从中国的视角看非洲农业发展潜力
从中国的视角看非洲农业发展的潜力1
齐顾波2
从农业国内生产总值(GDP)的变化,尤其与中国农业GDP的变化相比,可见非洲农业的缓慢进展。更为重要的现状是,非洲的农业生产不能满足非洲人口的消费需求。许多国家粮食自给率在50%以下,除了玉米基本能满足地区需求、国际市场进口额仅占非洲消费总量的5%以外,非洲国家消费的水稻和小麦中,45%的小麦和80%的稻米都依赖进口;2005年,非洲大陆谷物总产量为8836.5万吨,谷物缺口2448.8万吨,需要进口或者援助粮食总量大约占到非洲谷物总需求量的21.7%左右,有24个国家出现粮食危机。与此同时,农业在其他方面为非洲经济做出很大贡献。非洲国家,尤其是撒哈拉沙漠以南的国家基本上仍属于传统农业国,其典型特征是农业是国民经济增长的主要源泉,对国内生产总值增长的贡献率平均达到33%;农业是非洲经济的支柱,70%的非洲人口靠农业生存,70%的劳动力在农业部门就业,40%的出口收入集中在农业领域(IFPRI,2002)。 中国的经验表明土地生产力的提高对于农业发展具有重要贡献,从这个角度来看,非洲农业生产潜力巨大。一方面,现有耕地存量很大,大部分国家可耕地的垦殖面积不足50%,即使不增加单位面积产量,仅通过提高可耕地的利用率,就可以极大地缓解非洲的粮食紧张局面;另一方面,非洲土地生产率低下,提高单产的潜力巨大。非洲农业的目前投入水平很低,要素的边际产出很高,处于报酬递增的初级阶段。因此,向非洲土地追加投入的比较利益很高。而且,非洲农业发展中也蕴含了巨大的能量,包括多样化的农作体系、丰富的自然资源、正在逐步纳入国家计划的农业发展政策措施等。不过,如何充分利用既有条件,促使生产潜力得以发挥,仍然是一个需要多方共同努力的过程,特别需要适应性机制创新的支持;正如中国在改革开放之后农业发展取得的巨大成就与制度创新及技术创新是紧密联系的。 1. 非洲农业的发展及其非洲农业的发展及其对世界的贡献的发展及其对世界的贡献
2007年非洲人口已经是9.6368亿,占世界人口的?%。而非洲农业GDP在世界农业GDP的份额在2007年仅占9.1%。对比中国和非洲在过去30多年中,农业占世界农业生产总值的份额,中国的这个份额变化非常显著,而非洲的增长则较为缓慢。1979年至2004年,中国农业在世界农业生产总值中所占的份额从9.5%上升为16.71%,而非洲该份额仅从7.42%上升到9.1%(图1)。 从谷物、肉类和蔬菜瓜果的发展及其占世界的份额来看(表1),非洲的该比例有所下降,而中国所生产的肉类和蔬菜瓜果占世界总量的份额是快速上升。畜牧生产和蔬菜生产的发展对中国小农的生计提高起到了重要的作用;相似的情况是,非洲小农的家畜养殖业在他们微薄收入中的比例远远高于富裕人口,与此同时,随着城市化进程,肉、奶的需求不断上升,因此,畜牧生产发展具有较大的潜力,它能为贫困人口提供获取收益的平台。
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该论文的思路和数据来自于《中国-非洲农业发展比较研究》的成果,此研究得到瑞士发展合作署(Swiss Agency for Development and Cooperation)资助。 2
中国农业大学人文与发展学院,。
图1 中国-非洲农业GDP占世界农业GDP的份额 (单位:%)
资料来源:FAOSTAT
表1中国-非洲主要农产品生产发展情况及其占世界的份额
非洲
谷物 肉类 蔬菜瓜果
中国
谷物 肉类 蔬菜瓜果
产量(千吨) 占世界份额 产量(千吨) 占世界份额 产量(千吨) 占世界份额 产量(千吨) 占世界份额 产量(千吨) 占世界份额 产量(千吨) 占世界份额
1979-1981 65091 4.14 5935 4.36 59602 9.46 286488 18.21 14526 10.66 67497 10.72
1989-1991 91307 4.8 7842 4.37 79195 9.74 390171 20.49 30644 17.06 150228 18.48
1999-2001 112016 5.37 10653 4.54 104540 8.66 420308 20.16 62833 26.77 387916 32.12
2003 128489 6.16 11357 4.48 112091 8.33 376123 18.03 71155 28.05 488694 36.33
2004 126228 5.56 11572 4.45 114001 8.24 413166 18.2 74306 28.57 506634 36.62
资料来源:FAOSTAT
2. 非洲土地生产力非洲土地生产力提高的土地生产力提高的潜力提高的潜力
中国农业发展主要得益于以传统技术加现代技术为驱动的、以提高单产为特征的土地生产力的提高,而非洲的农业生产力水平一直未能有显著的改善。而且非洲人口增长速度过快,抵消了农业生产提高所产生的福利效应。
从各项主要农作物的单产情况来看,在过去的30多年里,中国农产品的生产能力显著提高,各项农作物的单位面积产量都在逐年升高,而非洲大部分农作物的单位面积产量在过去30多年里都没有什么明显的变化(表2)。 从具体的单产增长情况来看,从1978年到2007年,中国的主要农产品的单产增产幅度都在一倍左右,粮食作物中小麦的增产幅度最为显著,2007年的单产是1978年的2.49倍;咖啡、籽棉、茶叶和花生等经济作物的单产增产幅度更为突出。非洲的主要农产品中,除小麦、茶叶、可可的增产幅度比较明显外,其他农产品的单产和1978年相比,并没有明显增
加,非洲农业单产的提高十分有限。这也就说明在过去的30多年中,农业土地生产率的差异是造成中非农业发展差异的主要原因之一。单位土地面积的农产品产出表明(图2),除了茶叶,中国农产品的单产都高于非洲,即从另一个角度说明,非洲农业发展中提高土地生产能力仍然具有较大的潜力。
表2 中国-非洲主要农产品单产增长情况(2007年/1978年)(单位:倍)
中国 非洲
玉米 1.83 1.1
稻谷 1.6 1.3
小麦 2.49 1.9
大麦 1.67 1.14
高粱 1.96 1.10
咖啡 2.99 1.27
籽棉 3.14 1.24
茶叶 3.7 1.9
花生 2.11 1.2
资料来源:FAOSTAT
图2 中国-非洲主要农产品单产比较(单位:千克/公顷)
资料来源:FAO统计数据
从土地利用来分析,土地经营方式的差异是造成中国和非洲农业产出的差异的主要原因。在中国,长期紧张的用地,促成了土地集约经营的习惯,其历史上精耕细作的方式仍然占有重要位置。这种方式能够极大地提高土地生产率,却也造成了对林地、草地和湿地等资源的过度开垦,带来了一系列的环境问题3。而非洲土地相对较为宽松的状态,形成其粗放型经营的方式(见专题4-1)。当然由于人口压力的逐步显现,非洲土地使用的方式也在发生改变,比如,缩短了土地的休耕期,盲目轮种,局部集中放牧等,也使得土地沙漠化,土壤侵蚀、耕地荒废。
因此,改变土地耕作方式,能够更充分利用非洲优越的土地和光温资源条件。非洲如能学习中国多熟种植的经验,提高复种指数,从而提高土地生产率,就可以大幅度提高粮食单产。不过,实现这样的目标,非洲受到劳动力投入、资金投入、和机械化程度低等方面的制约。中国在长期资金不足的情况下,充分利用劳动力替代资金的投入以促进发展,是值得借 1700年到1949年,中国的森林面积从2.48亿公顷减少到1.09亿公顷。虽然中国自1949年以来采取了如“植树造林”、“绿化荒山”等手段,使森林面积提高到2003年1.75亿公顷,热带雨林、原始森林等的破坏已经不可恢复。由于农耕扩张导致的湿地面积急剧减少和天然草场退化等问题始终未能得到有效解决。治理这种过度土地开垦的代价是昂贵的。截止2006年底,中国在退耕还林工程累计投资超过1300亿元,2007年又延长了一个周期,新追加投入2066亿元。同时,自1998年起实施的天然林资源保护工程十年累计投入945.8亿元。而2000年启动的京津风沙源治理和退牧还草工程,已经累计投入65.2亿元。这个问题应该被非洲各国引以为鉴。不过,本文不予讨论。
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鉴的一个重要经验。
3. 农业生产条件农业生产条件更有效利用条件更有效利用的潜力更有效利用的潜力
非洲本土的农业发展没有进入大规模拓荒式开发的困境,同时西方殖民者的种植园式作物生产体系也一直没有成为非洲农业的主体结构,使得非洲至今仍有大量未耕种的土地资源,成为非洲未来农业可持续发展的绿色储备。除了丰富的土地和水资源,非洲95%的区域属于热带亚热带气候,有利于作物终年生长的积温条件。如果非洲的农业潜力得到充分开发,不仅可以解决非洲自身的粮食问题,还可以帮助满足全球其他地区的需求4。不过,非洲的土壤质量、水资源利用效率、以及抗击自然灾害的能力均处于较低的水平,这些条件与非洲国家长期低下的农业投入以及较低的要素投入产出效率是相关的。
非洲相对中国拥有更为丰富的土地资源,首先体现在可耕地的总面积的差异。图3显示,在2004年时,SSA地区耕地面积1.66亿公顷,已经远远超出中国的耕地总面积1.22亿公顷。其次体现在人均耕地面积的差异,SSA地区至2004年的人均可耕地面积为0.25公顷,而中国在当年不到0.1公顷(图4)。更为重要的差异体现在耕地面积利用比例,中国的耕地利用程度已经几近饱和5,而非洲还存在大量未开发利用的土地,根据2002年数据统计,非洲可耕地面积7.7 1亿公顷,实际耕作面积2.1 1亿公顷,垦殖率仅占27%,如赞比亚国土面积752000平方公里,58%的适宜耕种的土地中,至今只耕种了14%6。即使耕地开发利用较好的莫桑比克已耕种的土地也只占不到可耕地面积的1/5 。从这个指标来看,非洲土地资源的外延式发展的潜力依然巨大。
非洲总耕地面积的增长与其人口总量增长相关,由于其可耕地面积的基数较大且垦殖率较低,因此总耕地面积的增长较为显著,1980至2004年间,几近增长40%。但是,其增长速度低于人口的增长速度,使得人均耕地面积呈现出显著下降的趋势;人均可耕地在1980到2000间减少了34%。1980至2000年间的耕地总面积增长速度不及2000至2004年间的速度,而两个阶段的人口增长率较为接近,大约为2-3%,因此,人均耕地面积从1980年的0.38公顷下降到2000年的0.25公顷,此后,2000-2004年间人均耕地面积相对保持在一个较为稳定的水平,为0.25-0.27公顷。尽管非洲的耕地面积的扩大慢于人口的增长,但是根据世界银行(2002)的数据,1961-2001年间撒哈拉以南非洲的农业产出增长仍然主要得益于其土地耕地面积的增长;粮农组织亦指出,自20世纪60年代以来,撒哈拉以南非洲的粮食种植面积增加了一倍,但粮食单产却几乎没有变化。
非洲大陆虽然土地资源丰富,但是土壤质量相对较差,西非荒漠草原区(Sahel)20%的土壤沙化和水土流失严重,低地热带地区土壤是酸性的,18%的土地肥力较低,整个非洲大陆还有22%的土地是沙漠区,根本无法耕种;非洲人口压力逐渐增加,与此同时,通过粗放的耕作方式休耕恢复土壤肥力的方式无法满足地力恢复的要求,土壤肥力侵蚀严重,在过去十年中,非洲土壤退化问题以及土地的可持续性利用得到越来越多的关注(Wopereis等,2005)。中国的土壤则因为各种劳动密集投入的精耕细作方式以及持续的肥料投入而维持了其肥力,其中土壤管理方面的技术也促进了土壤质量的提高,比如间作农作模式、垂直 联合国粮食及农业组织第25届非洲地区会议,2008
按照《土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定,农用地是指用于农业生产的土地,包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。可耕地为可以耕作的土地。包括现有耕地和可开垦的宜农荒地。但坡度较大、水土流失严重需退耕还林、退耕还牧的土地不在内。耕地是指种植农作物的土地,包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主,间有零星果树,桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽
数据来源于赞比亚农业与合作社部的Fifth National Development Plan 2006-2010。
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耕作模式、绿肥、水稻旱田育秧、保水深耕以及免耕覆盖(Mulching)等方法保证了土壤的肥力结构(Sandrey,2009)。得益于推广体系的完善,上述综合农作方式也开始在非洲各国得到应用,比如赞比亚一些村庄开始采用保水深耕(conservation tillage)的技术。 农业生产的积温和降雨条件从总量上也是具有很大的利用潜力。非洲气候地处热带,95%以上地区属热带和亚热带气候,年平均温度在20℃以上,只有南北两端和局部山区的年平均温度低于20℃。虽然非洲降雨很丰富,大部分国家降雨都在900-1750毫米,但是一年的降雨分布不均,有66%的面积经常遇到旱灾;由于只有4%的土地拥有灌溉设施,因此大多数土地在旱季都不能充分利用光热条件(World Bank,2008)。非洲的可再生水资源达到39360亿立方米,占世界的9%,人均为4600立方米(2003年数据),但是同样也因为缺乏水利灌溉设施,这些资源不能得到充分利用。FAO的研究发现:非洲有46%的土地是不能发展雨养农业的,24%的土地湿气太重,只有30%的土地适合雨养农业。
灌溉设施条件的完善以及土壤管理的技术的提高,将促进挖掘非洲各国农业发展中的潜在条件,从而更有效地利用和配置各种资源,促进更多的土地资源得到充分利用,同时也能够促进土地生产力的提高。
图3 中国与SSA地区耕地总面积的比较(单位:百万公顷)
数据来源:
FAOSTAT
图4 中国与SSA地区人均耕地面积的比较(单位:公顷/人)
数据来源: FAOSTAT
4. 适应农民需求应农民需求的需求的农业技术发展潜力农业技术发展潜力
中国农业技术体系不仅呈现出劳动密集和技术密集的特点,而且已经形成高投入、高产出,而且诸多要素,已出现报酬递减,显示出了中国农业技术道路的缺陷,正面临可持续发展的挑战。而非洲农业技术体系仍处于要素报酬大幅递增阶段,有条件不重复西方、中国农业技术道路的弊端,从而选择可持续发展的技术道路。
农业科技发展的效率可从很多方面来衡量。从现有生产力的改善来看,常规的技术如改良品种的应用和推广可以直接反映农业科技进步状况。在全世界范围内,品种改良对粮食单产增长的贡献率,在绿色革命的20世纪60-70年代为21%,在之后的80-90年代提高为50%,如果没有这些因为品种改良带来的粮食产量的增长,2000年世界粮食价格预计要高于实际价格的18-21%,发展中国家的人均热量的获得将会降低4-7%,全球将会新增1500万营养不良儿童,森林和生态脆弱地带的破坏程度将更为严重(World Bank,2007)。 与中国相比,非洲各国在新品种采用上一直处于较低的水平(见表3)。首先,中国和非洲在良种推广率上差异明显,撒哈拉以南非洲国家主要作物,如水稻、小麦、玉米、高粱、木薯、马铃薯,良种推广面积占各自播种面积的比例是世界上最低的(World Bank,2007),即使新品种推广较高的玉米和小麦也只达到40%以和60%左右,水稻、高粱、木薯和马铃薯等非洲主要粮食作物的良种推广率仅分别为22%、17%、19%和15%;而中国各主要作物的良种推广率都达到了100%(蒋和平等,2001)。此外,由于非洲大陆国家数量众多,改良品种的推广和使用在非洲各国之间也呈现出巨大的差异,以杂交玉米的种植为例,在肯尼亚、津巴布韦等国杂交玉米种植面积分别占总播种面积的80%和74%;而赞比亚只有49%,马拉维只有30%,坦桑尼亚只有28%(World Bank,2007)。其次,良种推广的作物选择上有差异,中国的良种推广率高的作物几乎全部是中国农户种植的主要粮食作物,而非洲新品种应用率高的作物并不必然是大多数农户种植的作物。如新品种应用达到70%左右的小麦并不是非洲小农种植的主要作物,更不是非洲农民赖以生计的作物,非洲农民种植的其他作物的改良品种的应用也都很低。
表 3 主要作物改良品种的种植面积占该作物种植总面积的比例 (单位:%)
水稻 小麦 玉米 高粱 木薯 马铃薯
坦桑尼亚
- - 28 - - -
赞比亚 80 100 49 20 24 100
利比里亚
73 - - - 52 -
SSA 22 70 43 17 19 15
中国 100 100 100 100 100 100
资料来源:赞比亚和利比里亚的数据来自于课题组调研;
SSA数据来自于World Bank(2008);中国数据来自于蒋和平等(2001)
非洲近年来也开始致力于新品种的开发和利用,2006年成立的“非洲绿色革命联盟”(AGRA)旨在推进非洲的绿色革命,AGRA计划在非洲开发1000个作物新品种,使具有高产和具有抗旱、耐贫瘠和其他环境胁迫的特性。目前,非洲新稻(NERICA)和抗花叶毒木薯(Mosaic Resistant Cassava)的推广成效显著,非洲新稻种植面积约为20万公顷,新木薯品种的种植面积达到了25万公顷。从总体水平来看,SSA的良种推广的面积也在逐年增
加,1970年,SSA的良种种植面积仅占到1%,1980年这一比重略升至4%,1990年增加到
。 13%,1998年增加到27%(Beintema等,2006)
总之,新品种的使用在非洲还具有很大的潜力,但是,进一步发挥其潜力也需要考虑一
些重要的条件。大多数作物新品种都需要水和化肥的保障,这些条件在非洲非常落后。同时新品种的运用也必须要有与之配套的相关技术。中国开发和推广了一大批先进适用生产技术,如双季稻一次性全层施肥技术、小麦“优控促稳超高产”栽培技术、玉米高产超高产调控技术、地膜覆盖技术、设施农业生产技术、立体种植技术、规模化养殖技术、高产优质高效农业综合配套技术等,提高了农业生产的整体水平。非洲大部分国家小农的农业生产方式仍然是传统的靠天吃饭,每年只播种一季,非洲90%的农业生产仍依靠使用简单的手工工具,农药、化肥也未被广泛使用,农业机械化、水利化水平很低,而中国在农药、化肥和农业机械使用方面却发展迅速,以化肥使用为例,在1980年中国每公顷耕地使用化肥158公斤,而SSA地区在同期则使用5.3公斤化肥,经过二十年左右,在2002年,中国每公顷耕地化肥使用量已经升至323公斤,已经是同期SSA地区使用量(6.8公斤)的47.5倍。根据FAO的推算,非洲使用全世界肥料消耗量的1%,每公顷低于10公斤,这种状况会持续到2030年。由此可见,在非洲推行“新的绿色革命”需要从整体上考虑农业生产技术的研发和推广。因为仅有改良品种,而没有相应配套的生产技术及有效的技术推广体系,改良品种的潜力是无法发挥的。非洲农技推广与采用的话语权不在农户,这进一步限制了改良品种的应用。
因此,充分发挥技术潜力、各种自然条件使用效率的潜力、土地生产力提高的潜力等,需要有各种技术和制度创新的支撑,包括综合条件利用机制的改善,以及研发体制、资源集中及分配体制的改善。
5. 促进发挥潜力促进发挥潜力的政策及制度环境发挥潜力的政策及制度及制度环境
非洲国家尽管采取了与中国一致的农业战略定位,政策手段和政府作用也几经改革,却始终未能实现粮食安全,导致社会问题频发。但是,由于其政策的框架的延续性,以及新时期对于农业发展战略地位的更多关注,与结构调整时期相比,为促进农业既有资源的有效发挥作用创造了相对有利的环境。
作为非洲经济发展战略总体蓝图的“非洲发展新伙伴计划” (NEPAD)重视非洲农业的发展,将之称之为“非洲经济增长的发动机”,认为非洲农业发展四大支柱为:1)扩大处于持续土地管理和可靠控制水资源系统之下的耕地面积;2)增加粮食供应,减少饥馑;3)改善农村基础设施和市场准入能力;4)在长期内促进农业研究和技术的推广。而到2015年,非洲农业的发展目标应该是:提高农业生产力,实现平均年增长6%,对小农特别是妇女给予更多关注;在各国和地区层次上建立有效的市场体系;使农民参与市场经济,改善市场渠道,实现农产品的净出口;实现更加公平的财富分配;在农业科学和技术发展领域提高战略地位;实现环境友好的生产方式,实现对自然资源基础的可持续管理。
而且,新千年以来非洲各国纷纷进行农业战略的调整,一些以前摈弃了农业发展规划的国家也开始重新重视计划在农业发展中的作用(专题1)。
专题 1 新千年以来几个非洲国家的农业战略调整
利比里亚2008年颁布了粮食和农业政策和战略(FAPS)草案,其目的是开展能力建设,通过提高生产力提高粮食的可获得性。
坦桑尼亚2001年的农业部门发展战略(ASDS)的目标是,到2025年实现农业部门的现代化、商业化、高效生产和盈利,促进以整体可持续的方式来利用自然资源,以及使农业部门成为各部门联系的有效基础。随后2006年的农业部门发展项目(ASDP)的目标是:促使农民更好地获得和利用农业知识、技术、市场和基础设施,从而提高生产力、营利性和农民收入;改革政策法规环境,促进私人投资。2009年,坦桑尼亚总理在议会上提出“农业是基础”,“第一是农业,第二是农业,第三还是农业”。坦桑尼亚国家增长和减贫战略(MKUKUTA)中,针对农业部门的操作目标为:到2010年,粮食产量从2003/04年度的900万吨增加到1200万吨;保持至少4个月全国粮食需求的战略粮食储备;到2010年,农业增长率从2002/03年度的5%增加到7%;增加灌溉设施;扩大灌溉面积,改善水资源使用效率,鼓励应用低成本的技术;增加培训,提倡对农用化学用品的安全使用和储存,应用综合的害虫管理、生态农业技术和传统知识。
赞比亚的国家农业政策(2004-2015)中指出,农业政策的总体目标是促进农业部门可持续、有竞争力的发展,来确保国家和农户的粮食安全,使农业部门对GDP的贡献最大化。具体目标包括:通过全年生产和收获后管理,以有竞争力的价格提供充足的基本食材,确保国家和农户的粮食安全;通过提供以农业为基础的原材料,贡献于工业的可持续发展;促进农业出口,从而增强农业部门对国家收支平衡中的贡献;通过促进农业生产,提高农业生产力,推动增收和就业;确保现有的农业资源得以维护和改善。同时,赞比亚对农业部门的行政组织结构也进行了一些调整,并在农业部门内部实施了一系列的配套政策。赞比亚2004年的国家分权政策将国家的农业推广服务从国家农业与合作社部(MACO)下放到地方。
2005年2月乌干达政府通过了农村发展的2005/06财年的预算和中期规划,并提出采取如下措施发展农业:(1)加快农业咨询服务,扩大服务范围(从29个区扩大到37个区);(2)加强农业研究,实施推广全国农业研究体系;(3)加强农作物和牲畜病虫害防治;(4)加强农作物、牲畜和渔业管理服务和质量监督;(5)恢复和发展一批基础性设施,重点是恢复现有的灌溉系统,渔场建设,水坝和农民取水,检疫站建设等。(6)食品仓储系统研究;(7)建立和实施农业统计体系:(8)保证农业投入和农民获得技术。
此外,在涉及发挥农业技术发展潜力时,需要农业科技发展战略和政策体系,农业研发能力以及农业技术推广等方面的支撑。
非洲很多国家制定了农业科技发展战略,一些国家制定了独立农业科技发展战略,如乌干达,2005年,乌干达颁布《国家农业研究法案》,根据该法案,乌干达建立国家农业研究系统,总体目标是通过应对在农业现代化计划及国家农业研究政策原则中出现的问题,来改善农业研究服务、资金筹措和管理的条件,以便通过可持续的方法来解决大多数穷人的需求和机遇。一些国家则是将农业科技发展战略整合到农业发展战略中,如赞比亚,在《赞比亚共和国农业及合作部国家农业政策(2004-2015)》中就对农业科技发展进行了详细明确的规定,主要内容包括两个方面:1)研究方面,主要是发展适宜的品种和种植技术;发展适宜的作物保护、储存、加工和利用技术以预防或最小化由病虫害带来的损失;发展适宜的土地和水源管理技术和建议以确保农产品的可持续生产以及改进相关的可持续性技术。2)技术推广方面,明确指出适宜科技的发展和推广是农业生产率提高的关键所在,其工作重点是:适当的农业机械、工具、设备、零件及捕鱼方法的发展和推广;适宜的种子、树苗、牲畜品
种的发展和推广;适宜的鱼种及水产品种的推广;病虫害的控制方法的研究;可持续耕作方法的发展和适当生物科技的推广。
但是,非洲的农业科技发展政策多数较为简单,或者仅是一些原则。在赞比亚的发展战略中简单提出其农业科技发展的目标,但具体如何实现并未作具体安排;在乌干达的农业法案中对农业研究体系的建设进行了详细的论述,但是对于国家具体如何保证这些农业研究体系开展相应的研究工作则涉及不多。
而且,非洲各国政策及战略措施实施的经验表明,由于受到内部力量和外部条件的限制,政府无力为农业提供更多的支撑,也无力确保政策的执行和监管,许多政策安排特别是支持政策有名无实,难以为继。以2003年非盟国家发表《关于农业和粮食安全的马普托宣言》为例。非盟国家在这份宣言中,承诺在五年内将10%的国家预算拨给农业和农村发展。而来自19个样本国的数据显示,63%的国家划拨少于5%,21%的国家处于5%到10%之间,而仅有16%的国家达到了10%以上(NEPAD/Abuja,2006)。为贯彻NEPAD,非洲各国首脑签署的《非洲农业综合发展规划》(CAADP)是一个复兴农业增长、保障粮食安全和促进农村发展的框架性文件,重申签署国要将国家预算的至少10%用于农业发展。然而即使在用于农业发展的预算中,真正用于作物生产、特别是粮食作物生产的比例相当小。 与此同时,中国长期在水利设施建设、化肥生产及投入、品种改良、道路交通以及市场设施建设等领域进行了全面的大规模的投资;改革开放之后的制度创新更进一步提高了这些投入的效率。中国的经验显示,农业的可持续发展需要以增加农业和农村投入作为物质保障。Lin(1992)的研究表明,中国农业超常规增长是要素投入增加和体制变革带来的效率改进的结果。投入增加对农业总产值增长的贡献为45.79%,效率提高的贡献为48.64%,技术进步因素占5.57%,在诸多促进农业增长的因素中,制度变革对增长的贡献最显著,为46.89%(黄季焜,2008)。 而且,非洲各国在市场化自由化的结构调整中,很快地将小农暴露到市场,包括生产资料购买、农产品生产以及销售的整个过程。但是由于小农的收入水平低下,不具备获取市场资源的能力,因此并没有促使私人的生产资料企业对农业生产投入产生直接的影响。此外,非洲落后的农用工业更阻碍了小农获取生产资料的可能。SSA地区地区的化肥生产量从1979年开始,基本上处于停滞甚至倒退的状态,大部分国家根本不生产化肥,因此SSA地区平均化肥生产量所占世界化肥总量的百分比到2002年,已经下降到0.26%。在赞比亚的调研发现,如果没有政府的补贴,小农户基本没有能力购买化肥。中国的市场化改革过程在这方面有一些积极的经验。中国化肥、农药等农业生产要素市场的改革是在农产品市场的改革之后。20世纪80年代中期,农业机械、农药和农用塑料薄膜等逐渐开始市场化改革,化肥和种子市场的改革则分别开始于90年代早期和后期。尽管农民不能再从国家获取价格低廉的化肥,但取消对价格的控制以及允许私营部门经营化肥等都促进了市场的发育和价格的下降。在化肥改革的时期,农民购买化肥的支出已经仅占其收入的15%,在其能承受的范围以内。在90年代后期,随着国内生产的增长,尿素的零售价格从1996年的2209元/吨(2001年不变价)下降到2001年的1361元/吨。到2002年,中国生产的化肥量已经占到世界化肥总量的21.6%,比1980年高出大约12个百分点。
此外,与中国相比,SSA地区的农业科技投入的总量和比例增加并不是那么显著(见表4)。从资金投入结构来看,SSA地区呈现出的特征是农业科研经费主要来源于公共部门投入,非洲政府公共部门投入所占的比重为97.7%,私人部门投入只占农业研发投入的2.3%(见表5)。而且,对外部资金的依赖比较高,外来捐赠资金在农业科研总资金中的比重在2000年达到43%。
表4 中国和SSA地区农业研究的公共投资情况比较
投资额度(投资额度(2000年国际价格:年国际价格:百万美元)百万美元)
SSA 中国 发展中国家
全球
年均投资增长率(%)年均投资增长率(%)
SSA 中国 发展中国家 发达国家 全球
资料来源: Pardey等,2006
1981 1196 1049 6904 15197 1981-91 1.25 4.76 3.04 2.27 2.63
1991 1365 1733 9459 19992 1991-2000 0.82 5.04 2.9 -0.58 1.20
2000 1461 3150 12819 23010 1981-2000 0.99 4.86 3.14 1.10 2.11
表5 中非农业科研资金投入结构
公共部门投入 私人部门投入
SSA 97.7 2.3
中国 71 29.0
发展中国家
91.6 8.4
发达国家 44.8 55.2
全球 62.7 37.3
资料来源:中国数据为2002年,Pardey等,2006;其它数据为2000年,Beintema等,2006
非洲从事农业研发的机构7都纳入各国的“国家农业研究系统”(National Agricultural Research Systems – NARS)。若干国的NARS在非洲不同地区又联合成“次区域机构”(Sub-Regional Organizations – SRO)。次区域机构有:“西部和中部非洲农业研发理事会”(West and Central African Council For Agricultural Research and Development – CORAF/WECARD);“东部和中部非洲农业研究促进协会”(Association for Strengthening Agricultural Research in Eastern and Central Africa – ASARECA);南部非洲的次区域机构是“南部非洲发展共同体食物、农业和自然资源理事会”(Southern African Development Community’s Food, Agriculture and Natural Resource Directorate – SADC/FANR);北部非洲的次区域机构正在成立中。
次区域机构促进了农业研究合作,形成了农业研究资金资助机制,欧盟提供了很大支持。2001年,3个SSA的次区域机构成立了“非洲农业研究论坛”(Forum for African Agricultural Research – FARA),并在FAO设在加纳的代表处设立了秘书处。非盟和NEPAD已授权FARA来协调CAADP中有关农业研究和技术推广的部分。
在农业推广方面,很多非洲国家没有建立起政府主导的农业推广体系,但是很多国家都有农业推广服务,其推广模式差异很大,非政府组织、国际援助机构资助的如农民田间学校等是其最主要的农业推广模式(表6)。 国家农业研究系统包括:由公共投资建设的国家农业研究所(NARIS)、大学、国际农业研究中心(IARCS)和推广服务机构,以及主要由私人投资的私营机构、农民组织、非政府组织(NGOs)和社区团体(CBOs)。虽然各部分独立行事,很少进行合作。 7
有关农业推广服务的经费投入,赞比亚和利比里亚的调查中获得了相关数据(表7)。赞比亚每年花在农业推广方面的经费只有400万美元,而利比里亚只有150万美元,中国每年花在农业推广方面的经费近7亿美元。从推广方式上来看,中国农业技术推广已经开始走向信息化时代,网络、远程教育、手机短信平台等成为新的农业技术推广渠道,而非洲的农业推广仍然以面对面的技术服务形式为主,这在农业技术推广服务的可及性方面受到了很多的限制。
中国农技推广的有利条件之一是,中国耕地虽是农户分散经营,但却是集中成带种植。中国农地的集体所有和承包经营,在农地权属与农户集中居住的匹配上,方便了农技推广。非洲农地所有者未必集中居住在其所有的农地村落,农地权属的分散和居住的分散不利于农技的推广。据Ian Scoones 等(2005)的调研,许多非洲农民好多年都没见到政府农技人员。
所以,在多样化农作体系、居住和农地权属分散的状况下,要创造一个有利于发挥农业生产潜力的政策及制度环境,需要更多的努力。
表6 非洲不同国家农业推广模式
国家
安哥拉
贝宁
布基纳法索
喀麦隆
埃塞俄比亚
加纳
肯尼亚
马拉维
马里
莫桑比克
尼日利亚
卢旺达
塞内加尔
坦桑尼亚
乌干达
赞比亚 推广模式 农村发展和推广项目,农民田间学校 参与式推广,农民田间学校 农民田间学校 农村发展和推广项目,农民田间学校 参与式管理和培训推广体系,农民田间学校 统一推广体系,多部门参与推广体系,农民田间学校 多部门参与推广体系 农民田间学校 统一推广体系,农民田间学校 政府推广体系,农民田间学校 农民田间学校,参与式推广 自上而下的推广体系,农民田间学校 农民田间学校,政府主导农业推广体系 农民田间学校、多部门参与式推广体系 国家农业咨询委员会 参与式推广体系,农民田间学校
表7 三国农业推广体系 (单位:/千农业人口)
政府推广经费(美元/年)
政府推广机构(个)
政府推广人员(人)
民间推广机构(NGO)数量(个)
私营推广机构(个) 赞比亚 517.5 0.21 0.27 0.002 0.003 利比里亚 1000 0.01 0.06 0.03 0.007 中国 906.8 0.23 1.38 0.13 -
资料来源:赞比亚和利比里亚数据来自于课题组调研,中国数据来自于吕建秋,2005利比里亚和赞比亚农
业人口数据:UNICEF;中国农业人口数据:国民经济和社会发展统计公报
6. 非洲农业发展的国际环境非洲农业发展的国际环境
借助世界范围内对粮食安全的关注,有利于在非洲建立更有利于农业发展的资源使用和配置政策制度及实施保障机制,以促使各种潜力得以发挥作用。
尽管自20世纪80年代以来,对农业部门的国际发展援助占总援助额的比重从19%下降到了4%8,但作为全球援助的重点区域,对非洲的国际发展援助占总援助额的比例保持在1/3左右。进入新世纪以来,随着贫困、农业生产、粮食安全等问题的出现,加上各国对千年发展目标(MDG)的承诺,各个援助方增加投入的意识有所提升。2009年G8峰会确定了200亿美元用于粮食安全和农业发展,而其中很大比例流向SSA的国家(Investment Centre Division Discussion Paper,2009)。官方农业发展援助的承诺在2007年达到1990年以来的最高值,即28亿美元,虽然仍然比80年代的援助承诺均值低1亿美元。
投向SSA国家的ODA始终保持在10亿美元以上。对于SSA国家而言,国际发展援助资金在农业财政预算中的比例依旧相当高。在24个SSA的国家,发展援助在其农业支出总量中的比例平均为28%(World Bank,2008)。IMF的统计数据表明,2005年坦桑尼亚接受农业ODA总额为5400万美元,同年的农业总支出则为3000万美元,远低于农业ODA额度。图5显示所示,1979年至2004年间,中国所接受的农业援助的人均水平远低于非洲。以2003年为例,中国人均农业援助额为0.62美元,非洲为3.30美元。与此同时,中国的年
图5 中国-非洲年人均农业援助额对比(单位:美元)
资料来源:FAOSTAT
作为对农业发展也有着重要作用的外商直接投资(foreign direct investment-FDI),在非洲仍然有待于倾向于利于农业发展的方向。从FDI的产业流向来看,只有很小的比例流向了农业部门。以坦桑尼亚为例,2002-2005年间平均每年接受FDI4.75亿美元,到2005年,FDI存量达到了60.29亿美元,占GDP的百分比高达49.6%。其中57.2%来自OECD国,24.5%来自SADC。FDI主要投向了制酒、烟草、电力设备、通信、水泥等方面。而来自中国的FDI主要投向了坦桑尼亚的纺织企业。流向农业部门的FDI比例很小,在1990-2003年间全部2288个FDI项目中,仅有163个涉农项目,另外有121个与自然资源相关的项目。有研究表明,FDI提高了农业生产率,但限于茶叶、糖业等经济作物。而小农从中受益也主要是从事经济作物生产和加工的企业,一定程度贡献于减贫(Msuya,2007)。虽然在中国所接受的FDI中农业投入的比例也很小,但是由于有财政支农投资的支持,农业利用外资合同金额不到财政支农8 2008年发展合作论坛报告:国际发展合作的趋势和进展
资金的0.2%,不会影响到农业投入9。
对非洲援助的战略和具体的方式,也有待于向着利于农业发展和小农户生计发展的方向调整。80年代初,世界银行通过一系列的短期结构调整和农业项目来实施自由化和市场化的改革,包括扩大在东部和南部非洲的农作系统研究,自1978年在苏丹发放第一笔贷款以加强农业研究机构以来,建立了26个培训与访问推广体系,以及加强农业研究与推广体系的投入。1979年又设立了ISNAR (International Service for Agricultural Research),1985年接着成立SPAAR (Special Program for Agricultural Research in Africa)以加强发展中国家的国家研究体系(Mrema,1997)。然而世行项目运行状况并不尽人意。部门分析没有将连贯的、以农业为导向的战略纳入长期增长目标中,也没有将人力、机构和技术能力的建设作为长期增长的基础,缺少相应的投资。非洲在农业技术领域更多地是接受外部的援助而非合作交流。90年代开始,针对非洲的农业援助开始关注更为多样的农业研究和推广模式,并回归对于区域性农业研究机构的支持。这一时期针对一般农业支持以及综合农村发展的影响、可持续性和成本—收益进行了评价,结果都差强人意。此外,投入了大量资金的“培训与访问”农业推广体系宣告失败。这些都使得发展机构和受援国政府都降低了投资农业发展的热情(World Bank,2002;FAO等,2002)。此外,捐赠者也减少了对CGIAR系统的资助。而FAO的农民田间学校(FFS)又开始作为一种新的模式,到2003年,在肯尼亚已经有1000个活跃的FFS小组,近30000农民参与(Sones等,2003)。然而由于非洲农作系统相对与亚洲水稻生产系统更为复杂,FFS方法的成本要比在亚洲更高。从“培训加访问”到“农民田间学校”再到“私有部门推广”,资助方进行了援助方式的调整,但是均未产生理想的效果。
中国对非洲的农业援助虽然并没有机制化,但总体上是应非洲各国的具体需要所实施的各种农业项目,因此在实践中取得了一定的成效。从最初的单向双边农业援助项目到现在通过南南合作框架下FAO粮食安全行动计划等多边援助机制,农业援助一直是中国援非的重要内容,截止到2005年底,中国在非洲援建农业项目145个,涉及示范农场、农田水利整治、农业技术服务、农机具加工、畜禽养殖等(商务部西亚非洲司,2006),从援助方式上来看,其主要包括援建农场、援建试验站和农业技术示范中心、派出农业技术专家、提供培训以及直接的粮食援助等。而目前,中国对非援助也开始走向机制化。到2008年底,中国先后与埃及、南非、埃塞俄比亚、苏丹等10个非洲国家签署了农牧渔业合作协议,并与埃及、南非分别建立了双边农业合作组机制。
中国对非农业援助工作,特别是正在援建中的农业技术中心,如果将多熟种植的经验作为技术合作的一个重要内容,可通过合作研究开发,示范推广的方法帮助非洲建立有自己特色的充分利用非洲光温、土地资源的农业生产系统。
7. 结论
新时期的非洲农业发展进程中,在以下几个方面具有巨大的潜力:
提高土地生产力
充分利用土地、积温、水等资源
促进适应小农的农业技术
提高土地生产力,需要从转变土地经营方式入手。在非洲由于农作系统的多样化,需要9 1988-2008年《中国统计年鉴》
有针对性的适应各种系统条件的不同耕作方式;不过,从中国的经验来看,粗放经营向精耕细作方式的转变、实施多熟种植的制度是较为重要的方向。这种转变需要增加劳动力投入、资金投入、水利及基础设施建设的投入,而在资金投入缺乏的情况下,劳动力投入作为替代也是一个可参考的选择。
更有效地利用土地、积温、水等资源,主要从平衡资源在季节间分布以及有效配置各种资源条件入手。发挥这些资源的潜力,包括扩大土地的耕作面积,同时还要降低土壤侵蚀的可能;充分利用河流和地下水资源在干季进行灌溉;以及进行多熟种植,增加复种指数,以利用干季的日照和积温。灌溉设施条件的完善以及土壤管理技术的提高是挖掘此潜力的重要措施。
更多新品种和综合农作技术的采用,需要指向小农耕作的主要作物,诸如玉米、木薯等,而不是完全商业化的小麦、咖啡等。在非洲推行“新的绿色革命”需要从整体上考虑农业生产技术的研发和推广。因为仅有改良品种,而没有相应配套的生产技术及有效的技术推广体系,改良品种的潜力是无法发挥的。
从发挥上述潜力的国内国际环境来分析,均有有利的因素,同时也有一些障碍需要非洲各国自身的努力,以及国际社会的合作来克服。有利的条件包括:
区域农业发展的战略的制定以及各国农业发展战略的调整
国家农业研究系统以及次区域机构的建立
农业援助所发挥的一定的作用
中国将自身农业发展经验应用于对非援助
需要进一步努力来改善的方面包括:
贯彻执行各种政策欠缺的公共资源
政府公共投入的高比例以及较高程度的对外依赖
排斥小农户的市场机制
非政府主导的,而且推广方式单一、成本高的推广模式
缺乏具有非洲特色的适应不同农作系统的配套技术及制度创新
总之,要充分利用既有的各种条件,尤其是对非洲各国、区域机构、援助机构的资源进行整合,尤其要将农业援助纳入非洲各国的农业发展战略或者区域性的农业发展战略中,针对相应的战略目标选择援助方式。同时要利用现有的农业研究系统,加强针对非洲不同农作系统所进行的适应性技术创新,特别是小农户所生产的主要农作物的技术创新。在创新使用的机制保障上,促进政府公共投入机制与市场机制相结合,加强对小农户的综合农业投入,包括基础设施建设、生产资料补贴等。而中国农业发展的经验则可以通过示范农场等方式在非洲各国进行推广。
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