影响公共政策执行的因素分析及对策探讨

2010年第15期

科技管理研究

ScienceandTechnologyManagementResearch

2010No.15

文章编号：1000－7695（2010）15－0024－04

影响公共政策执行的因素分析及对策探讨

周柏春

1，2

（1.牡丹江师范学院政法学院，黑龙江牡丹江157011；

2.吉林大学行政学院，吉林长春130012）

摘要：分析影响公共政策执行的症结，探求化解之方，提高公共政策执行实效。关键词：公共政策；政策执行；政策资源；政策环境中图分类号：C91文献标识码：A

FactorsAffectingtheImplementationofPublicPoliciesandCountermeasures

ZHOUBaichun

（1.DepartmentofPoliticsandLaws，MudanjiangNormalUniversity，Mudanjiang157011，Heilongjiang；

2.CollegeofAdministration，JilinUniversity，Changchun130012，Jilin）

Abstract：Publicpolicyasthemaintoolofgovernanceplaysanimportantroleineasingsocialconflicts，resolvingcon-flicts，creatingwealthandimprovingthewelfareofthepeople．However，inthecourseofadministrativepractice，thefac-torsaffectingpolicyimplementationconstraintheachievementofpolicyobjectives．Thusitisimportanttoanalyzethecruxofthepartiessoastoworkoutcountermeasurestoimprovetheeffectivenessoftheimplementationofpublicpolicy．Keywords：publicpolicy；policyimplementation；policyresources；policyenvironment

1公共政策执行的重要作用

政府为了有效的管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时制定政策方案。而正确的政策方案变为现实，则有赖于有效的政策执行，否则再好的政策也只能是一纸空文。正如毛

，“如果有了正确的理论，只是把它空泽东同志所说

谈一阵，束之高阁，并不实行，那末这种理论再好

［1］。也是没有意义的”正因为政策执行有如此重要的

意义，美国学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。

1.1政策执行是保证国家机器正常运转的重要工具

中国的社会主义建设事业是前无古人的伟大工程，发展社会主义没有现成的模式可以遵循，新世纪、新阶段中国面临的问题更多、更为复杂，而绝大多数问题的解决，都要依赖切实可行的政策和政策执行。政策的主要目的不是研究问题而是解决问题，政策制定主要是研究问题的过程，而政策执行

［2］

才是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。政策执行是国家运用政策解决问题的最直接环节，政策的根本目的就是解决社会问题，弥合社会张力，

收稿日期：2009－12－10，修回日期：2010－04－10

维护社会正常秩序，保证国家机器的正常运转。1.2政策执行是政策过程的中间性环节

一方面，任何政策不能一经制定就完美无缺，它需要政策决策者依据政策执行的实际情况对政策进行修正、充实和完善，以提高政策的可行性和有效性。另一方面，任何政策只适用于特定的时空，超出范围，政策或完成使命，或失去效用走向终结，被新的政策所代替。制定新的政策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基础。因此，从政策系统来看，政策执行承前启后，继往开

［3］

来，发挥着重要的桥梁作用。

1.3政策执行是检验政策正确与否的唯一标准

实践是检验真理的唯一标准，政策也是如此，一项政策的正确与否最终必须由实践来检验。毛泽

，“判断认识或理论是否真理，不是依主观上觉东说

得如何而定，而是依客观上社会实践的结果如何而

。刘少奇认为：定，真理的标准只能是社会实践”

“执行政策就是实践，在实践中调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现我们的错误，在实践中发现新的问题，制定新的政策，所以重要的

。凡是经过实践证明发展问题在于执行，在于实践”

了社会主义的生产力、增强了社会主义国家的综合国力、改善了人民的生活水平的政策，凡是人民群

众拥护的、赞成的、答应的、满意的政策就是正确的政策，反之则是错误的政策。借助于政策执行，一方面可以不断的校验政策，同时也可以适时地充实、丰富和完善政策，使政策能够与不断变化的实践相匹配。而在这其中，校验或检验政策的科学性、正确性只能通过政策执行环节。2影响公共政策执行的因素

2.1

政策设置

首先，政策问题的选择是否准确。应明确两个

概念，即“问题”和“政策问题”

。问题指的是需要与现实之间产生了距离或者差距，从而出现了

一种令人不满的状态”。［4］而政策问题则指“有待实

现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都

可以通过公共行为实现”

。［5］从政策问题的生成机理来看，社会问题能否成为政策问题，要依赖于政府的价值选择，政府选择做什么本身也是一件非常困难的事情。其次，政策系统中的诸要素要相互匹配。在政策实施过程中，我们必须充分重视政策群的系统效用，坚持政策间的配套、协调，我国以往的政策实施多是从单体政策出发，头脚分离，头痛医头、脚痛医脚，着眼表面，忽视根本，导致衍生问题的无限扩大，给政府工作带来了更多的困难。如我国的国企改革，配套政策欠缺，企业下岗职工的安置制度和社会保障制度并不完善，不能将大量的下岗职工妥善安置，阻碍了国企改革的进程，激发了大量的社会矛盾，成了国企改革的难解之殇。再次，政策自身的明晰程度。政策执行要有严格的执行边界、科学的操作流程和准确的评估标准。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱，使政策执行者与政策目标群体无所适从，同时，缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清，导致执行主体自由裁剪

政策。

［6］

2.2政策执行者

政策执行者是政策执行的实践主体，对政策执行质量有重要影响。在政策执行过程中，由于政策执行者原因导致政策绩效不高的现象时有发生。一是对政策进行抵制的行为。政府官员是行政人，同

时也是“经济人”

，多以实现个人利益最优为根本价值取向。政策执行已使或将使其既得利益受到威胁，政策执行者便会千方百计的抵制政策；二是对政策裁减的行为。政策执行者具有一定的裁量权，

往往根据自身需要进行“政策调试”

，这样“上有政策，下有对策”也就屡见不鲜了；三是政策执行走样的行为。政府官员、尤其是庸官擅长的就是照

搬政策

，“你怎么说，我就怎么做，一切按照政策来”

，结果形式上和政策要求一致了，但实质上已经相距很远了。如在国家鼓励发展高新产业政策的感召下，一些地方不顾当地实际情况，盲目建设高新

园区、科技园区，结果不但没有引来高新技术企业、没有提升科技水平，反而浪费了大量耕地和巨额资金，给当地发展人为地掘置了鸿沟。2.3政策执行受众

政策执行能否取得实效，不仅是政策执行者的事情，同时还与政策受众关系密切。首先，政策受众的认知程度影响政策执行。政策最重要最核心的问题就是对利益的选择、分配和落实，因而政策执行结果总是会导致一些人受益和一些人受损。这样那些获得利益较少者或利益受损者会对政策执行持消极态度，甚至产生抵制情绪，而既得利益者和潜在既得利益者就会积极响应，支持政策。其次，政策受众行为可调节度影响政策执行。政策受众的意识状态和行为方式产生于特定的环境，并具有一定的稳定性，如果政策执行对政策受众的意识状态和行为方式“矫正”幅度不大，政策就容易执行，反之就比较困难。再次，政策受众的数量影响政策执行。比较而言如果政策执行面对的受众数量少，群体明晰，就便于政策执行；相反如果受众庞大，构成复杂，就会制约政策执行，尤其是认同低的政策执行起来就更为困难。2.4政策执行环境

“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心；目标全体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所

需要考虑和认定的因素”。［7］公共政策要植根于一定

的土壤，政策执行总是要受到环境的影响和制约，政治清明、政治文化积极，社会舆论氛围良好，这些都会营造出优良的政策生长环境；相反，政策执行就会遇到诸多阻力。经济决定政治，政治是经济的集中表现。经济环境对政策执行影响巨大，如在经济萧条时期，政府实行的就业政策就很难奏效；还有就是公众的心理承受能力和认知程度也影响政策的执行，如在甲流感暴发之际，虽然相关专家一再声称疫苗副作用较小，但由于民众受个别言论的影响和心理承受力的限制，对注射疫苗的副作用没有正确态度，主动进行疫苗注射的还不是多数。2.5政策执行的资源

政策资源是政策成功的前提条件。巧妇难为无米之炊，如果缺少必要的人力、物力和财力资源，政策执行也将是句空话。首先，政策执行需要有执行人员的投入。总体而言，我国公务员都在不同程度上参与着政策执行，由于缺少必要的专业知识培训，公务员在执行政策过程中表现出更多的随意性，很难做到科学、合理、有效。其次，政策执行需有必要的财力投入。钱不是万能的，但没有钱是万万

“

不能的，这句话同样受用于政策执行领域；再次，信息资源也不可或缺。信息是制定政策的基础，没有信息就不能制订政策。信息也是执行政策的关键，没有必要的信息保障，政策也很难有效执行。最后，权威等资源也会因个体差异而对政策执行产生重要影响。

2.6政策执行的政策工具

政策工具是实现政策目标的手段，它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。［8］

中国社会在转型的过程中，面临着两大问题。一是基于市场失灵情况下的政府宏观调控的政策工具选择问题；二是宏观调控过程中政府失灵情况下的政策工具调试问题。建国之后到改革开放之前，我国政府的政策工具更多以管制和指令性计划为主，强调政府的全能性，社会权力与公民权力极度弱化，政府管了许多不该管，管不好、也管不了的事情。当前，我国行政实践在依法执政、民本执政上有所建树，但就执行者而言，仍然存在着政策执行不遵循规律、政策工具呆板僵化等情况。不但政策效果难以达成，还使政策执行遇到了困难。3提高公共政策执行有效性的对策

3.1

科学制定政策方案，奠定政策执行基础

政策方案制定在整个过程中居于枢纽地位，惟有事前进行良好的政策规划与设计，得到一个可以为社会所接受的可行方案，政策过程才能进展顺利，［9］

政策目标才能有效达成。首先，政策制定程序要合法。制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证，公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，政策制定过程要阳光操作。政策制定过程的公开化是政策制定规范化的内在要求。公共选择决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样，既不会更好，也不会更坏，都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的黑箱操作特权，实现公共政策制定的公开化。第三，政策制定过程要民主。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化。它追求社会平等，强调公众参与，避免决

策权力滥用和“寡头决策”

，减少政策制定中的独断风险。中国民主改革应保障公众的参与热情，使

其能够主动参与国家生活

。“充分发扬人民民主，保障全体人民真正享有通过有效形式管理国家，特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有

各项公民的权利”

。［10］3.2重视政策执行者队伍建设，为政策执行奠定组织保障

第一，加强对政策执行人员的培训，不断更新

政策执行人员的观念，提高其各方面的素质，以此造就一批优秀的政策执行人才队伍。第二，强化责任意识，明确规定政策执行人员的责权利，做到责权利的统一。把政策执行的绩效同个体考核、任用和奖惩联系起来。培养政策执行者的政策认同并逐渐内化为自觉的行动。第三，强化对政策执行者的监督，规范其用权。鉴于政策执行者对政策有“为我调试”的可能，有必要对政策执行者的行为进行监督。我国对政策执行的监督主体应包括以下范畴，即中国共产党、人大、政协、社团、政府自身和公民。由于我国政治架构的特殊性，中国共产党执政的特殊地位保证了在政策执行监督中的权威性。因此，党对政策执行监督权重系数理应更大，强化党要管党，从严治党。人大和政府对政策执行的监督需要探讨新的形式，尤其是政府，必须转变监督模式，防止出现老子监督儿子、哥哥监督弟弟的情况发生。另外加强社会的监督权，尤其是个体公民的权限。要赋予公民一定的权利，保证人民当家做主的终极目标按步骤逐步实现。

3.3重视政策宣传，提升受众的政策认同度

政策认同就是政策受众对政策正向的倾向性态度。诚然，政策能否取得认同，涉及到政策问题复杂程度、政策内容设置、政策执行者能力等诸多方面，我们这里主要从政策受众对政策认同的角度来考虑。万事开头难，政策也是如此，从政策实施来看，政策执行绝不是简单的增加受众利益的机器，比较而言，政策按照利益的分离方向可以分为正向政策和负向政策。正向政策，即增加政策受众利益的政策，如加薪政策、减税政策、减负政策等，这些能够普遍得到政策受众的支持和响应，推行起来，几无阻力。但负向政策，既降低政策受众利益的政策，如增税政策、油价上涨政策、扩大税收政策等，这些政策执行起来就会面临诸多阻力。综合而言，任何政策受众，也会从谋求自身利益最大化角度去考量政策本身，但政策受众绝大多数都是理性经济人，因此也能够理性的思考问题，这为政策宣传提供了可能和条件。因此加强政策尤其是负向政策的宣传工作就显得必要而且重要，对负向政策而言，对政策受众要以实相待、以诚相待，说明情况、讲清问题，对政策进行系统的剖析，争取政策受众的理解和支持。

3.4注重政策文化氛围营造，创设良好的政策运行环境

文化是制度之母。我们长期更多的关注制度建设，把一切问题的根源归结为制度，多数时候我们忽视了文化的培育和文化习惯的养成，我们总是盲目的以为有了相应的制度就能产生与之适应的文化，其实正好相反，有了相应的文化积淀才更容易生成人们愿意遵守的、得到共识的政策。因此塑造文化

往往比政策本身建设更为重要。当然培育文化是需要制度建构的，但也不仅仅是制度建设，还有其他诸多要素，正向罗杰·基辛所言“文化是用作为把人类群体与他们的生态结合起来，社会地传播着的行为方式、生活方式、社会群居和政治组织的方式，

以及宗教信仰和实践”

。3.5合理统筹政策资源，发挥政策资源的最佳效用

政策过程是个系统的过程，首先，人力、物力和财力资源均是不可或缺的重要因素。这里的人力不是数量的优势，而是质量的追求，要求德才兼备。德强，就是要有三心，即事业心、责任心和精进心；才备，就是要有三力，即政策的管理力、执行力和组织力。还有，财力不足，物质基础薄弱，也会给政策执行带来困难。但绝非财力越大，物力越足，政策执行的效果就越好。其次，信息资源也影响政策过程。掌握获取信息的技巧和具备信息加工的能力是能够利用好信息资源的重要因素，我们坚持的基本方针就是去粗去精、去伪存真、由此及彼、由表及里；再次，政策执行同样需要科学管理做为载体，只有必要的资源而缺少科学的管理，政策目标也难以达成。因此，从政策资源的子系统来看，每个资源都不可或缺，政策执行过程不仅仅是发挥政策资源的个体作用，重要的是要发挥政策资源的协同效应、整体效应，对政策资源系统要合理统筹规划，适当安排。

3.6借鉴经验，寻找适合中国国情的政策工具

西方国家在现代化治理过程中取得了显著成效，这与他们能够正确选择政策工具密不可分。加拿大学者霍莱特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》一书中，根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，在自愿性—强制性光谱上对各政策工具进行定位，将政策工具分为

三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。［11］

国家与社会关系的制度变迁在一定程度上体现为权力向公民社会的回归，原子化的社会形态需要政府充分发挥地方自身的治理能力和社会自我的调整能力，研究社会资本理论的学者也认为，有多少公民组织存在，以及这些组织的实际效力和表现如何，不仅影响着经济增长的速度，而且影响着社会的和

谐程度以及政治参与的方式。［12］

改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，中国政治、经济和社会环境发生了巨大的变化，公民社会逐渐兴起，市场经济的发展，政府不断地向市场和社会

放权，促使政策工具的选择逐渐摆脱了在计划经济体制下主要依赖管制、国企等强制型工具的局面，

逐渐转向以采用混合型工具和自愿型工具为主。

［13］

总而言之

，“政策工具选择是多因素综合作用的结果，包括政策工具的特性、需解决问题的性质、政府在过去处理类似问题的经验、决策者的主观偏好、

受影响的社会群体的可能反映等方面”。［14］政府的特

殊性质决定了其在政策工具选择上有广阔空间，借鉴西方发达国家成熟经验，结合中国行政管理实践采取切实可行的政策工具，是我国政府提升绩效的重要内容。

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2006：89．作者简介：周柏春（1980－），男，黑龙江大庆人，牡丹江师范学院政法学院教师，讲师，吉林大学行政学院博士研究生，主要研究方向为公共治理与公共政策。

（责任编辑：熊俊）

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