当代中国社会组织的制度环境与发展

作者：黄晓春

中国社会科学 2016年01期

　　 一、问题的提出与研究回顾

　　 近年来，学术界日趋关注当代中国社会组织在国家治理转型以及社会变迁中所扮演的角色。①尽管研究视角不尽相同，但研究者多将社会组织所处的制度环境视为研究的基石。因为在一个强国家推动的社会转型历史进程中，理解了社会组织所面临的制度性激励、约束以及机会结构，才能从总体上把握其发展特征以及未来走向。

　　 目前，学界已形成一种广为接受的理论思路。即基于制度文本分析的方法，研究多聚焦于20世纪90年代以来形成的中国社会组织管理体制，认为这套体制暗含诸多约束性机制，②由此，社会组织在登记、注册以及资源供给等方面受到限制。在此制度环境下，社会组织呈现缺乏活力、对体制依附性强等发展特征。③以此为据，研究者倾向认为中国社会组织突破发展瓶颈的条件是形成鼓励发展的新型政策框架。④这些思路遵循“国家—社会”的宏观理论逻辑，展现了清晰的线性因果机制，也暗合当前中国社会组织发展中的一些组织现象。根据这种视角，一旦更为宽松的制度环境出现，中国社会组织发展中的多数问题都将迎刃而解。上述理论不仅在学界有广泛影响而且在公共政策领域逐渐占有重要话语权，直接影响了中央和地方的制度变革。

　　 然而，上述解释近年在经验和理论层面都陷入困境。从中国社会组织发展的经验事实来看，十七大以来中央政府就开始不断释放积极发展社会组织的政策信号，十八大后国家更是将发展社会组织纳入社会治理创新的重要范畴。⑤地方政府的制度创新步伐更快，北京、上海、广州、深圳等城市的地方政府自2005年以来就尝试使用宽松的“备案”制度帮助一些活跃于基层社区的社会组织获得合法性，并探索“公益招投标”等政府购买社会组织服务的新型制度。可见，更为宽松和鼓励发展的宏观政策取向正在形成，但社会组织的发展仍面临着公共性缺失、⑥工具主义发展逻辑⑦以及专业化能力发展缓慢等现象。⑧这表明，一些未被观察到的机制仍在隐蔽地影响社会组织发展，亟待予以揭示。

　　 在理论演进层面，已有研究的不足更为显著：其对中国社会组织制度环境的解读本质上是整体主义和结构决定论导向的，默认了宏观政策文本作为整体被各级政府严格执行并直接作用于社会组织这一预设条件。而这一预设近年已遭到大量细致研究的不断挑战，研究者开始注意到社会组织领域宏观政策在执行中的碎片化现象⑨以及地方政府普遍的策略执行逻辑。⑩这些都启发我们采用一种更为综合、多层次的理论视角，将宏观政策的总体特征、地方政府的政策执行纳入整体性情境中，更深入地分析其对当代中国社会组织发展的复杂影响机制。

　　 国内既有研究中的制度文本分析与政策执行研究常常是相互割裂的两个部分，前者更关注制度的内涵及其展现的治理逻辑，(11)后者则强调政策执行者的利益、策略与“地方自主性”。(12)二者的割裂导致我们对国家治理的机制分析缺乏纵深视角。近年来，一些社会学研究试图将两者联通起来，即将结构性要素、行动者以及彼此的关系机制纳入总体性框架内进行思考，(13)这为本文提供了重要的方法论启发。此外，中国政府行为领域的前沿研究围绕激励模式、(14)风险控制、(15)上下级政府间控制权行使(16)等展开了深入分析，借助这些发现，我们可以从繁杂的制度文本中抽离出影响政策执行者行为的中观机制，从而在制度文本与政策执行间建立连接，形成一种关于中国社会组织制度环境的全景式解读。

　　 本文将重点关注社会组织领域不同层级政府在互动中塑造的制度环境，并评估其对社会组织的影响机理。下文分析所用的案例素材中，地方政府和基层政府的制度逻辑主要基于笔者在S市所做的长期实地观察。考虑到S市在社会组织管理与服务领域长期是全国的“标杆”之一，(17)本文认为基于此地的经验观察具有普遍启发意义。

　　 二、多层级政策执行与制度环境

　　 本文对社会组织制度环境的解读不同于以往基于文本分析的研究，更关注不同层级、不同属性的政策执行者实际采取的治理策略，以及这些治理策略相互交织时构成的激励、约束与机会结构。如近来许多研究所示，中国政府有着复杂的府际关系和治理网络，不同层级的政府部门在执行中央政策时都会表现出不同的执行思路，(18)这意味着在地方的制度执行场域中，社会组织发展受到的影响更为复杂。

　　 (一)宏观政策的模糊发包特征

　　 随着社会组织在国家治理中的重要性不断凸显，越来越多的政策文件开始涉及社会组织。由于该领域并不存在国家级领导协调机构，上述政策缺乏系统梳理，由此形成了一个模糊性日增的政策领域，集中表现为三点：一是党的政策报告与现行法规间时有距离，如：十八届三中全会提出四类社会组织“成立时直接依法申请登记”，但迄今为止，1998年的《社会团体登记管理条例》中关于社会组织登记时需寻求上级主管单位的相关条例并未做相应修正，这导致一些地区的民政部门和其他政府部门就各自的主管单位职责产生认知分歧。二是在具体管理规章、制度层面存在冲突，如《社会团体登记管理条例》引入非竞争性原则来强化对社会组织的管理，但财政部、民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》却强调政府购买社会组织服务时采取“公开择优”的竞争筛选原则。三是现有制度中存在较多原则性的概述，制度的针对性和操作性都较为模糊，导致下级政府执行难。比如十八大、十八届三中全会文件都提到“加快推进政社分开”，但相应操作细则一直缺位。

　　 十八大以来，党和政府高度重视社会组织在现代社会治理体系中的作用，由此提出了更高的发展要求，这些要求从不同角度对社会组织发展和管理提出了新思路，比如：十八大报告提出加快形成“社会组织体制”，十八届三中全会将“激发社会组织活力”纳入“创新社会治理体制”的重要范畴。这些要求暗含着不同的制度创新思路，要求地方政府在改进社会治理方式的同时兼顾好社会组织发展的活力、政府治理和社会自我调节良性互动以及社会组织融入既有社会治理体系等多个目标。对地方政府而言，在缺乏细则的情况下要同时贯彻这些政策思路就面临着一定的操作模糊性。这意味着地方政府更多是以改革创新的“试验”态度来发展社会组织。

　　 从深层次看，社会组织宏观政策的模糊性与当前中国独特的渐进式治理转型密切相关。由于渐进式改革同时强调优化治理与稳定的政治社会秩序，而社会组织作为一种新生的结构性力量，既能显著改善公共服务供给格局又具有挑战政治稳定性的潜在可能，(19)因此政策制定者同时存在两种倾向：一方面希望发挥其协助党和政府开展社会治理的功能，因而强调发展；另一方面又担心其发展失控，影响社会稳定，因而强调引导和管控。二者相互缠绕，在政策演进中以各自的方式影响政策设计，导致该政策领域在许多核心维度上都存在着暗含张力的政策信号。这使得政策执行者面对较大不确定性，(20)为规避风险，其往往采取“平衡主义”的思路设计具体制度，这进一步导致了模糊性的再生产。

　　 当政策环境的核心逻辑存在多元导向而难以系统整合时，宏观政策的细致化就很难实现。其结果是社会组织领域的许多政策都难以被细化成客观外显的技术指标和标准操作流程，这意味着这些政策在执行效果测度方面也存在较大模糊性。

　　 上述模糊的政策信号可能引发怎样的政策执行后果?社会科学近年来在中国政府行为研究领域取得了长足进步，尤其是在上下级政府关系模式方面形成了许多理论洞见。借助这些成果，我们可以进一步“深描”社会组织宏观政策的核心特征。

　　 与企业组织不同，政府面临的是一个多目标制度环境。(21)为了保证指向不同的治理目标得以贯彻，政府内同时使用两种不同的政策执行机制：第一种机制被国内学术界概括为“行政发包”治理机制，(22)其更强调将政策执行的自由裁量权下放给地方政府，鼓励其因地制宜地执行政策，上级政府主要是在治理绩效(结果)上对下级政府进行评估和激励。(23)第二种机制则更注重基于流程和规则管理的自上而下的过程监管，强调上级政府依据理性化、法治化的制度流程对下级政府的政策执行过程进行全程控制，这种治理机制的典型表现形式为中央政府的“垂直化管理”。

　　 这两种机制实施的组织条件各不相同：行政发包要求把治理任务整体“包”给下级政府，发包方通常会将一部分实际控制权授予下级政府，因而允许其围绕治理目标开展各种因地制宜的创新与“变通”，整个发包体系的内在整合水平相对较低。这种治理机制通常伴有较强的激励手段，(24)鼓励下级政府围绕治理目标展开以结果论“英雄”的横向竞争。(25)而自上而下的过程监管则首先要求治理任务以及达成任务的手段、机制总体清晰，这样，科学、理性的制度流程才可能自上而下层层分解。过程监管机制的内部协调性与整合性水平更高，且这种治理机制中剩余控制权通常集中在上级政府，即下级政府被要求严格按规章办事。上述两种机制在政策执行时同时运用，但在不同情形下主次关系不同，如：在经济领域，行政发包治理机制常居主导位置；而在司法等领域，过程监管的机制则居于主导位置。

　　 在社会组织政策领域，政策信号和制度框架的模糊特征决定了自上而下的过程监管机制难以运用。因而国家在推进政策执行时更多采取行政发包治理机制。就此而言，该领域的政策执行具有行政发包治理机制的普遍特点，如：自由裁量权在政府体系内逐级下放；每一级政府在总体上对辖区内的社会组织发展负总责等。但进一步分析则会发现，由于该领域前述模糊性特征，政策执行在许多方面又区别于普通的行政发包治理机制。

　　 一是在政策执行的风险分配结构中，地方政府承担较大风险。在治理目标清晰(如8％的GDP增长率等)的行政发包机制下，主要可能产生的风险是由于地方政府滥用自由裁量权而引发的“统治风险”，大多由中央政府承担。(26)相比之下，地方政府承担的制度生产风险有限。(27)但在社会组织政策执行领域，由于政策信号和发展路径较为模糊，而上级政府又掌握着修正、干预地方政府相关制度设计的“剩余控制权”，因此地方政府承担了较大的制度生产风险。举例来说，20世纪90年代初，各地政府从市场经济体制和“小政府、大社会”的改革目标出发，对社会组织发展持宽松态度。但国家从1996年起，先后发布《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》等政策，这些宏观政策对地方政府的制度行为产生了重要影响。

　　 二是在政策执行的激励设置中，地方政府面对的是弱激励。政府内部的激励方式主要有两种：一是财政激励；二是晋升激励。前者包括建立在财政分成基础上的激励模式，(28)以及围绕财政专项资金的申请、拨付等形成的激励模式；(29)后者则表现为政府官员的晋升与某些领域治理绩效间的高关联。在社会组织领域，这两种激励模式基本都不发挥作用。该领域并不存在财政分成等现象，下级政府通过发展社会组织不能获得显著的财政回报。社会组织的发展与管理由民政部门主导，而作为非垂直管理的“条”上部门，上级民政部门无法对下级民政部门的干部任命进行直接干预，更无法对下级“块”上机构的领导人任命产生直接影响。即使上级民政部门有时可以通过设立诸如“社区治理和服务创新实验区”等方式，间接地对地方政府和地方民政部门实施激励，但其真正发挥作用的前提条件是能引起地方党委的高度重视。当地方党委面对名目繁多的各种“评选”、“示范区”建设时，这些激励信号对官员发展可能产生的影响是高度不确定的。概言之，与经济、建设等领域行政发包治理机制蕴含的强激励不同，社会组织领域并不存在显著的强激励。(30)

　　 三是在控制权行使方式上，自上而下的检查验收和评估多是低强度的。典型的行政发包强调结果导向的控制机制，因此多伴以较高强度的检查验收和评估。但在社会组织领域，由于政策框架蕴含多重目标，且发展绩效较为抽象、难以测量，不存在强有力的检查验收。

　　 上述讨论厘清了社会组织领域政策执行的特征，即地方政府承担较高制度生产风险，缺乏强激励且面对低强度的自上而下检查验收。这些特征与以往文献讨论的行政发包治理机制有显著的差别，为区别起见，本文称其为“模糊发包"。模糊发包大多涉及社会领域的渐进式变革，在这些领域，政策制定者不可能一蹴而就地设定清晰的改革路线图，为防止出现因“激励扭曲”而导致的社会危机，也不会配置强激励，而地方政府亦深知这些领域存在一定的制度生产风险。在中国当前改革情境中，与社会组织领域相似的模糊发包现象还存在于许多政策领域。

　　 模糊发包所指向的主要是不确定性较大的制度创新问题。在多数清晰发包政策领域，发包的产出表现为具体的治理绩效，如经济增长率、二氧化碳减排量等。而在社会组织领域，上级政府几乎从不在发展数量、发展速度等方面对下级政府提出明确绩效要求，发包的核心内容是鼓励下级政府结合中央政策因地制宜地探索社会组织发展与管理的制度创新。模糊发包所关注的问题与学界近年来关于改革“试验”的研究有相似之处，(31)但前者从中观层次的激励安排、风险分配等角度展开进一步讨论，可以进一步拓展研究者对不确定情境下地方政策实践机制的认识。

　　 (二)地方政府的风险控制与技术治理

　　 这里的“地方政府”指位于政策执行链条中端的省、市级政府。它们既是贯彻中央政府政策精神、因地制宜出台地方政策的“代理人”，又是督促基层政府落实相关制度安排的“管理和监督者”。地方政府具有相对的独立性，(32)其制度生产对于社会组织发展具有重要意义。

　　 模糊发包的治理机制决定了地方政府在发包体系中要解决的主要政策执行议题以及遵循的基本原则。首先，模糊抽象的政策目标难以执行，必须在实践中逐步明晰化。在高风险和弱激励的背景下，目标明晰化的过程也是风险控制的过程。地方政府会努力把政策执行控制在行政技术的层面，避免涉及体制改革，具有鲜明的技术治理特征。(33)其次，地方政府作为“承包方”，必须为基层政府贯彻制度安排提供一定的激励，并发展出相应的检查验收方法。由于发展社会组织暗含着多方面政策目标，并与其他社会治理领域高度相关(如社区建设等)，因此地方政府会运用“打包激励”等相对模糊的方法来设置激励与评估机制。

　　 本文以S市为例，呈现地方政府处理以上议题时的行为逻辑。笔者从2012年开始，长期跟踪S市社会组织领域的制度建设过程。通过参与职能部门组织的课题调研、列席制度设计的重要会议、对关键负责人的访谈，以及在多个区县、街道持续三年的蹲点调查，获得了S市近十年来社会组织领域制度建设过程的第一手田野研究资料。

　　 1.风险控制导向的目标设定

　　 S市是中国经济社会发展前沿的特大城市。改革开放前，该市以计划经济的重镇而闻名，即使历经三十多年的快速经济转型，强调稳定、有序和高效率政府治理的社会观念在该市仍有深厚的基础。自20世纪90年代中期以来，S市开始推动行政力量主导的精细化城市治理模式，并形成以党组织整合多方力量的社区治理经验。在S市，发展社会组织高度内嵌于城市治理与社区发展中。

　　 S市发展社会组织进入快车道是近十年的事。笔者开展田野调研时，正值民政局M局长大力推动社会组织发展并探索“公益招投标”、“公益创投”等社会组织扶持制度。M局长对于发展社会组织表现出了很高的积极性。然而她也承认，尽管主管部门观念上已认可社会组织的重要性，但在实际操作中仍有不少顾虑：

　　 从最近几年的情况看，中央日益重视社会组织发展与管理，更多是让地方试。地方党委和政府思考这个问题比较谨慎，既要考虑到发展，也要考虑到稳定。其他职能部门也有不同的考虑，所以总体的制度还是强调稳中发展……(34)

　　 回顾S市十年来社会组织制度设计的过程，可以从中清晰地识别出风险控制逻辑渗透在制度生产的各环节：

　　 (1)筛选社会组织发展的重点领域。十八届三中全会(2013年)之前很长一段时间里，国家并未明确提出“激发社会组织活力”。而事实上，“社会组织”构成复杂，功能领域涉及面也广。因此地方政府必须发展出更具针对性的制度安排。

　　 S市政策研究部门和民政局都清晰意识到，不同类型社会组织的功能取向不一，可能引发的风险水平也有显著差异。基于此，S市采取了筛选社会组织功能领域的做法，即扶持那些对于促进经济发展、提升公共服务水平有显著效应但不挑战政府权威的社会组织。S市早在2002年就以立法的方式通过了《S市促进行业协会发展规定》，这一法规体现了重点发展经济类社会组织的制度执行重心。2009年以来，S市又以市委文件的方式，制订了《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，明确提出“社会组织建设要坚持分类指导，突出建设重点”，“优先扶持经济类、公共服务类、慈善事业类、学术类以及社区群众活动团队”。总体来看，S市特别注重经济类和公共服务类社会组织的发展。相似的逻辑在北京、广州、深圳等地也普遍存在。(35)这表明，不同地区的政府都遵循近似的风险规避逻辑来设置社会组织重点发展领域。

　　 (2)绕开“存量”走“增量”的改革发展思路。诸如登记管理、财政扶持、购买服务等社会组织管理制度大多涉及多个政府部门间的协同治理，也涉及对传统管理模式和公共服务模式的调整。要在这些领域开展实质性的制度创新，必然会对一些在体制内根深蒂固的存量制度进行修正。对于民政局而言，这意味着可能会和其他政府部门的既有制度安排冲突，在宏观政策信号模糊的情况下，民政局倾向于避免与其他部门发生冲突以规避治理风险。

　　 案例1：以政府购买社会组织服务为例，在购买服务的运行机制上，虽然S市民政局清楚意识到购买社会组织服务和一般的政府采购有重要区别，前者重要的开支是人员费用和组织发展经费；而后者主要是装备、硬件等开支。但市局在很长时间里沿用的财务、审计标准仍是通用的政府采购标准，这种做法固然避开了一些制度风险，但一度导致社会组织在资金使用中遇到诸多困难。在采购平台的建设上，理想的情况是成立市级的统一招标平台，集中并整合各区县以及职能部门的资金来购买社会组织服务；而S市民政局仅围绕福利彩票公益金建立了公益招投标平台，并没有对其他资金来源进行整合。

　　 (3)保持与公共权力领域的适度距离。当社会组织规模快速扩大，且获得越来越多公共资源时，风险控制的机制就变得更为复杂。此时，单纯筛选社会组织功能领域的做法并不足以保证社会组织不向非预期的领域转型。实践中，S市尝试探索新的风险控制机制，如确保社会组织在发挥公共服务功能的同时保持与公共权力体系的适度距离。

　　 案例2：S市于2006年正式出台了《S市社区委员会章程》。在《章程》设计之初，许多专家都提出，应把社区委员会建成吸纳社会力量参与共治的制度平台，并使其具有一定的公共事务决策权。但在《章程》几度修改过程中，一些职能部门表达了社会力量非预期发展对基层权力体系产生影响的担忧。最终《章程》未授予社区委员会决策权。考虑到社区委员会是各类社会组织较为容易进入的基层公共治理平台，这一制度安排客观上将社会组织与公共权力体系区隔开了。

　　 在风险规避逻辑的影响下，S市在设计社会组织制度安排时，形成了一种微妙的局面，其本质上是主管部门为规避不确定风险而采取的策略。

　　 2.模糊化的激励与评估设置

　　 据经验观察，S市在社会组织领域的激励权行使主要借助两种机制：

　　 一是“抓典型”。即S市民政局等相关部门在全市范围内推出一批社会组织发展与管理的典型街、镇，并通过领导频繁视察、开现场经验交流会等方式为这些典型带来荣誉。在社会组织领域，“抓典型”操作机制复杂：由于缺乏全市性的标准化指标体系，“抓典型”的过程高度取决于基层政府向主管部门展现自身投入的程度。调研中，S市T街道一位副主任指出了其中的复杂性：

　　 真正在全市有影响力的“典型”并不是正式评出来的。市民政局和市委组织部从来就没说过我要树这方面的典型，但事实上每到重要的会议或活动，市有关部门邀请来介绍经验的街、镇轮来轮去就那么几家。所以大家心知肚明，这几家单位就是市、区领导部门树的典型。但你要去争取实际上很难，即使努力也很不确定，因为标准模糊……你要经常搞有影响力的社会组织活动，然后请专家来论证，不断向上面主动汇报……有些街、镇干脆把这精力放在搞经济上……(36)

　　 “抓典型”这种激励方式影响的范围极为有限。一方面，由于其运作过程具有较高不确定性，因此难以调动多数基层政府的积极性；另一方面，“典型"的圈子较为封闭。这导致大多数自知难以进入“典型”范畴的街道在发展社会组织时缺乏激励。

　　 二是设置“打包”的激励体系。由于目标模糊，主管单位常常借助其他具有较高合法性基础的工作领域来“定义”社会组织发展目标，这就导致社会组织发展的激励指标被“打包”到其他制度领域。事实上，S市民政局很少单独就社会组织发展来考核基层政府，而是倾向于将这一考核要求打包到社区建设的绩效指标体系中去。《S市文明社区创建管理规定》(2011年版)明确要求社区“积极培育能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业的社区公益性民间组织”，并在评估中设计相应分值；《关于开展“建设和谐社区示范单位”验收活动的通知》中也明确规定“其他加分条件”为“培育5个以上社区民间组织”。这些都表明，社会组织领域的激励指标是打包到社区建设工作中的。这一措施很容易导致基层政府用打包领域的发展思路来取代社会组织领域的工作逻辑。

　　 由于激励体系不是为发展社会组织“量身定做的”，因此考核评估中与社会组织发展相关的那些指标大多会被忽略。上级部门大多仅在一些缺乏识别度的象征性指标上考核评估基层政府(如“是否购买社会组织服务”等)，由此导致了绩效考核的仪式化。

　　 案例3：2014年年底，S市P区民政局围绕社区建设对所辖的12个街道、24个镇开展考核评估。考核指标主要为：“是否购买过社会组织服务”、“是否建立了社会组织服务中心”、“是否出台了扶持文件”等较为粗放的指标。最终考核情况为：参与评估的12个街道得分全部为满分5分；镇的平均得分为2.84分(满分为3分)。据调查这些街、镇社会组织实际发展水平差距较大，如T、LJZ街道每年在购买社会组织服务方面投入都接近千万，孵化的各类社会组织数也远超其他街道；除DT、ZQ、NC、WX四个远郊镇外，其他镇的得分都分布于2.7～3分间，而实际上这些镇的社会组织发展差距远比评估得分要大得多。如此评估结果就具有很强的仪式化意味。

　　 (三)基层政府工具主义的制度执行逻辑

　　 在社会组织研究领域，基层政府的行为特征一直令人困扰：它们有时被描绘为积极扶持和鼓励社会组织发展的治理创新者，(37)有时又会被发现具有设置社会组织“隐性进入壁垒”的排斥性偏好。(38)在既有的研究视角中，这些现象是“断裂”甚至彼此矛盾的。本文认为，模糊发包治理机制下的地方政府制度实践，构成了我们理解上述问题的重要线索。在S市，基层政府所面对的不是一个高度抽象的社会组织政策环境，而是风险规避和弱激励的双重影响。此时，基层政府对“发展社会组织”与“治理创新”、“社区建设”间的因果机制有普遍的认识，对那些被市政府选择为重点发展领域的各类公益社会组织普遍持鼓励态度。由于“发展社会组织”的目标被打包到社区建设中去，基层政府大多将发展社会组织理解为社区建设的绩效指标，因此往往用一种工具主义的态度来发展和管理社会组织，并逐步形成了发展社会组织的工作重心，即对不同类型社会组织采取进一步的分类管理与控制。下面以S市社会组织发展的标杆——P区的T街道为例，详述基层政府的制度执行逻辑：

　　 1.风险控制逻辑导致基层政府更为严格地筛选社会组织功能领域。在风险规避制度思路的影响下，基层政府会清晰地筛选社会组织的功能领域。它们更倾向于把社会组织看成公共服务的辅助手段。以T街道为例，截至2014年8月，其作为主管单位孵化了26家社会组织——这些组织全都活跃于老年服务、志愿者动员、物业服务等公益服务领域或政府业务部门的延伸服务领域。

　　 2.增量改革逻辑引发基层政府的项目化扶持思路。基层政府有可能以两种方式来发展与管理社会组织：第一种方式是将社会组织嵌入于基层治理的网络中，使其在居民区自治、基层公共服务体系乃至公共议题讨论中都处于一种制度性位置。但这种选择需要基层政府以社会组织发展为目标来进行整体制度设计并承担一定的制度生产风险。在上级政府普遍采取“绕开存量走增量”的改革思路影响下，考虑到弱激励的现实情况，基层政府通常没有足够的动力采取第一种行为方式，它们大多采用第二种工具主义的方法，即以项目化委托服务的方式来扶持与管理社会组织。由于项目制本身具有“增量改革”和“一事一议”的特征，(39)以此方式来发展社会组织既不容易与既有基层治理体制发生“冲撞”，又有助于基层政府以较低制度生产风险完成上级政府布置的打包任务。如：T街道早在2009年就专门制订了《关于T街道项目化管理的实施意见》，规定政府以项目化的方式扶持社会组织发展；2013年以来又进一步以项目化方式向社会组织注入扶持资金，并实施基于项目的社会组织过程管理。类似的做法已经成为基层治理中的普遍经验。(40)

　　 3.激励打包引发基层政府“属地化”的社会组织发展思路。由于社会组织发展目标被打包到社区建设中，而后者却是各基层政府在治理竞赛中排他性竞争的领域，因此超地域的社会组织发展目标也就被基层政府悄然转化为具有属地特征的发展指标，其后果是基层政府大多优先发展本地社会组织。

　　 案例4：S市于2009年开始全市性的公益招投标活动，但在历年的招标活动中，社会组织跨区投标的“命中率”都很低。据S市民政局2009年公益招投标统计，在393份标书里面有119个跨区投标，占投标总数的30.3％；而在]27个中标的项目中仅有20个属于跨区投标，占中标总数的15.7％。根据跟踪访谈，即使是那些成功跨区承接公益服务项目的社会组织，也常常会在项目落地时遇到属地政府不配合的情况。上述情况表明，属地政府更欢迎本地注册的社会组织。

　　 根据模糊发包下的政策执行逻辑，我们可以发现在已有研究中看似矛盾的基层政府行为恰恰具有逻辑上的内在一致性：它们支持社会组织发展大多是在公益领域，且针对的是辖区内或对属地政府创新治理机制具有重要“外显功能”的社会组织；它们设置隐性“进入壁垒”针对的是辖区外的或者可能挑战现有基层治理秩序的社会组织。在此实践逻辑下，基层政府的这些行为背后隐含着系统的自我强化机制。

　　 三、制度后果与社会组织的发展特征

　　 上文勾勒了社会组织领域的模糊发包治理机制是如何引发不同层级政府共同塑造制度环境的。这种制度环境所蕴含的激励与约束结构比政策文本所呈现的情况更为复杂。当这种制度环境逐步被社会组织所理解，进而影响其制度化的认知结构时，(41)会引发社会组织的策略行为，最终导致社会组织形成相应的发展特征。以下将结合S市案例，进一步展开讨论。

　　 (一)制度筛选与公共服务型社会组织为主体的构成特征

　　 这里所说的“公共服务”型社会组织，大多活跃于政府的公共服务体系或其延伸领域。如前所述，S市政府和基层政府出于目标聚焦和规避治理风险的考虑，将公共服务型社会组织作为重点发展的目标在资源与合法性赋予上进行大力扶持。S市《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》明确规定，“政府部门要逐步将行业规范、资格认证等职能，以及社区事务性、公益服务性等工作，转移或委托给相关社会组织”。在此背景下，S市各级政府都加大了对公共服务类社会组织的支持，如：市民政局自2009年开展公益招投标以来，已累计购买874个公益服务项目，资助社会组织资金达2.8亿；各区县和职能部门也通过设立专项资金来购买社会组织服务。在这些政策的作用下，公共服务类社会组织逐渐成为S市社会组织最主要的构成力量。据一项内部调研统计，截至2012年底，S市共有行业协会商会820家、科技类社会组织800家、公益慈善类社会组织4600家以及城乡社区服务类社会组织2100家，这四类社会组织占S市登记注册社会组织总量的77.4％。而其他类社会组织则只占正式登记社会组织总量中的极小部分。

　　 除上述在民政部门正式登记注册的社会组织外，S市还存在规模巨大的未登记社会组织，同一内部调研报告估计约有2.2万个采用备案方式登记的社区群众团队、4.5万个以上的青年自组织团体以及数量不明的网络社团。受资源与合法性限制，这些组织的组织化水平相对较低，初始目标多为提供俱乐部产品。面对这类社会组织，基层政府在激励打包的影响下，有一定的动力通过场地、资金等公共资源支持的方式，引导其参与社区建设并承担一些公共服务职能。比如：T街道就曾动员辖区内软件园的青年自组织和网络社团发起楼宇文化节建设活动。这些都客观上推动了其他类型社会组织向公共服务型组织的转变。概言之，受以上制度实践的影响，当前在中国的许多地区已经形成以公共服务为主的社会组织构成特征。

　　 (二)技术治理与社会组织非稳定的发展预期

　　 目前，社会组织领域的制度安排往往具有很强的“权宜性”和“碎片化”特征。所谓权宜性指的是，各级政府和职能部门在设计关乎社会组织发展的关键制度时，大多遵循“事本主义”原则，缺乏长远思考。比如：当前S市各部门在购买社会组织服务时，大多是临时根据自身业务需求而提出购买项目，缺乏长远的购买服务政策思路。这导致社会组织对公共服务市场的发展几乎无法预期。所谓“碎片化”指的是，各政府部门都以己为中心设计社会组织领域的制度安排，但不同部门、不同地区的政府间缺乏协调与制度整合，由此导致了制度生产的碎片化。以当前广为流行的政府购买社会组织服务为例：目前S市的公共服务项目发包方既有“条”上的职能部门，又有“块”上的政府，还有党群部门——这些部门在发布项目时，彼此并不协商，项目信息更缺乏统一发布的机制。于是，对社会组织而言，这些项目及其信息就高度分割且缺乏透明度，除非某个社会组织在体制内得到强有力的支持，否则几乎不可能基于这些信息进行长远发展规划。

　　 制度生产的权宜性和碎片化特征，导致大多数社会组织无法形成基于稳定、透明制度环境的长远发展预期。在此情境下，一些社会组织开始呈现工具主义的发展特征。比如，形成以资源汲取为发展导向的组织策略。笔者收集、分析了2009～2014年S市公益招投标的资料，共有394个社会组织中标1088个项目，这些项目根据专业差异可分为8大类，其中95个社会组织存在频繁跨领域中标的现象。考虑到这些领域间的专业要求差距较大，大多数有着明确组织目标和愿景的组织都不太可能频繁在其中切换服务领域，这些组织的竞标行为就有很强的“唯资源导向”特征了。

　　 事实上，当前社会组织发展中的许多深层问题都与其缺乏稳定制度预期有关。比如，社会组织的专业化水平不足曾引发广泛讨论，但多数研究都仅强调待遇差、资金不足等显性因素，(42)未意识到背后的深层原因。许多社会组织中专业人士不足并不单纯是财力不足所致，而是这些组织对未来发展空间预期不足，因而担心组织一旦面临收缩，招来的专业人才就会无地用武。由此可见，非稳定的发展预期是当前社会组织发展中亟待引起重视的现象。

　　 (三)公共权力体系的分割机制与社会组织的公共性弱化

　　 在理想的情境下，社会组织不仅是公共服务的主体，也是治理体系的主体和社会意见表达的重要载体。(43)十七大以来，国家实际上分别强调了社会组织的上述三种角色。但在现实中，地方政府，特别是基层政府在制度执行中都有较强的风险规避逻辑，往往会强化社会组织作为公共服务主体的角色，但在另外两个层次鲜有实质性的制度建设，社会组织难以进入公共领域发挥作用，其公共性生产也面临困境。一项S市关于基层治理现状的大型调查(SUNS)数据显示：59.85％的社会组织负责人都认为政府更希望社会组织发挥公共服务职能，仅有14.77％的社会组织负责人认为政府更希望其发挥社会管理功能。(44)

　　 另一方面，基层政府的工具主义制度执行逻辑强调以行政绩效和行政原则来考虑和衡量各项工作，进一步弱化了社会组织与社会公众之间的联系。在此思路影响下，基层政府及其组成部门在发展社会组织时考虑的中心问题是行政绩效，这就引导与其合作的社会组织以政府目标而非社会诉求为导向。仍以基层政府购买社会组织服务为例：T街道在以项目化方式向社会组织购买服务时，基于技术主义的逻辑权宜性地使用各职能科室的业务经费。各科室完全是在封闭的行政决策体系内根据自身的治理目标来购买服务并衡量绩效，而社会组织在承接项目后，关注的主要也是各部门的态度和意见。这些做法强化了社会组织作为行政管理与服务的辅助之手角色，却弱化了其与基层社会间的联系。这是当前社会组织公共性弱化的重要原因之一。

　　 (四)激励“打包"与高度嵌入地方行政网络的社会组织发展格局

　　 当上级政府将发展社会组织的激励打包至社区建设框架下，基层政府往往以属地化的思路“内外有别”地对待社会组织，这也意味着社会组织高度嵌入于地方行政网络。

　　 一方面，这意味着不同属地内的社会组织结构高度相似，属地是其活动的主要边界。譬如，SUNS调查显示，85.56％的社会组织都仅在“本居委会/街道/乡镇”范围内活动。由于基层政府所提供的公共管理与服务具有高度相似性，导致在不同行政地域，紧密依赖地方行政网络的社会组织在结构、分布和类型上的趋同性。举例来说，T街道所在的P区组织部门自2014年开始探索党员服务中心的社会化运作，这一举措导致P区所辖的各街、镇都开始“孵化”与党建相关的社会组织，于是一夜间P区以街、镇为单位出现了多个相似的社会组织。据笔者观察，相似的逻辑在养老服务、助残服务等领域已经广为盛行，导致了各行政辖区内社会组织结构的“小而全”与类型趋同。在这种情境下，大多数社会组织都会以属地为活动边界，保持较小发展规模。SUNS数据表明：51.39％的社会组织仅有10人以下的核心成员规模；50人以下规模的社会组织占总量的86.11％。

　　 另一方面，社会组织高度嵌入地方行政网络也意味着社会自我协调机制难以形成。“社团合作”曾被国内学术界视为中国社会团结的一种重要机制。(45)当社会组织高度依赖地方行政网络时，它们的组织目标和运行模式都与地方行政管理部门高度嵌合。在基层政府间普遍存在属地竞争关系的背景下，社会组织间跨属地的横向合作就会面临困境。即使一些更具活力的社会组织试图扩展自身活动范围，其主要考虑的策略也是借助相关的行政网络支持，它们很少会通过横向间的社团合作来拓展空间。这样，单个社会组织所能产生的社会影响力和动员能力都极为有限，且跨地区的社会自我组织、自我协调能力羸弱。

　　 如果忽略了高度嵌入地方行政网络这一结构特征对当前社会组织的发展会产生复杂而深远的影响，单纯强调“转移政府职能”，很有可能会在基层实践中引发一系列意想不到的社会后果，如：高度分割的公共服务市场、缺乏竞争活力的社会组织生态结构等。

　　 本文所发现的社会组织深层发展特征比通常所说的“缺乏活力”、“依附性强”更为复杂，呈现了转型期中国社会力量发展的独特境遇。从当代中国国家治理转型的宏观方向来看，多种治理、普遍的利益协商、以需求为导向的公共服务体系重塑，客观上都需要社会组织成为与政府治理相辅相成的重要结构性力量——这也是党的十八届三中全会关于“国家治理能力现代化”表述所蕴含的重要内容。

　　 四、结语：模糊发包——一种亟待深入研究的政府治理机制

　　 以下试图在更为抽象和一般化的层次讨论模糊发包作为一种治理机制，在国家治理中的结构性缘起，以及这种治理机制可能引发的社会后果。在此基础上，本文将讨论模糊发包作为一种分析概念的分析效力以及可引发的更多研究议题。

　　 (一)治理转型中的深层难题与模糊发包治理机制

　　 政策框架蕴含多重逻辑、风险向下配置、弱激励——模糊发包的这些特点很容易令人将其视为一种亟待纠正的、暂时性的现象。事实上，近年来在模糊发包治理机制运转的政策领域，越来越多论者正在提出消解模糊性的政策建议，如在社会组织发展中形成系统的制度安排(46)等。然而，这些研判大多忽略了一点，即前述宏观政策的模糊性并非工具理性缺乏的后果，背后隐含着当代中国渐进式治理转型中的深层难题。渐进式治理转型要求同时兼顾多种治理目标，并循序渐进探求制度变迁的均衡点，以社会组织领域为例：十八大以来国家对发展社会组织提出了多重预期，此时改革很难根据某种先验的理论或观点自上而下一蹴而就。国家倾向于把改革任务发包给地方政府，鼓励其在改革实践中寻求到符合中国特色的有效路径。在此过程中，为防止激励设置过强而导致的某些激励扭曲现象，政策设计者通常会在这些改革领域设置弱激励。可见，模糊发包治理机制的出现，在某种意义上，是渐进式治理转型的伴生物。

　　 然而，模糊发包在实践中很容易形成一种治理变革中的“悖论”现象：一方面，国家希望在控制风险的背景下推动地方政府自下而上探索改革路径；另一方面，地方政府在承担风险又缺乏激励的情况下往往缺乏改革的深层动力。如果不能立足于对模糊发包治理机制的深入分析，寻求超越上述悖论的改革思路，社会领域的改革就会长期被“锁定”，当代中国五位一体的国家治理体系建设也会遇到深层次的挑战。

　　 如何应对模糊发包提出的治理难题?一种可能的改革思路是充分运用多种治理方式，在不同层次上实现不同的治理目标，并通过多种治理机制间的系统整合，使宏观政策中蕴含的不同目标得以实现，这就需要发展出某种更为精细化的协同治理机制。以社会组织领域为例，除了过去长期运用的行政治理方式外，还需要运用法治化方法构建当代中国社会组织发展的法律框架，并以此统合多部门、多层次的政府行政治理行为；运用执政党的政党治理机制，充分发挥其更具弹性、灵活性以及覆盖面广的治理优势，引导和规范社会组织围绕公共利益和公共性健康发展。上述三种治理机制的有机结合使得管理与发展、扶持与引导等社会组织发展中的多对政策目标可以相互协调地实现。在此背景下，地方政府也更容易形成长期、稳定的社会组织发展思路。实际上，上述改革思路已在新一轮宏观政策设计中有所呈现，比如：国家开始强调进一步通过群团组织引导社会组织的健康发展。(47)未来还需要进一步探索三种治理方式有机结合的深层条件以及彼此的边界。

　　 此外，调整地方政府尤其是基层政府的政绩评估模式，强化公众自下而上评估对于化解上述难题也具有重要意义。原因在于，模糊发包领域所涉及的改革，大多需要长期投入才能体现效应，且难以测量。如果政绩评估体系无法识别出基层政府的投入程度，即“干好干坏一个样”，那么基层政府就没有动力深化推动改革。由于上级政府很难评估基层政府的实际投入水平，而公众却有可能更了解这一情况，因此当自下而上的评估变得重要时，基层政府在模糊发包领域的改革投入就可能被识别出来，这为政府内部激励的行使提供了重要的技术支持。

　　 (二)作为分析工具的模糊发包

　　 模糊发包的分析视角有助于研究者形成链接宏观政策与中、微观政策执行过程、结构与机制的总体性分析视角，使我们对社会组织政策体系的实际演化过程有更为清晰的分析。

　　 作为一种分析工具，模糊发包为研究者理解渐进式治理转型中各级政府的行为提供了一个基本的分析框架。研究者可以沿着风险控制与激励、评估设置的线索，分析不同层级政府治理行为的核心逻辑及其互动机制。在此基础上，该框架可以为我们分析许多领域的政策执行提供较强的理论解释力。

　　 以社会组织领域为例，模糊发包的理论框架不仅可以解释不同地区在发展社会组织时基本策略的相似性，还能解释各地做法中制度性差异的缘由。在当前中国治理转型进程中，不同地区规避治理风险的策略大致相同，因此普遍会出现筛选社会组织发展领域的相似做法。但当地方政府将发展社会组织的激励安排“打包”至社区建设领域时，由于不同地区在社区建设中有不同的治理思路，因此可能导致基层政府对待社会组织的态度出现差异。如在社区治理中强调高行政执行力的地区，基层政府更容易在行政部门的延伸领域发展社会组织，并鼓励其与职能部门间建立密切协作的关系；而在强调培养社区自治能力的地区，基层政府更倾向于鼓励社会组织对接社区自下而上的诉求，并鼓励其嵌入社区自治的组织网络。这表明，当人们顺着模糊发包的视角更为细致地梳理各层级政府在风险规避、激励设置、检查评估方面的操作策略时，有可能形成一种比结构分析更为合理的知识体系。

　　 本文仅初步讨论了模糊发包的成因、表现形式以及内在的基本运行逻辑。仍有许多亟待进一步讨论的问题，譬如，这种特殊治理机制中上下级政府间压力传递机制如何实现，模糊发包的不同运作方式对当代中国“社会”的生长路径和表现形态有无影响，模糊发包中不同层级政府间的风险控制机制如何运行等，围绕这些课题的研究，将有助于我们深刻理解当代中国社会治理转型所面对的挑战，从而推进更高水平的政策创新。

　　 注释：

　　 ①葛道顺：《中国社会组织发展：从社会主体到国家意识——公民社会组织发展及其对意识形态构建的影响》，《江苏社会科学》2011年第3期；文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期；李培林：《我国社会组织体制的改革和未来》，《社会》2013年第3期；王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期。

　　 ②Qiusha Ma,“The Governance of NGOs in China since 1978:How Much Autonomy?” Nonprofit and Voluntary Sector Quaterly,vol.31,no.3,2002,pp.305～328；顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期。

　　 ③王名、贾西津：《中国NGO的发展分析》，《管理世界》2002年第8期；沈原、孙五三：《“制度的形同质异”与社会团体的发育——以中国青基会及其对外交往活动为例》，沈原：《市场、阶级与社会：转型社会学的关键议题》，北京：社会科学文献出版社，2007年，第301～324页；严振书：《现阶段中国社会组织发展面临的机遇、挑战及促进思路》，《北京社会科学》2010年第1期。

　　 ④梁昆、夏学銮：《中国民间组织的政治合法性问题——一个结构—制度分析》，《湖北社会科学》2009年第3期；严振书：《现阶段中国社会组织发展面临的机遇、挑战及促进思路》，《北京社会科学》2010年第1期。

　　 ⑤十七大报告指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，详见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2007年，第40～41页；十八大报告进一步提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，详见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第34页；十八届三中全会提出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，详见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第50页。

　　 ⑥李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。

　　 ⑦文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期。

　　 ⑧参见黄晓春、张东苏：《十字路口的中国社会组织：政策选择与发展路径》，上海：上海人民出版社，2015年。

　　 ⑨黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对：社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期。

　　 ⑩刘振国：《中国社会组织的治理创新——基于地方政府实践的分析》，《经济社会体制比较》2010年第3期；Anthony J.Spires,“Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State:Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs,” American Journal of Sociology,vol.117,no.1,2011,pp.1～45；敬乂嘉：《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》，《公共行政评论》2011年第5期。

　　 (11)如顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期。

　　 (12)如制度与结构变迁研究课题组：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷(总21期)；K.J.O’Brien and L.Li,“Selective Policy Implementation in Rural China,”Comparative Politics,vol.31,no.2,1999, pp.167～186；丁煌：《利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则》，《广东行政学院学报》2004年第3期；贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。

　　 (13)参见李汉林等：《组织和制度变迁的社会过程——一种拟议的综合分析》，《中国社会科学》2005年第1期；渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

　　 (14)参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：格致出版社，2008年；冯兴元：《地方政府竞争：理论范式、分析框架与实证研究》，南京：译林出版社，2010年；周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。

　　 (15)曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期；曹正汉、薛斌锋、周杰浙：《中国地方分权的政治约束——基于地铁项目审批制度的论证》，《社会学研究》2014年第3期。

　　 (16)周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。

　　 (17)截至2014年8月，S市登记注册社会组织数达12065个，每万人拥有社会组织数约为7个，这一规模在全国属于最高水平。在社会组织发展领域，S市是各种先进经验的输出城市，如最早探索了社会组织孵化园、公益招投标制度等。

　　 (18)K.J.O’Brien and L.Li,“Selective Policy Implementation in Rural China,”pp.167～186；贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。

　　 (19)康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。

　　 (20)参见刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。

　　 (21)J.Tirole,“The Internal Organization of Government,” Oxford Economic Papers,vol.46,no.1,1994,pp.1～29.

　　 (22)“行政发包制”是国内学术界从经济学企业理论中借鉴而来的一个分析概念，即把企业理论中关于发包制与雇佣制的区别经过一定的转换和发展引入到政府治理领域，形成了“行政发包制”概念，与韦伯的“科层制”相对应，也和纯粹的“发包制”相区别。该概念指的是政府内部的上下级治理中存在着一种兼具行政权威和发包制特征的治理机制，(参见周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期)。

　　 (23)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。

　　 (24)周黎安、王娟：《行政发包制与雇佣制：以清代海关治理为例》，周雪光、刘世定、折晓叶主编：《国家建设与政府行为》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第97～128页。

　　 (25)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第2期。

　　 (26)曹正汉、薛斌锋、周杰浙：《中国地方分权的政治约束——基于地铁项目审批制度的论证》，《社会学研究》2014年第3期；周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。

　　 (27)这里所说的“制度生产风险”指的是地方政府在自由裁量权范围内的制度生产可能被上级政府否定的概率。在治理目标和手段清晰的背景下，地方政府除非受其他动机影响而过于“变通”，否则其制度生产被否决的可能性较小。

　　 (28)Y.Qian and B.R.Weingast,“Federalism as a Commitment to Perserving Market Incentives,”The Journal of Economic Perspectives,vol.11,no.4,1997,pp.83～92.

　　 (29)周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。

　　 (30)此外，地方政府通过发展社会组织而提升地方公共治理水平、增进公众满意度需要经历一个漫长的过程，在结果导向为主的治理政绩观下，这意味着地方政府从这一过程中获得的激励也相对不足。

　　 (31)韩博天(Sebastian Heilmann)：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复试验》，《开放时代》2009年第7期；刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。

　　 (32)1984年起，中国进行人事制度改革，将原来的“下管两级”制度改革为“下管一级”，这样，中央政府就只直接负责省部级干部的任命，省级政府全权负责省内地市级干部的人事选拔和任命。

　　 (33)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

　　 (34)对S市民政局M局长访谈记录，访谈笔记20120817。

　　 (35)张紧跟：《治理社会还是社会治理?——珠江三角洲地方政府发展社会组织的内在逻辑》，《天津行政学院学报》2015年第2期。

　　 (36)对T街道分管民政Y副主任访谈记录，访谈笔记20130809。

　　 (37)参见秦洪源、付建军：《法团主义视角下地方政府培育社会组织的逻辑、过程和影响——以成都市W街道社会组织培育实践为例》，《社会主义研究》2013年第6期；王逸帅：《合作治理：危机事件中政府与社会组织新型关系的构建——以汶川地震危机应对实践为例》，《湖北社会科学》2012年第12期。

　　 (38)敬乂嘉：《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》，《公共行政评论》2011年第5期。

　　 (39)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

　　 (40)王向民：《中国社会组织的项目制治理》，《经济社会体制比较》2014年第5期。

　　 (41)J.W.Meyer and B.Rowan,“Institutional Organizations:Formal Structure as Myth and Ceremony,” American Journal of Sociology,vol.83,no.2,1977,pp.340～363.

　　 (42)刘洲鸿：《关于社会组织人才发展的问题及建议》，2012年12月22日，http：//www.naradafoundation.org/html/2012-06/11217.html，2015年3月1日；张绍华：《社会组织社会工作人才队伍建设研究》，《社团管理研究》2012年第7期。

　　 (43)李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。

　　 (44)该调查由上海大学基层治理创新研究中心组织，覆盖S市10％的村居样本。并在被抽样的社区寻找社会组织负责人填答社会组织专业问卷模块，共有362个社会组织接受调查。

　　 (45)高丙中：《社团合作与中国公民社会的有机团结》，《中国社会科学》2006年第3期。

　　 (46)廖鸿、石国亮：《中国社会组织发展管理及改革展望》，《四川师范大学学报》2011年第5期；王名、张严冰、马建银：《谈谈加快形成现代社会组织体制问题》，《社会》2013年第3期；周俊：《政府与社会组织关系多元化的制度成因分析》，《政治学研究》2014年第5期。

　　 (47)《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确指出：“各级党委和政府要支持群团组织在党组织领导下发挥作用，加强对有关社会组织的政治引领、示范带动、联系服务”，2015年7月9日，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0709/cT0731-27280914.html，2015年7月10日。

作者介绍：黄晓春，上海大学社会学系副教授(上海 200444)。