之外,其他应该由公共财政来满足的公共服务都没有做到公平享受、均等受益和均衡分配。

当前我国基本公共服务体系存在的突出问题是基本公共服务的歧视性供给,尤其是农民、下岗职工和失业人员、民工子弟和农村地区的广大居民所享受到的公共服务严重低于可比较的一般水平(如城镇职工平均水平),处于“生存底线不平等”状态。我国基本公共服务歧视性供给主要表现为四个方面:

1、歧视农村地区居民:当前基本公共服务体系最突出的问题是广大农村地区的居民、特别是农民享受到的基本公共服务数量最少、层次最低、种类最不齐全,出现了明显的城乡公共品供给失衡。目前最紧迫的问题是义务教育和基本医疗领域的政府公共财政投入严重不足,成为社会稳定的重大威胁。

2、歧视体制外就业群体:目前突出问题是体制内外收入差别过大,特别是资源性产业和垄断企业职工、部分机关单位工作人员、领导干部及其家属收入远远高于全社会职工平均收入,造成体制内和体制外收入差别和财产差别过大,并且引发基本公共服务享受程度不均等。

3、歧视低收入社会群体:以打工群体、下岗职工、失业人员、国企早退休或被拖欠退休金人员为代表的低收入社会群体由于收入低,在基本医疗、居住环境、食品安全和公共安全等方面享受水平明显低于社会其他群体,甚至其衣着服饰已经有了明显区别而备受歧视。

4、歧视不发达地区居民:中西部地区和沿海地区在经济发展水平和政府公共财政能力上的差

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与城镇职工养老保障制度衔接。当前需要总结各地试点情况,通过立法稳定农村社会养老保险制度的法律地位。

(二)公众发展服务的重点放在完善义务教育体系和医疗卫生体系之上

1、加大义务教育经费投入,保障教育服务均等化。

一是完善农村义务教育经费保障机制,不断提高保障水平。实行中央与地方分项目、按比例的分担办法,明晰中央与地方的经费分担责任,确定合理的教育财政转移支付责任分担比例,确保中央与地方同步增加教育投入。二是建立城市困难家庭和农民工子女的义务教育保障机制。除农村孩子接受优惠条件“两免一补”以外,城市的低保人群、农民工子女符合城市困难家庭孩子标准的,也可以享受“两免一补”政策。完善农民工子女义务教育“以流入地政府管理为主、以全日制公办学校为主”政策。在充分发挥公办中小学在接收外来工子女入学中的骨干作用的同时,要以改善进城务工就业农民子女受教育条件为目标,以改善民工子弟学校办学条件为重点,加强民工子弟学校的管理和规范,提高教育教学质量,督促和引导民工子弟学校走依法自主办学之路。

2、着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标,加强医疗卫生服务体系建设。

坚持公共医疗卫生的公益性质,完善覆盖城乡居民的基本卫生保健制度和基本医疗保障体系,目标是加大政府对医疗卫生事业的投入,切实解决城乡居民看病难、看病贵的问题,有效化解人民群众的疾病风险。一是从最基本的卫生保健入手,建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。二是建立基本医疗保障体系,主要包括:新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险(试点)制度、城镇职工基本医疗保险制度和城乡社会医疗救助制度。

(三)基本环境服务的重点放在加大公共设施建设和环境保护力度之上

1、加大城乡公共设施建设,提升公共环境服务质量。

一是在农业生产设施、生活设施和文化设施等方面加强公共财政对农村地区社会公共服务设施建设的投入力度。以农村道路、供排水、通信、能源等基础设施和公共设施建设为重点,改善农村生产生活条件和整体面貌,为农村社会的进步和发展提供必要物质条件。二是建立包括廉租房、经济适用房在内的多层次城镇住房供应体系,完善城镇低收入家庭住房保障制度。

2、加强生态环境保护,促进人与自然和谐。一是要以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点,建立经济发展和环境保护协调机制。实施重大生态建设和环境整治工程,有效遏制生态环境恶化趋势。地方政府要统筹城乡环境建设,切实履行环境保护职责,加强城市环境综合治理,改善农村生活环境和村容村貌。二是加大公共财政投入力度,完善财政投入机制。进一步加大对农村环境保护、土壤污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节和涉及人民群众生命健康领域的投入;加大环境执法、环境监察、环境标准制订等方面的投入。

(四)公共安全服务的重点是食品、药品、餐饮卫生安全和社会治安

1、加强食品、药品、餐饮卫生监管,保障人民群众健康安全。

食品药品安全服务是政府社会管理和公共服务的重要部分。政府食品药品安全服务工作的重点在于建立食品安全监管制度、安全监测评价预警体系、突发食品药品安全事件应急处置体系。加强食品安全监管各职能部门的组织协调,整合监管资源,提高监管效率,构建食品药品安全监管网络,逐步实行食品、药品、保健食品、化妆品的一体化监管,形成统一领导、分工明确、协调一致、高效运转的行政监管组织体系。

2、健全社会公共安全服务保障体系,满足社会公众对安全服务的需求。

维护社会治安,加强农村、城郊和居住集中区的公共安全服务,保障人民群众生命财产安全。目标是建立健全社会公共安全服务保障体系,即由政府组织和社会各界(不仅是公检法部门)联合实施的综合安全系统工程和管理服务体系。重点是强化综合安全的理念、构建公共安全保障体系、建立公共安全的行政管理体系和社区综合治安体系。

参考文献:(1)陈福今:《完善公共服务　构建和谐社会》,《求是》2005年第20期。

(2)迟福林:《以基本公共服务均等化为重点的中央地方关系》,《中国(海南)改革发展研究院简报》总第624期。

(3)江明融:《公共服务均等化论略》,《中南财经政法大学学报》2006年第3期。

(4)王磊:《我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响》,《经济体制改革》2006年第12期。

(5)魏礼群:《大力建设服务型政府》,《求是》2006年第21期。

(6)常修泽:《逐步实现基本公共服务均等化》,《人民日报》2007年1月31日。

(7)项中新:《均等化:基础,理念和制度安排》,中国经济出版社2000年版。

(责任编辑　郭　强)