治理视角下社会福利社会化改革的路径创新

2012年第2期2012年2月经济与社会发展

ECONOMICANDSOCIALDEVELOPMENTVOL．10．No．2

FEB．2012

治理视角下社会福利社会化改革的路径创新

包学雄，薛小勇

要］社会福利社会化改革正面临着实践与理论困境，其根源在于政府、市场和社会的福利责任

与关系尚不明确。运用治理理论对社会福利的治理主体与治理关系进行探讨，提供了新的改革思路。社“补缺型福利”会福利社会化改革应选择适当的新路径。要实现向“适度普惠型福利”的转变及行政主导型向民主对话型的转变，使居家、社区和福利机构相结合，政府主导和社会参与相结合，法治化、专业化和标准化相结合。

［关键词］社会福利社会化;治理;路径创新

［作者简介］包学雄，中国肢残人协会委员，广西残联副主席，广西民族大学教授，社会保障硕士点学科带头人，经济学博士;薛小勇，广西民族大学管理学院2011级社会保障硕士研究生，广西南宁530006

［中图分类号］F061．4

［文献标识码］A

［文章编号］1672－2728(2012)02－0073－07办公厅转发民政部等11部门《关于加快实现社会

，福利社会化的意见》进一步促进了社会福利社会党的十七大报告提出“加快推化的深化。2007年，

进以改善民生为重点的社会建设，将‘老有所养’，“实行政事分开、列入民生目标”管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗，保障体系、药品供应保障体系”在国家层面确定了社会保障制度的未来发展格局。2007年民政部领导明确指出社会福利、社会事务和救助管理工作的新的总体要求是:以贯彻落实科学发展观为指导，以推动社会福利社会化、社会事务法制化、救助管理规范化为重点，逐步实现由补缺性福利向适度普惠型福利的转变。2008年，全国老龄办、民政部出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意，见》提出在全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。

改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，我国综合国力不断增强，城乡居民收入水平明显提高。经过30多年的改革实践，我国的社会福利社会化改革虽然有了很大进展，政策法规建设不断推进，

［摘

一、问题的提出

社会福利有广义和狭义之分，广义的社会福利包括了政府为本国居民提供的各种社会保障和社

会服务;狭义的社会福利则是指社会保障的一个子系统，即国家和社会通过社会化的福利津贴、食物供给来满足社会成员的生活需要并不断得到改善的一种社会政策。在英国及北欧等国家，社会福利。本文主要分相当于我国通常所称的“社会保障”析的是广义的社会福利。

改革开放后，党中央、国务院高度重视社会福利事业，在社会福利社会化方面出台过一系列方针与政策措施。20世纪80年代中期，在社会福利方面，为了缓解政府财政压力，同时满足单位(制度)以外老年人、残疾人和优抚对象等的福利需求，我国民政部门开始进行“社会福利社会化”改革探，“社会福利社会化”索。20世纪90年代进一步与转变政府职能和减轻企业负担联系在一起。1998年3月，民政部在各地探索实践的基础上，选择了13个城市进行社会福利社会化试点，出现了广东省部分城市及上海、温州、苏州等一批各具特色的先进城市典型，取得了明显成效。2000年，国务院

［(2010－基金项目］广西人文社会科学发展研究中心开放基金项目“积极福利理念下的中国残疾人福利制度探究”07)

73

社会福利基本框架初步确立，多元化投入格局日趋形成，惠及范围逐步扩大，服务能力不断加强。但社会福利仍处于相对被忽视的地位，从现实来看，

福利供给与福利需求不平衡，仍存在巨大的供给缺口。与日益严峻的人口老龄化趋势、不断增长的社

我国社会福利无论是供给总会福利服务需求相比，

量、资金投入、社会分布、服务水平，还是政策落实、

监督管理等方面都明显滞后，迫切需要加快推进社会福利服务体系建设，以有效满足不断增长的社会福利需求。

2010年的我国政府工作报告明确提出了“加快建立健全养老社会服务体系”的任务，党的十七“十二五”届五中全会在规划建议中也鲜明地提出“优先发展社会养老服务”了的要求。积极推进社会福利社会化改革，将有利于增强应对人口老龄化挑战的能力、提高全体国民的生活质量和幸福指数，有利于拓展服务业新领域、发展新业态、扩大内需和促进就业，有利于弘扬中华民族敬老爱老、扶贫济困的优良传统、促进社会和谐、培育社会公德，对于深入贯彻落实科学发展观、实现全面建设小康社会的奋斗目标，具有非常重要的意义。

。复福利私有化”的某些弊端;二是“内生性障碍”杂的国情和不完善的社会福利现状导致社会福利

改革进展缓慢。与英国等福利国家的“收缩性的福利政策”不同的是，我国的社会福利改革取向实

。相对而言，质上是一种“扩张性的福利政策”我国的社会福利改革将更加复杂。基于以上两点，我

国社会福利社会化的实践困境主要表现在:

1．政府社会福利职能定位困难

对于西方发达国家而言，其政府社会福利职能转变经历了三个阶段:一是19世纪中叶至20世纪30年代的自由市场经济阶段，政府注重市场资源配置的作用，社会福利问题主要通过市场来解决，“市场福利阶段”。经济实现快速发展，是但却引发了诸如弱者贫困加深、缺乏社会保障、福利水平降低等问题;二是20世纪40年代至80年代的干预市场经济阶段，政府实行积极的干预来矫正市场“大政府、失灵，建立高福利”为特征的社会再分配

。其成效是克服了日益制度，是“国家福利阶段”尖锐的两极分化趋势，失业率降低，缓和了经济危

机和社会矛盾，但福利开支过大，财政负担过重，国家福利体制受到挑战;三是20世纪90年代以来的

。新自由主义经济发展阶段，是“社会福利阶段”新自由主义经济发展阶段主要是以降低国家对经

济运作的干预程度且降低福利比重为主要特征，但又导致了失业率的上升和社会矛盾的扩大。从以上来看，政府的福利职能经历了“收缩—扩张—收缩”三个阶段，政府责任一直在经济发展和社会福利水平之间摇摆。对我国而言，社会福利制度建立较晚，如何正确定位政府的福利职能，公共部门应该负担多少责任，将是一个实践难题。

2．非政府部门提供社会福利具有不确定性社会福利社会化将市场、社区、民间组织等非政府部门纳入社会福利网络，以期发挥它们竞争性、灵活性、高效率等优势，但现实往往不尽如人意。由于非政府部门在社会福利上目标的模糊性和自身的逐利取向，它们在提供福利服务时，服务质量参差不齐，竞争机制难以形成，甚至形成垄断。同时，通过对效益的强调，非营利组织也可能变得以营利为导向，产生道德风险，增加了交易成本。更重要的是，我国的民间组织发展很不充分，提供社会福利服务的能力相当脆弱，其提供的社会福利具有不确定性。

3．社会化的协作机制难以形成

社会福利多元主体的有序治理有赖于社会化的协作机制的生成。但从目前的情况来看，政府

二、社会福利社会化改革的现实困境

在社会福利社会化改革方面，学术界主要关注

于改革的必要性、内容和原则、政府责任、第三部门的发展、国内外经验等主题，只有部分学者对社会福利社会化改革困境进行探究。有学者指出，我国社会福利社会化实践主要面临社会化合作机制难以形成、社会化的筹资渠道匮乏、社会化的福利服务队伍成长缓慢等三大困境

［1］

。有学者认为，我

国社会福利社会化成效不明显的主要原因在于:(1)公民社会组织发育缓慢，尚未形成服务社会和能够提供社会福利服务的能力;(2)政府角色不到位，忽视了其在社会福利社会化过程中的主体作

［2］用，特别是投资主体的角色。

总的来说，由于各方面的原因，社会福利社会

化的主要障碍在于社会福利参与主体(包括政府、市场和社会)的福利责任和关系尚不明确。对于这个问题，可以从实践困境和理论困境两个方面加以解释。

(一)实践困境

社会福利社会化的实践困境主要基于两个原

。我国在借鉴其他国家社因:一是“外生性障碍”

会福利改革经验的过程中，不可避免附带了“社会74

“错位”、“缺位”与“越位”并存，民间组织发展不足，市场上福利性不足，社区力量正在演进中，协作鉴于非政府部门作用的机制很难生成。另一方面，加强，政府会花费大量财力、人力来建立责任机制和审核机制，反过来又会使这些组织的独立性受损，合作机制难以建立。

(二)理论困境

1．理念上的矛盾:“狭义社会福利”和“社会福利社会化”

经济欠发达、人均收入普遍低下的发展中国家受社会经济发展水平的限制，社会福利事业难以全面展开。这些国家的社会福利主要表现为贫困救助。在政策层面，我国的惯例是将社会福利作为社会保障体系的一个子系统，是一种狭义的社会福利。它是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。显而易见，社会福利的对象被界定在特定的弱势群体;而社会福利社会化的两个重要内容是服务对象的大众化和服务方式的多样化。一种是剩余社会福利观，属于狭义社会福利范畴;另一种提倡普惠型福利，属于广义社会福利范畴，两者有着明显的差异。

2．内涵上的困境:传统福利干扰和“社会福利私营化”本土化不足

一方面，中国传统的政府道义责任是以儒家传统道义文化为基础的，强调“义以为上、重义轻利、，抑欲求义”这种文化奠定了中国社会政府与社会公众之间、不同社会成员之间的责任伦理。在这种责任伦理的影响下，政府一直是社会福利活动的责任主体。人们也习惯认为政府应该承担起最主要的社会福利责任，甚至是唯一的责任主体。另一方面，我国的社会福利社会化既可以看到“社会福利，私营化”的影子，也有着强烈的“本土性”两者在起源、内涵、利弊上有着很大的不同

［3］

显著的主要原因在于:在政府社会福利职能转变和“社会福利私有化”借鉴西方改革的经验时，政府、市场和社会的福利责任和关系尚不明确。因此，有必要借鉴相关理论对社会福利的治理主体和治理关系进行梳理及探讨。

三、治理视角下的社会福利社会化

二战后的福利危机迫使西方福利国家重新考

量国家的福利责任，加上毒品走私、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题的出现，治理理论作为既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。它是一种国家、市场与社会关系的重新架构，打破了社会科学中长期存在的两分法的传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等，把有效的管理看作是一种合作过程。就本质而言，社会福市场和社会责任的利社会化改革的根本在于政府、重新划分，因此，治理理论适用于我国的社会福利社会化改革。本文拟采用治理理论的重要观点，在社会福利改革经验的基础上，对“社会福利社会化”改革的路径进行探讨，以期为我国“社会福利社会化”改革之路提供有益的借鉴。治理理论是20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织中如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等产生和兴起的。它是人类在寻求解决社会一致有效性问题上作出的一次深刻的认识转折，拓展了国家与社会关系的分析架构，它超越了自由主义与国家主义的传统对立，形成了一

［4］

种新型的国家与社会关系范式。其核心要点主要有两个:多元参与和良性互动。治理的目标是“善治”，即实现社会利益最大化，与社会福利的价值取向具有一致性。运用治理来审视和指导社会福利社会化改革，具有重要的理论价值和现实意义。下面分别从治理主体和治理关系来分析和解释社会福利社会化。

(一)治理主体:多元、互补、网状

计划经济时期形成的传统型社会福利是一种“国家—单位”福利。在城乡二元分割体制下，无论是国有部门，还是非国有部门，都存在着福利主

，“政府包办体单一化的问题。对于国有部门而言

”、“企业包办社会”企业普遍存在，政府实质上成

了社会福利的唯一责任主体，社会、社区、家庭和个人未能承担相应的责任，市场的力量更是微乎其

75

。我国的社

会福利改革在借鉴西方“社会福利私营化”的基础上，应着重考察其具体情景，包括社会经济发展状况和社会福利的历史与现实，从而在理论与实践上形成适合国情的“社会福利社会化”理念和思路。值得指出的是，我国的“社会福利社会化”的理念尚不成熟，没有形成系统的体系，它的内涵的界定仍将是一个难点。

笔者认为，社会福利社会化改革的实质是在政府主导下，政府、市场和社会责任和关系的重新确立。从理论角度看，我国社会福利社会化成效不够

微。对于非国有部门而言，家庭和社区成为社会福利的主要责任主体，政府发挥的作用极其有限，市场力量亦未发育成长。这种制度安排远远不能满足公众日益多元化和复杂化的需求。人们越来越感到，仅仅依赖政府的力量，难以实现宏大的福利目标，甚至出现各种危机。这也是传统福利国家出现福利危机的内在根源。

福利多元化理论认为福利是国家福利、市场福

［5］

利和家庭福利的总和。任何一种单独的福利安

应建立起国家、市场、社排都会导致失灵。因此，

区、民间社会共同治理的福利网络(图1)。治理视角下的社会福利社会化主张不同社会福利主体的多元合作，一方面，国家、市场、民间社会和社区均应承担相应的责任，发挥相应的作用;另一方面，不

并与其他同的福利主体应视其性质作不同的分工，

4种治理主体参与，部门形成相应的合作。这样，

相互补充，共同形成完善的治理网络

。

图1福利多元主义的四维分析框架

［6］

在新的治理体制下，政府不是权力的唯一中心，公共权力是分散化的、多元化的，但并不否认政府权力的权威性。福利主体的多元化是指社会福市场、第三部门和社区等不同的部门利应由国家、

来共同提供。在构建多元参与机制时，要合理界定各主体行为的边界。首先，政府作为社会福利的组应把关乎国计民生的、公益性质的织者和资助者，

福利项目纳入制度体系，做好制度建设、事业规划、标准制定、服务监管、人员培训、机构协调、价值导向、经费资助等方面的工作;其次，代表市场力量的营利部门是社会福利的重要载体和补充。要通过改制、承包、租赁等形式，以政策优惠和资金扶持来促进民办社会福利机构的发展，逐步实现“民办公。再次，助”社区是以一定的地域为界限的社会生活共同体，是社区居民休息和生活的主要场所，具有就近便捷和情感维系的优势。要引导和支持发，展社会福利如“社区养老”为社区居民提供经济资助、生活照料、日间照顾、家政服务、情感慰藉、心理辅导、娱乐休闲、医疗卫生及文化教育等全方位的服务。最后，以NGO和NPO为代表的民间社会既是志愿服务的直接提供者，也是社会福利事业的积极推动者，要发挥好其专业化服务的重要优势。

总之，不同于发达国家“将社会福利的供给部分或完全转移到民营部门”的社会福利私营化，我国的社会福利社会化应充分整合以上4种社会福利力量，形成以政府为主体，市场为补充，社区为依76

托，民间社会为辅助，多元化参与，相互补充的社会福利网络化格局。

(二)治理主体之间的关系:合作、良性互动作为一种制度安排，早期的社会福利完全依赖于公共权力的有效运行。传统的政治学理论强调等级和秩序，其权力运行是自上而下的，政府对社会福利事业基本上负有全部责任。从制度设计到统筹安排，政府都发挥着控制和操纵的作用。从各福利主体之间的关系来看，此时的社会福利运作机制具有浓厚的行政化色彩，即不同社会福利主体之间多是领导与被领导关系、指导与被指导关系，较少是纯粹的合作关系。

治理的出现主要是基于权力来源的多样性和公民社会日益发育成熟，强调权力的分化和双向运行。它明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境

［7］

。

治理视角下的社会福利运行机制应是一种福利协作机制。在这种体制下，政府和非政府部门不再是控制、引导和操纵的关系，而是一种全新的、良性互动的合作关系。每一个福利主体都是相对独立的主体，不同福利主体之间既相互合作又相互监督和制衡。它的运作逻辑是以谈判为基础，强调

行为者之间的对话与协作。通过行为者之间持续不断的对话，以产生和交换信息，从而减少机会主义的危害，有利于不同机构之间增进了解，加强沟通，降低冲突，增加相互合作，这就有利于消除相互依存却又独立运作、关系松懈的组织间的隔膜，凸显出治理理论的民主特征。民主对话型的福利协作机制有助于最大限度地调动不同福利主体的积极性与能动性，有利于促进社会福利事务的民主化、科学化与高效化，因而是社会福利社会化改革的必然选择。

的需要，我国从旧社会接受了旧的慈善机构，建立了一大批的教养院、残老院和一些福利机构，但真正的社会福利机构在1959年后才开始出现。改革开放前，社会福利的覆盖面很窄，主要是三无人员，即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养的人员，其

残疾人和孤儿。近年来随着经济中大多是老年人、

的发展和社会的进步，服务对象逐步得到了拓展和

延伸。以孤儿福利为例，原来只关注福利机构养育的孤儿，现在开始拓展到事实上无人照顾的孤儿，服刑人员家中无人照料的未成年子女都纳入社会福利服务关注的对象。但主要还是依靠非营利性组织和社会捐赠来救助，正式制度并没有介入，尚处于无所依靠的局面。

传统的补缺型福利主要针对老年人、残疾人、孤儿，在对象上有明确的规定。而适度普惠型的福利指的是在由政府和社会基于本国(或当地)的经济和社会状况，向全体国民(居民)提供的、涵

［8］

盖其基本生活主要方面的社会福利。它具有如下基本特征:针对全体国民(或者某一较大地区的

四、社会福利社会化改革的路径创新

长期以来，西方发达国家实行“普惠型的社会，“制度型的社会福利”。服务对象是全福利”也叫体社会公民，服务内容涉及生活的方方面面，即所谓的高福利、全民福利。而我国由于福利理念和客，观限制，实行的是“补缺型的社会福利”也叫“剩

。服务的对象是特定的特殊群余型的社会福利”

体，服务内容仅限于有限的救济，水平也较低。十

六届六中全会提出来“要加强以扶老、助残、救孤、，济困为重点的社会福利”这是最权威的对我国的社会福利作出的定位。国外的“普惠型福利”需要雄厚的经济实力和细致的统筹安排。我国目前的经济社会发展水平尚无法实行普遍化的福利，而且社会保障制度正处于改革阶段，统筹安排难度还很

，“普惠型的社会福利”大。但从未来的发展来看

是我国未来社会福利改革的终极目标①。就现阶

段而言，我国的社会福利社会化应走“两个转变，三个结合”之路。具体来说，即是指由“补缺型”向“适度普惠型”转变，由行政主导型转向民主对话型转变，实现居家、社区和福利机构相结合，使政府主导和社会参与相结合，法治化、专业化和标准化相结合，最终实现具有鲜明中国特色的社会福利社会化。

(一)补缺型向适度普惠型转变1．服务对象的拓展

服务对象是社会福利的主体。主体范围的大是社会福利发展水平的基本标志。我国的社会小，

福利是随着社会的发展和政府行政改革的需要逐步形成的。在新中国成立初期，为了适应大批无家可归的人员涌入城市，适应改造游民、烟民、妓女等

居民)的，因而在某种程度上来说是普惠的;涵盖

居民基本生活的主要方面的，即这种福利涵盖了国民(或当地居民)基本生活的最主要方面，如失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保障及老人、残疾人服务等;这些是适度满足他们的基本需要的，而不是主要满足他们的高级需要。它更关注过程，强调保障对象和项目的拓展，并逐步向普惠型福利迈进。具体来说，我国的社会福利社会化改革必须在生产发展和人民生活水平提高的基础上，改变过去

“三无人员”、“五保户”、社会福利机构仅仅面对孤儿等传统服务对象的观念和做法，以有偿、低偿和

无偿相结合的方式，面向对社会福利存在需求的社会成员提供享受各种社会福利服务的机会，逐步扩大服务对象的主体范围。当然，服务对象的公众化“大锅饭”要防止的复归，我们应在以西方福利国“前车之鉴”为的同时，立足于我国国情国力，分阶段扩大服务对象的主体范围。2．服务和产品的增加

传统的社会福利只关注对象的基本的抚养、生活照料问题，后来发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等各个方面。社会福利的社会化应综合考虑不同地区、不同时期、不同群体、不同年龄，满足保障对象不同层次的多样化的需求。以儿

①需要指出的是，残疾人福利作为社会福利的重要部分，由于自身的特殊性，应在普惠型福利的同时实行特惠制度，建“普惠型+特惠型”“普惠型社会福利”。立复合型制度，将来再逐步过渡到完全意义上的

77

童福利中的孤儿群体为例，过去只注重对他们的养育，目前已发展到对其的医疗、康复、特殊教育，着眼于人的全面发展，包括他们成人后的住房和就业也成为关注的内容。

(二)行政主导型转向民主对话型转变社会福利社会化改革前，从形式上看，我国已形成了以政府部门为主导，以单位和社区为骨干的多元化福利主体参与的格局。然而，从各福利主体之间的关系来看，改革前我国的社会福利协作机制具有浓厚的行政化色彩，即不同社会福利主体之间多是领导与被领导关系、指导与被指导关系，较少是纯粹的合作关系。这种福利协作机制使社会福利主体的多元化徒有其名，这一方面不利于非政府部门福利功能的发挥，也使政府部门不堪重负;另一方面无法有效满足社会成员日益增长的社会福利需要。

治理理论支持政府在公共事务管理中的主导地位和重要作用，但与行政主导型不同的是，民主对话型的福利协作机制意味着，社会福利事务是通过对话协商解决而不是通过权力推动的，各福利主体之间不是领导与被领导的关系，而是合作关系。每一个福利主体都是相对独立的主体，不同福利主体之间既相互合作又相互监督和制衡。在不同福利主体之间应建立良好的功能耦合机制，通过协商、伙伴关系、确立共同的利益等方式建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，形成一种合作网络之上的更稳定的权威。

2011年4月，深圳市民政局通过主动咨询、互动问答的方式，采用手机短信、报刊媒体和互联网等手段，征集社会公众对《深圳市社会福利“十二·五”规划》的意见，同时邀请人大代表、政协委员、市民代表和全国各大城市高校以及香港等地社会福利领域的研究专家学者，结合社会调查掌握的情况，对如何建立完善的社会福利体系进行专题研讨。国务院法制办公室在制定《中华人民共和国社会救助法》时也将全文公布，面向社会征集意见。这些就是民主对话型协作机制在制度建设上的典型应用。此外，民主对话型协作机制作为一种多元主体的协作机制，它的功能将更多地体现在制度的校正和完善上。

(三)居家、社区和福利机构相结合

老年人福利是社会福利中的核心部分。下面以老年人福利为例来解释。在老年人福利支持体系中，居家是基础，社区是依托，机构是补充。要通过三位一体的结合构建福利服务体系。78

一是以居家为基础。家庭养老是中华民族的一个优良传统，作为一种传统型的养老方式，具有不可替代的重要作用。首先要提高对家庭养老的认识，包括家庭成员和整个社会以及政府官员的认识。使之意识到家庭养老不仅是一种亲情关怀，更是责任，甚至是一种法律义务。其次要制定支持家庭养老的相关政策。如对赡养高龄父母亲等老年人的，除了正常的假期外，每月还应给予一天的养老假或给予一定的补贴。这种政策会增加财政成本，但能对社会形成良好的引导，产生良好的社会效果。最后要形成家庭养老的援助、服务网络。如免费举办护老人员培训班，设立老年人护理、康复专用器具租赁中心，成立护老人员协会，等等。

二是以社区为依托。考虑到家庭养老功能的弱化，特别是空巢老人和单身老人，要依靠社区为

具备地缘家庭提供扶助。社区靠近老年人的身边，

上的优势。应致力于在社区提供完善的养老服务，

比如说上门服务、家政服务、日间照料、精神慰藉、紧急救助等服务。

三是以机构为补充。考虑到有一些重度残疾人及高龄老人由于身体状况需要到机构中入住，需要由机构提供专业化的养老服务。还有一部分健康老人，有支付能力，愿意到机构养老，也可通过这种方式予以解决。

(四)政府主导和社会参与相结合

这是我国社会福利社会化必然的选择，也是一个必由之路。社会福利社会化离不开政府的主导，但由于需求过大，单纯依靠政府推动社会福利社会化难以取得良好效果。因此，必须广泛动员社会力量，实现政府和社会的功能互补。

首先要转变政府角色，政府应从过去直接提供福利服务者转变为间接供给者和宏观管理者。社会福利社会化的任务之一就是改变政府的直接服务者角色。然而这并不意味着政府责任的弱化，相反政府的责任还应加强，其新的角色就是作为间接供给者，为社会机构提供资助或为服务对象提供补贴，而后由独立的社会机构提供。政府的新角色除了间接供给者外，还必须强化宏观管理者的形象。通过制定规划、研究政策、完善法规、推广典型、增加投入来动员、引导和帮助社会力量捐助或兴办社会福利事业。

其次要大力扶持社会福利服务中介机构和组

，织的发展。一是实行“管办分离”要将原先由政府部门直接领导负责的社会福利机构管理运作职

能剥离出来，逐步实现政事分开;二是加强政策引

导，出台社会办福利机构用地、税收、公用事业收费和资金补贴等适应社会福利社会化的导向性政策法规文件，为社会力量进入社会福利领域提供广阔的发展空间;三是大力培育民间组织，成立相关社

实行政社分开，强化行业管理，推会福利行业协会，

动一大批民间组织进入社会福利领域，承担福利设

施的管理和运作等;四是加大政府投入力度，将福利设施的建设列入政府为民办实事工程，并以此为示范和导向，调动社会多方面力量投入福利服务，“激活增量”达到的目的。

(五)法治化、专业化和标准化相结合

一是法制化建设。我国在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了第一部

。但在社社会保险方面的专门法律《社会保险法》会福利方面，尚未有专门法律出台。在相关法方

面，我国制定了老年人保障法、残疾人保障法、未成年人保护法等。但随着社会的发展，有些法律中的部分内容已不能满足现实需求。因此，要定期对相关法律条例进行修订，同时围绕这些法律制定一系列的实施办法来对社会福利主体的各种行为进行界定，建立良性合作机制，从制度上对保障服务对象的权益予以确认。

二是专业化建设。首先要继续推动社会工作职业的专业化，包括建立和完善社会工作就业资格制度和社会工作师职级制度，使社会工作者逐渐成为一项体面的、受人尊重和认可的职业。其次要积极促进社会工作教育的本土化，尤其是要改变社会工作教育重理论轻实务、重西方模式介绍而轻本土模式探索的现状，要根据社会需要培养出既具备专业理论知识，又具有丰富实践经验的社会工作人才。最后要积极倡导志愿服务，宣传志愿服务理

念、奉献意识和公民意识，使志愿服务成为一种社

会风尚和长效机制。

三是标准化建设。这是加强现代福利事业管理的重要办法。标准化的主要作用在于改进服务以达到预期的目标。标准化服务，意味的适用性，

着高质量的服务。目前我国在社会福利的多个方面都有一定规范，但在社会福利环境、设施、从业人员服务等方面要加强标准化建设，以进一步提高社会福利服务的质量。

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［责任编辑:舒

生］

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