行政问责实践中存在的主要问题及解决途径

陈  党

（苏州大学 法学院 博士研究生， 江苏 苏州 215006）

提要：行政问责作为一种制度创新，在法律规定和具体实践中存在着下列问题：行政问责立法滞后；异体问责相对薄弱；问责对象不够全面；问责范围过于狭窄；职责权限比较模糊；责任形式不够全面；责任追究弹性较大；缺乏司法救济途径。要充分发挥行政问责的功效，必须逐步确立责任行政理念，明确行政问责主体，拓宽问责适用范围，明确责任认定标准，增加责任承担方式，严格行政问责程序，优化行政问责环境。

关键词：行政问责  存在问题  解决途径

“行政问责” 既是一个重大的法学理论问题，又是一个艰巨的社会实践课题。作为一种制度创新，行政问责既没有规范的模式供人遵循，也没有现成的经验可资借鉴，需要在实践中不断探索，逐步加以完善。

一、行政问责实践中存在的主要问题

近年来，我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的实践，使行政问责逐步形成一种制度。概括起来，取得的成效主要表现在三个方面：一是制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法。主要有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等。二是处理了一批违法失职的行政官员。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治非典“工作不力”被罢官去职。2004年，又先后处理了“开县井喷”案、“密云灯会人员伤亡”案、吉林“东百商厦特大火灾”案、江苏“铁本”案、“阜阳劣质奶粉”案和“嘉禾违法拆迁”案的有关人员。2005年，行政问责的对象和适用范围更加广泛，为数众多的行政官员因违法失职而被追究责任。三是强化了官员的责任意识。通过建立问责制度、追究相关人员的责任，行政官员进一步增强了责任意识，提高了依法行政、履行职责的自觉性，按照法律规范自己的行为。

目前，各地在行政问责方面虽然取得了一些明显的成效，但是，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些突出的问题。概括起来，主要有以下几个方面：

（一）行政问责立法滞后

行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求，同时也是一项重要的法律制度，需要依法实施。在什么情况下应当追究行政官员的责任，问责如何启动，由何人依何程序认定官员失职，官员究竟应当承担什么责任,这一系列问题都需要法律明确加以规定。

然而，我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。再加上一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，流于形式。由于缺乏统一的法律依据和具体的问责标准，问责制在一些地方和部门成了一种摆设，问责结果难以服众,有的甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具。

（二）异体问责相对薄弱

行政问责包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政监察机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。

目前，由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥，异体问责相对比较薄弱。同时，问责机关与公民、组织的关系也需要进一步规范，只有这样，才能将行政法制监督主体的监督活动与问责主体的问责活动结合起来，使其更加富有成效。

（三）问责对象不够全面

西方国家的公务员一般分为政务类和业务类两种。在中国，没有政务类和业务类公务员的区分。按照任期与任用方式的不同，划分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员；按照职位与职务的不同，划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，而且手里的权力越大，身上的责任也就越重。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应当无一例外地成为行政问责的对象。

目前，无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，都把行政问责的对象局限于行政首长。例如，海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件名称分别是“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长（含主持工作的副职）”；后者的问责对象更窄，仅限于“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”。长沙市人民政府制定的《行政问责制暂行办法》虽然标题中没有“行政首长”字样，但规定的问责对象也仅仅包括“现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人”。在这种情况下，数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。

（四）问责范围过于狭窄

行政问责作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。至于问责的适用范围，各地的规定不尽相同、有宽有窄。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为两大类，共有15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种，主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；《海南省行政首长问责暂行规定》则将问责范围扩大为5类、24种。

从上述规定来看，行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而，在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

（五）职责权限比较模糊

行政问责的前提是职责明确,即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分，并以法律法规的形式加以明确规定。由于目前我国党政关系错综复杂, 公务员岗位设置及其职责规定不明,尤其是党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，有权无责、有责无权的现象相当普遍,致使行政问责在操作层面存在不少难点。

目前，职责不清的问题突出表现在三个方面：一是党政不分、以党代政。在现实生活中，重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，出了问题则追究行政首长的责任；二是正副职之间的责任划分不够明确，名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制；三是不同层级之间的责任界限比较模糊。一个地方出现了问题，究竟是追究同级领导的责任，还是追究上级领导的责任。如果要追究上级领导的责任，究竟应当追到哪一级领导才算合理。

（六）责任形式不够全面

责任形式即行政主体和行政公务人员承担法律责任的具体方式。一般来讲，公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家行政机关来说，其承担行政责任的方式包括：被通报批评；赔礼道歉、承认错误；恢复名誉、消除影响；返还权益；恢复原状；停止违法行为；履行职责；撤消违法的行政行为；纠正不当的行政行为；行政赔偿。

过罚相当原则要求根据责任人的过错大小确定适当的责任形式，然而，在行政问责实践中，不论责任大小、有无过错，动辄就是引咎辞职。这样做，其结果有两种情形：其一，轻责重罚，使本来没有过错或过错较小的人，不适当地承担责任或为下属工作人员的个人行为承担连带责任；其二，重责轻罚，使本来应负更大责任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避刑事责任或其他处罚。

（七）责任追究弹性较大

目前，行政问责尚未法制化和制度化，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。出现这种情况的原因主要有以下几点：第一，行政问责的法律不够完善，责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。第二，行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。第三，问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。

责任追究弹性较大，存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题，在各地的问责实践中相当普遍。对于这个问题，浙江大学

胡建淼教授曾经说过：“领导人有权力必有责任。但领导人的责任是法律责任而不是担保责任；追究领导人的责任应当法制化而不应政治化、运动化。”[1]

（八）缺乏司法救济途径

公务员依法定的方式和程序任职于行政机关之后，即因担任行政职务而与行政机关形成一种行政职务关系。在这种内部法律关系中，行政机关居于优势地位，享有对公务员进行管理、任免和惩戒的权力。但是，公务员并不因职务关系而成为行政机关可以任意驱策和处置的“家臣”，其作为一个公民的权利也不能因为成为公务员就彻底丧失。因此，公务员与国家或行政主体之间的关系不是“特别权力关系”而是“特别法律关系”。其基本特征如下：“公务员之权利义务应有法律特别规定，而非服‘不定量义务’或根本否定公务员之权利；为维护公务员制度之有效运作，各行政主体得制定合法及合目的之特别规则以兹规范；对于违法失职之公务员得为惩戒，但须依法惩戒外，并应谨守正当法律程序；公务员其他权益受侵害时，仍得对行政主体提起行政争讼或依循特殊管道之法定程序（如‘公务人员保障法’所定申诉及复审程序）寻求救济，且法律不得明文排除公务员寻求法院救济之途径。”[2]

目前，我国受理公务员申诉控告的法律规范主要是《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员申诉控告暂行办法》和《公务员申诉案件办理规则》。《公务员法》第90条虽然规定，公务员对涉及本人的人事处理不服，可以向原处理机关申请复核，如果对复核结果不服，有权向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，但却没有规定必要的司法救济。尤其是《国家公务员申诉控告暂行办法》第20条规定的“受理申诉的机关作出的申诉处理决定，为最终决定”，以人事部的一个内部规范性文件剥夺了公务员向人民法院提起行政诉讼、寻求司法救济的权利。此外，《行政诉讼法》第12条的规定，也排除了人民法院对诸如“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”之类的司法管辖权。这样的制度设计显然是受到传统的特别权力关系理论的影响，不利于公务员权利的保障，也违反了“有权利就有救济”的原则。

二、完善行政问责的基本思路

设立行政问责制度的目的在于：约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，做到“有权必有责, 权为民所用，利为民所谋”。行政问责具有下列基本功能：一是惩罚和教育；二是安抚和补救；三是警示和预防。为了充分发挥其功效，应当着重做好以下几个方面的工作：

(一)确立责任行政理念

制度理念的更新是制度创新的前提。行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在这个过程中，必须根据法治社会的要求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。各级行政机关及其工作人员都要进一步转变观念，充分地行使法律所赋予的权力，正确地履行其职责，以实现法律所预期的目的。

责任行政是指行政主体和行政公务人员必须对自己的行政行为承担责任。从法律上讲，法律对行政主体的授权具有双重意义：一方面赋予行政主体一定的行政职权，另一方面又为行政主体设定了一种责任或义务。在法治社会里，任何人都要为自己的行为对他人和社会负责，行政机关及其工作人员也不能因为其肩负行政管理任务而享有法外特权。为了保证行政权力在预定轨道上正确行使，必须着重做好以下几个方面的工作：一是深入持久地开展历史唯物主义教育，牢固树立公仆意识，全心全意地为人民服务；二是提高对依法行政的认识，逐步改变原来“重权力、轻义务，重管理、轻服务，重行政效率、轻行政程序”的观念；三是不断强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；四是自觉接受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行为的发生。

（二）明确行政问责主体

行政问责主体不同于行政法制监督主体。行政法制监督主体既包括国家权力机关、国家司法机关和专门的行政监督机关，也包括国家机关之外的公民、政党、和群团组织，具有广泛性；而行政问责主体因为有权决定是否实施问责和追究何种责任，能够直接处分问责对象的实体权利和义务，因而必须由法律明确设定，具有法定性。

行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。因此，在行政问责立法中，应当着重解决好以下几个问题：第一，设定问责主体。违法行政行为的认定和追究权属于特定的国家机关。根据问责主体与行政系统之间的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一是行政系统内部的“同体问责”的主体，主要是行政监察机关和公务员的任免机关；二是行政系统外部的“异体问责”的主体，包括国家权力机关和国家司法机关。第二，划分职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。一般来讲，权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现。第三，规定问责机关与公民、组织的关系。国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。

（三）拓宽问责适用范围

行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。在现代法治国家中，行政机关及其工作人员承担行政责任是其行使职权的必然要求。根据责任行政的要求，每一种行政行为都必然与一定的行政责任相联系，每一个行政机关及其工作人员都应当为自己的违法失职行为承担法律责任。因此，每个行政公务人员，不论其职务高低、权力大小，无一例外地都应当成为行政问责的对象，并为其职务行为承担必要的法律责任。

拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。首先，应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。行政问责的对象应当以行政首长为主，但又不仅仅局限于行政首长。也就是说，只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，应当将行政问责的内容从重大安全事故，拓展到行政机关的各项工作。由于不同的行政机关和每个行政公务人员的工作内容、职责权限、考评标准存在差异，在规定行政问责的情形时，应按照权责一致的原则，采取定性和定量相结合的方法，尽可能做到既涵盖全面又兼顾个别，使之具有普遍的适用性和较强的可操作性。一般来讲，需要启动行政问责的情形应当包括：违法行政，滥用职权；违反程序，决策失误；执行不力，效能低下；管理不善，用人失察；防范不力，处置失当；泄露机密，违反纪律。总之，有权力就有责任，无论是行政首长实施的决策行为，还是一般行政公务人员的执行行为，无论是行政机关的集体行为，还是个人的职务行为，都应当纳入行政问责的范围。

(四) 明确责任认定标准

认定和归结法律责任必须遵循一定的标准，即通常所说的归责原则。“归责是指依照法律规定或约定而形成的某种行为和某种法律上的不利后果之间的特定联系，这种联系表现为：对某种行为附加上某种不利的后果，这种附加最终要落实到与此行为有特定关系的法律主体身上。”[3] 就公务员的法律责任来看，在如何归责方面主要有两种思路：一是主观归责主义，即以当事人的过错（故意或过失）为归责的重要依据，主要表现为“过错责任原则”以及在此基础上演化出来的“过错推定原则”；二是客观归责主义，即不考虑过错因素，以归责对象的客观特征作为归责的依据。基于普通法的传统，英美法系国家一般较为强调过错责任，实行的是客观上有违法行为和主观上有过错的双重原则。

在行政问责实践中认定和追究相关人员的法律责任，必须坚持责任法定原则，综合考虑下列因素：其一，是否存在法定职责。对于行政公务人员来说，履行法定职责是一种法定的义务。“‘法律义务’是指对人们提出的某种要求，一种‘应为’之行为；具有自身的道德意识和法律意识的人们原则上不能不遵守这种要求。”[4] 其二，问责对象是否有不（正确）履行法定职责的行为。履行法定职责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不正确履行法定职责的情况下，才承担相应的法律责任。其三，责任人主观上是否存在过错。故意或过失，是行政公务人员在实施违法行为时的主观心态，是判断其责任有无和轻重的重要依据。其四，责任行为与损害事实之间是否存在因果联系。“因果关系是哲学上的范畴，是指客观事物之间的前因后果的关联性。若一现象的出现，是由另一现象的存在所引起的，则两现象之间即存在着前因后果的关联性，谓有因果关系。”[5]

(五) 增加责任承担方式

行政机关的工作人员违法行使职权或不履行法定职责的行为，不仅会引起行政法律责任，而且还可能构成刑事法律责任、民事法律责任和违宪法律责任。由于这些责任的性质和追究主体不同，其责任形式也有所不同。其中，公务员承担行政法律责任的具体形式就有三类：一是精神处分，包括通报批评、警告、严重警告、训诫、记过、记大过等；二是职务处分，包括停职、降职、免职、撤职、调离、强制退休、开除或解雇等；三是薪俸处分，包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴、减少退休金等。承担民事法律责任的方式主要有停止侵害，排除妨碍，返还财产，恢复原状，赔偿损失，以及赔礼道歉、恢复名誉等。承担刑事法律责任的基本方式是刑罚，包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑以及罚金、剥夺政治权利、没收财产等附加刑。

法律在规定责任形式的同时，不仅要明确各种责任的具体适用范围，还要解决好下列两个问题：一个是行政法律责任与其他法律责任之间的关系问题。由于各种法律责任的性质不同，彼此之间不应当是一种吸收关系，而应当相互独立，在空间上并存，在功能上互补。另一个是行政法律责任的追究程序与其他法律责任的追究程序之间的衔接问题，尤其是行政处分与刑事处罚何者优先的问题。在这个问题上，既然是不同的法律责任，就应当由不同的问责主体分别进行认定和追究，彼此之间不应该存在先后顺序。

(六) 严格行政问责程序

追究公务员违法行政或不作为的法律责任，在一定程度上是对公务员某些权利的剥夺和限制，必须具有法定事由并经过法定程序。这就要求问责主体在行使职权时，既要依据实体法，也要遵循程序法。如果说，实体法规定的是问责的目的、对象、范围和标准，那么，程序法就是达到这一目标的的步骤、方式、时限和顺序。在行政问责过程中，一旦违反法定程序，如顺序颠倒、超过期限和不符合法定形式，就会影响问责结果的公正，并损害责任人的程序权利。

当代法学家普遍认为，没有程序保障，就不可能有真正的权利保障。为了保障问责对象的程序权利，必须改变以往那种“重实体轻程序”的做法，依照法定程序实施问责。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：（1）立案，依职权或依申请启动问责程序；（2）调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据，并听取当事人的陈述和申辩；（3）决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；（4）通知，送达问责决定，告知救济途径；（5）执行，按照管理权限，落实惩戒内容。在为问责对象设计救济制度时，要妥善处理行政权与司法权的关系，区别对待不同的责任形式。一般来讲，“普通的惩戒处分，系行政机关为提高行政效率、加强队伍建设目的而作，为保障行政权的相对独立性，仍然以行政机关为最终的决定者；涉及基本人权的惩戒处分，如撤职、开除等较为严厉的制裁，必须受到公正的司法救济，否则即违背了法治国家的基本理念。”[6]

（七）优化行政问责环境

任何一种法律制度的实施，都需要有一个与之相适应的外部环境，行政问责也不例外。从宏观方面来看，行政问责制度的完善和有效实施，有赖于市场经济和民主政治的发展以及法律制度的健全。从微观方面来看，要使行政问责制度充分发挥其作用，必须具备两个前提条件，即明确划分职责权限和推行政务公开。

实施行政问责的第一个前提条件是明确职责权限。要保证行政问责的有效实施，必须根据权责一致的原则，层层分解责任，将其落实到每一个单位、每一个岗位和每一个人员。对于行政公务人员来说，权力和责任是正比例关系，职务越高，权力越大，责任就越大；反之，职务越低，权力越小，责任也就越小。实施行政问责的第二个前提条件是政务公开。知情是问责的前提。政府信息作为公共资源，除涉及国家安全、商业秘密和个人隐私之外，应当为社会所共有，行政机关不得独占或垄断。这就要求行政机关必须公开执法主体、职责权限、政策依据、办事程序和工作标准，自觉接受社会各方面的监督。

参考文献：

* 本文系作者主持的国家社会科学基金项目《问责法律制度研究》（05BFX002）的阶段性成果。

作者简介：陈党（1961— ），男，河南南阳人，浙江工商大学法学院副研究员，苏州大学法学院博士研究生，主要研究方向为宪法学与行政法学。

[1] 胡建淼.领导人行政责任问题研究[M].杭州:浙江大学出版社,2005.扉页.

[2] 翁岳生.行政法（上册）[M].北京:中国法制出版社,2002.424.

[3] 杨解君.行政责任问题研究[M].北京:北京大学出版社,2005.235.

[4] [德]卡尔·拉伦茨.德国民法通论（上册）[M].王晓晔等译.北京:法律出版社,2003.50.

[5] 房绍坤,丁乐超,苗生明.国家赔偿法原理与实务[M].北京:北京大学出版社,1998.84.

[6] 胡建淼.领导人行政责任问题研究[M].杭州:浙江大学出版社,2005.128.

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